Actores: municipios de tijuana, ensenada y tecate, todos del estado de baja california



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controversia constitucional 14/2011.

ACTORES: MUNICIPIOS DE TIJUANA, ENSENADA Y TECATE, TODOS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA.

ponente: ministro sergio salvador aguirre Anguiano.

secretario: JOSÉ ALFONSO HERRERA GARCÍA.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de noviembre de dos mil once.



Visto Bueno:
V I S T O S; Y

Cotejó: R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el nueve de febrero de dos mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Yolanda Enríquez de la Fuente, Alfredo Constantino Bernaldez Caravantes y Noé Basilio Montiel, ostentándose como Síndica Procuradora del XX Ayuntamiento de Tijuana, Síndico Procurador del XX Ayuntamiento de Ensenada y Síndico Procurador del XX Ayuntamiento de Tecate, todos de Baja California, respectivamente, promovieron controversia constitucional, señalando como órganos demandados y norma general impugnada los siguientes:
Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio: --- a) La XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, con domicilio (…). --- b) Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, con domicilio (…). --- c) Secretario General de Gobierno del Estado de Baja California, con domicilio (…). --- d) Director del Periódico Oficial del Estado de Baja California, con domicilio (…). --- Norma general o acto cuya invalidez se demanda, así como el medio oficial en que se publicó: --- a) De la XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, se demanda la invalidez del decreto número 17, que contiene la reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el 27 de diciembre de 2010, así como, en su caso, todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto, en aplicación del decreto. --- b) Del Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, se demanda la invalidez de la sanción, promulgación, publicación, orden, cumplimiento y ejecución material del decreto número 17, que contiene la reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el 27 de diciembre de 2010, así como, en su caso, todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto, en aplicación del decreto. --- c) Del Secretario de Gobierno del Estado de Baja California, se demanda la invalidez del refrendo consistente en autorizar con su firma el trámite y publicación del decreto número 17, que contiene la reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el 27 de diciembre de 2010, así como en su caso, todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto, en aplicación del decreto. --- d) Del Director del Periódico Oficial del Estado de Baja California, se demanda la invalidez de la publicación del decreto número 17, que contiene la reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, efectuada en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el 27 de diciembre de 2010, así como, en su caso, todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto, en aplicación del decreto.”
SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:
1. El 21 de diciembre de 2010, la XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, en sesión ordinaria aprobó la iniciativa por la que se reforma el artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California. --- 2. La reforma citada se contiene en el decreto número 17, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el 27 de diciembre de 2010, decreto cuya validez hoy se impugna. --- La reforma básicamente, consiste en reducir los horarios autorizados para la venta y consumo de bebidas alcohólicas.”
TERCERO. Los Municipios actores señalaron como preceptos violados los artículos 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 30 y 83, fracción X, de la Constitución Política del Estado de Baja California; y el numeral 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, y plantearon el siguiente concepto de invalidez:
ÚNICO. La XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, al emitir el decreto número 17, mediante el cual se reforma el artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, a efecto de reducir los horarios autorizados para la venta y consumo de bebidas alcohólicas en el Estado de Baja California, priva a los Ayuntamientos actores del Estado de Baja California, de su derecho de audiencia para opinar, discutir y hacerse representar en los trabajos de la Comisión de Dictamen Legislativo, dentro del proceso legislativo estatal, para el caso de las iniciativas sobre temas de competencia municipal, como resulta ser la venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas, lo que se traduce en una violación al procedimiento legislativo en perjuicio de los Ayuntamientos, que infringe las garantías de audiencia, debido proceso y legalidad contenidas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, inobservándose los artículos 30 y 83, fracción X, de la Constitución Política del Estado de Baja California, así como el numeral 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California. --- El decreto legislativo cuya validez se controvierte, es del tenor siguiente: --- ‘LA H. XX LEGISLATURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 27, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: --- DECRETO No. 17. --- ÚNICO. Se aprueba la Reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, para quedar como sigue: --- ARTÍCULO 17. De los horarios de la actividad. Los establecimientos autorizados para realizar las actividades, podrán iniciar la venta o venta para consumo de bebidas alcohólicas a partir de las diez horas del día, no debiendo excederse de la primera hora del día siguiente, de conformidad con los horarios que para las diferentes modalidades de establecimientos o giros, se determinen en el reglamento municipal correspondiente. --- … --- Asimismo, podrán reducir los horarios autorizados, sea de manera temporal o definitiva, cuando se afecte el interés social o los permisionarios incurran en infracciones conforme lo estipula esta ley, los reglamentos y demás ordenamientos legales aplicables. --- En ningún caso, la autorización de horario extraordinario podrá extenderse a más de dos horas y sólo podrá concederse hasta por tres días a la semana. --- … --- ARTÍCULOS TRANSITORIOS --- PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California. --- SEGUNDO. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan a lo establecido en el presente Decreto de reforma. --- TERCERO. Los ayuntamientos dispondrán de un plazo de tres meses, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, para realizar las adecuaciones que correspondan a su respectiva reglamentación. --- CUARTO. A las personas físicas o morales que hayan solicitado la autorización de horarios extraordinarios antes de la entrada en vigor del presente Decreto, les serán aplicables las disposiciones vigentes en el momento de presentar dicha solicitud. --- QUINTO. A las personas físicas o morales que se les haya otorgado permiso para operar establecimiento, locales o giros dedicados a la venta o venta para consumo de bebidas alcohólicas, con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, les serán aplicables las disposiciones vigentes en el momento en que aquel les haya sido otorgado; pero para su revalidación, en su caso; se estará a lo dispuesto por este Decreto. --- SEXTO. Las solicitudes de permiso para operar establecimientos, locales o giros dedicados a la venta o venta para consumo de bebidas alcohólicas que se estén substanciando a la entrada en vigor del presente Decreto, se seguirán conforme a las disposiciones vigentes al momento de la presentación de dicha solicitud, pero para su revalidación, en su caso, se estará a lo dispuesto por este Decreto. --- DADO en el Salón de Sesiones ‘Lic. Benito Juárez García’ del H. Poder Legislativo del Estado de Baja California, en la Ciudad de Mexicali, B.C., a los veintiún días del mes de diciembre del año dos mil diez. --- DIP. NANCY C. SÁNCHEZ ARREDONDO --- PRESIDENTA --- DIP. CLAUDIA JOSEFINA AGATON MUÑIZ --- SECRETARIA’ --- Los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen: (Se transcriben). --- Ahora bien, en el artículo 14 constitucional anteriormente transcrito, se establece la garantía de debido proceso legal, que obliga a las autoridades a cumplir con los procedimientos que las leyes establezcan antes de emitir una resolución que pueda producir una afectación. --- Entratándose (sic) de actos legislativos, esta garantía se traduce en que las autoridades que participan en el proceso de creación de las normas observen cada una de las etapas previamente establecidas para su validez. --- En el artículo 16 constitucional, se contiene el principio de legalidad que consiste, cuando se refiere a actos entre personas de derecho público, en que exista una norma legal que atribuya a favor de la entidad respectiva la facultad para actuar en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, esto es, la autoridad debe ajustar su actuación a la norma legal en la que encuentra su fundamento la conducta desarrollada. --- La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, establece las normas que rigen las distintas etapas del proceso legislativo para la formación de leyes y decretos en el Estado, así como las facultades atribuidas a cada autoridad que participa en dicho trámite. Esta regulación se contiene en los artículos 28 al 36, que conforman el capítulo III, titulado ‘De la Iniciativa y la Formación de las Leyes y Decretos’. --- De dichos numerales cobra relevancia para el caso a estudio el artículo 30, que dice: --- ‘ARTÍCULO 30. Las comisiones de dictamen legislativo anunciarán al Ejecutivo del Estado, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión cuando hay de (sic) discutirse un proyecto, a fin de que pueda enviar un representante que, sin voto tome parte en los trabajos. --- El mismo procedimiento se seguirá con: --- I. El Poder Judicial, cuando la iniciativa se refiere a asuntos relativos a la organización, funcionamiento y competencia del ramo de la Administración de Justicia; y --- II. Los ayuntamientos, cuando la iniciativa se refiera a los asuntos de carácter municipal, en los términos de esta Constitución.’ --- El sentido de las disposiciones constitucionales que regulan el proceso legislativo, se encuentra también comprendido en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California. --- Así, en los numerales 110 al 121, se señala el trámite que debe dársele a las iniciativas que se presenten al Congreso. Por su relación con el caso, conviene resaltar el ordinal 120, que dice: --- ‘ARTÍCULO 120. Las Comisiones de Dictamen Legislativo respectivas, anunciarán al Ejecutivo del Estado, a los Ayuntamientos y al Poder Judicial, cuando menos con cinco días de anticipación la fecha de la sesión, a efecto de que concurran al desahogo de las sesiones si lo estiman conveniente; a presentar o hacer valer sus opiniones o alegatos, tal y como lo establece el artículo 30 de la Constitución Local; además de que el mismo procedimiento se seguirá con el Tribunal de Justicia Electoral y el Instituto Estatal Electoral, cuando la iniciativa se refiera a los asuntos de carácter electoral.’ --- De la normatividad referida se desprende lo siguiente: --- a) El proceso de formación legislativa debe seguir una serie de etapas para la correcta formación de la norma, siendo estas, la de iniciativa, discusión, aprobación y publicación. --- b) En el procedimiento legislativo debe respetarse el derecho de los Ayuntamientos para participar en los trabajos de las Comisiones de Dictamen Legislativo, para el caso de las iniciativas sobre asuntos de competencia municipal. --- Para cumplir con estas bases normativas que surgen, tanto de la Constitución local como de la legislación ordinaria mencionada, la Comisión de Dictámenes Legislativos de la XX Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, aquí demandada, debió anunciar a los Ayuntamientos actores del Estado de Baja California, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión para discutir el proyecto de reforma a la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, a efecto de que estos pudieren haber concurrido al desarrollo de la sesión a presentar o hacer valer sus opiniones o alegatos, tal y como lo dispone el artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Baja California y el numeral 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California. --- En el caso, se omitió efectuar dicho anuncio a los Ayuntamientos, por lo que se les privó de su derecho de audiencia para opinar, discutir y hacerse representar en los trabajos de la Comisión de Dictamen Legislativo, dentro del proceso legislativo estatal, para el caso de las iniciativas sobre temas de competencia municipal, como resulta ser la reducción de los horarios para la venta y consumo de bebidas alcohólicas, conforme a lo establecido en el artículo 83, fracción X, de la Constitución Política del Estado, en relación con los numerales 1, 2, 4 y 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, así como en el ordenal 1 y demás relativos de los diversos Reglamentos para venta, almacenaje y consumo público de bebidas alcohólicas en los Municipios actores. --- Ciertamente, de las disposiciones legales supraindicadas se desprende que corresponde a los Municipios regular la venta, almacenaje para su venta y la venta para consumo de bebidas alcohólicas, otorgar y revocar permisos, determinar horarios permanente y autorizar su ampliación, suspender o prohibir las distribución, venta o consumo de bebidas alcohólicas dentro de sus jurisdicciones territoriales, entre otras cosas. --- Para su fácil consulta se transcriben algunos de los preceptos normativos citados: --- Constitución Política del Estado de Baja California. --- ‘ARTÍCULO 83. (Se transcribe).’ --- Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California. --- ‘ARTÍCULO 1. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 2. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 4. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 17. (Se transcribe).’ --- Reglamento para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas en el Municipio de Tijuana, Baja California. --- ‘ARTÍCULO 1. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 7. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 8. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 14. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 15. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 16. (Se transcribe).’ --- Es importante indicar que el permitir la participación de los Ayuntamientos en el procedimiento legislativo, no constituye una facultad del Congreso, sino una obligación. --- Esto es así, porque el artículo 30 de la Constitución del Estado de Baja California y el 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la misma entidad federativa, emplean la palabra ‘anunciarán’. Además, porque esta afirmación se corrobora plenamente con la consulta a las iniciativas que en su oportunidad se presentaron para reformar el indicado numeral 30, y otorgar participación a los Ayuntamientos en el proceso legislativo estatal. --- En efecto, en la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, en materia municipal, presenta (sic) por el Gobernador Constitucional del Estado, en junio de 2000, en las páginas 3 y 4, se dice: --- ‘El fortalecimiento al Municipio debe ser pleno, orientado a cubrir los aspectos relacionados con esta Institución; el hacendario, el político, el jurídico y el administrativo. Por ello, su participación en el proceso legislativo no puede prescindirse; en este sentido, se propone modificar el artículo 30 de nuestra Constitución Local, con la finalidad de facultar a los ayuntamientos de enviar a un representante para que tome parte de los trabajos de la Comisión de Dictamen Legislativo correspondiente.’ --- Mientras que en la diversa iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, en materia municipal, presentada por integrantes de la H. XVI Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, en septiembre de 2000, en la página 9, se establece: --- ‘En el Capítulo Tercero, ‘DE LA INICIATIVA Y LA FORMACIÓN DE LEYES Y DECRETOS’, se propone la reforma del artículo 30. El fortalecimiento al Municipio debe ser pleno, por ello, su participación en el proceso legislativo es imprescindible; en este sentido, se plantea la necesidad de facultar a los ayuntamientos de enviar a un representante al Congreso del Estado, para que, sin voto, pero con voz, forme parte de los trabajos de la Comisión de Dictamen Legislativo correspondiente, cuando se trate de asuntos de carácter municipal.’ --- Finalmente, en el dictamen número 116 de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales de la H. XVI Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, de fecha 11 de octubre de 2000, que contiene el análisis de ambas iniciativas, en la página 33, se establece: --- ‘3. Con relación a la reforma del artículo 30, quienes integramos esta Comisión, coincidimos plenamente con los autores de la iniciativa, en que el fortalecimiento municipal debe ser pleno, por ello, es importante su participación en el proceso legislativo, no pasa inadvertido que quienes suscriben el señalar que por práctica legislativa, las comisiones, órganos de trabajo de esta soberanía, han invitado a servidores públicos federales, estatales y municipales cuando se estudia o analiza una ley o algún aspecto concerniente a sus respectivos ramos, por lo que la reforma en comento brinda mayor certidumbre jurídica a nuestro ordenamiento constitucional y prevé de modo expreso esta práctica al Poder Legislativo.’ --- De los documentos legislativos supraindicados, se concluye que la correcta intelección del artículo 30 constitucional, es en el sentido que resulta imprescindible que los Ayuntamientos tengan la oportunidad de participar en el procedimiento legislativo, cuando se trate de asuntos de carácter municipal. --- Así las cosas, al negarse a los Ayuntamientos el derecho y la oportunidad de participar en las deliberaciones para la aportación de información y puntos de vista –lo que contribuye a la calidad de aquello que finalmente se somete a votación (reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California), implica el incumplimiento a las formalidades y trámite del procedimiento legislativo previamente establecidos. --- Con la irregularidad procedimental cometida en la emisión de la reforma (omisión de citar a los Ayuntamientos para discutir el proyecto de reforma), y en la que incurrió la Legislatura estatal, se infringen las garantías de audiencia, debido proceso y legalidad contenidas en los artículos 14, segundo párrafo y 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, inobservándose los artículos 30 y 83, fracción X, de la Constitución Política del Estado de Baja California, así como el numeral 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, disposiciones éstas que establecen expresamente la realización del trámite omitido por la Legislatura demandada. --- En este contexto, al existir el referido vicio en el procedimiento Legislativo de creación del decreto número 17 (omisión de citar a los Ayuntamientos para discutir el proyecto de reforma), fue incorrecto que el Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, procediera a la sanción, promulgación, publicación, orden, cumplimiento y ejecución material del decreto, por lo que dichos actos deben declararse inválidos. --- Por otro lado, la actuación del Secretario General de Gobierno del Estado de Baja California, consistente en refrendar o autorizar con su firma el trámite y publicación del decreto número 17, ordenada por el Gobernador del Estado, es ilegal por referirse a un decreto de reforma que no se ajustó al trámite procedimental previsto en los citados artículos 30 de la Constitución Política del Estado de Baja California y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, como ya quedó evidenciado. --- De igual manera, es incorrecto que el Director del Periódico Oficial del Estado de Baja California, publicara en el Periódico Oficial del Estado, el invocado decreto número 17, porque, como ya se apuntó, este adolece del indicado vicio en el procedimiento de emisión de la reforma. --- En mérito de las consideraciones anteriores, procede que esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, declare la invalidez del decreto número 17, que contiene la reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial el Estado de Baja California, el 27 de diciembre de 2010, así como, en su caso, todos los efectos y consecuencias que material y jurídicamente deriven y sean resultado directo o indirecto, en aplicación del decreto. --- Por último, resta decir lo siguiente: --- PRIMERO. No es obstáculo para no declarar la invalidez del decreto, el argumento de que la omisión de citar a los Ayuntamientos para discutir el proyecto de reforma encuentre justificación en que dicho trámite fue dispensado por la Legislatura demandada, toda vez que lo cierto es que esta dispensa no se dio. --- Para corroborar lo anterior, se hace necesario la consulta de la parte conducente del acta de la sesión del 21 de diciembre de 2010, celebrada por la Legislatura demandada, en la cual se procedió a la lectura y votación del Dictamen número 01, de la Comisión de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad, correspondiente a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California. --- En la parte del acta que interesa, se asienta lo siguiente: (Se transcribe). --- De la transcripción que precede se desprende que: --- En la sesión legislativa se dio lectura y se votó el Dictamen 01, de la Comisión de Asuntos Fronterizos, Comercio, Desarrollo y Fomento Económico e Industrial y Competitividad, correspondiente a la iniciativa de reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, y si bien se solicitó la dispensa de trámite, lo fue únicamente en lo correspondiente a la entrega del dictamen de la Comisión a los Diputados, tres días antes de su discusión en el Pleno, y previsto en el artículo 18, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, cuyo texto dice: (Se transcribe). --- Luego, ante los términos claros, específicos e indudables en que se autorizó la dispensa, no es correcto pretender que en la misma se comprende también la autorización para omitir el trámite correspondiente a la citación a los Ayuntamientos para discutir el proyecto de reforma controvertido –como incorrectamente se hizo- trámite éste exigido por el artículo 30 de la Constitución del Estado de Baja California y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal. --- De estimarse que se otorgó la dispensa del trámite de citar a los Ayuntamientos actores para ser oídos antes de aprobar la iniciativa de reforma, la dispensa resulta ilegal porque no está probado que se trató de un caso de urgencia notoria y de obvia resolución que posibilitara dispensar aquel trámite reglamentario y necesario para la aprobación del decreto número 17 controvertido, único supuesto de excepción previsto en el artículo 31 de la Constitución Política del Estado de Baja California y 119 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la misma entidad federativa. --- SEGUNDO. De igual forma, es incorrecto pensar que el no haber respetado el derecho de los Ayuntamientos a participar y ser oídos no vicia el procedimiento legislativo, con el argumento de que estos no tienen derecho a deliberar y votar la reforma en el Pleno del Congreso, lo que únicamente pueden hacer los Diputados, por lo que si esto se cumplió el procedimiento no es inválido. --- Como ya se analizó, de las iniciativas presentadas en el 2000 para reformar el artículo 30 de la Constitución Política del Estado de Baja California, se evidencia que entre los motivos que se tuvieron para modificar el artículo se encuentra el consistente en que para el fortalecimiento pleno del Municipio era necesario incluir su participación en el proceso legislativo, imprescindiblemente, cuando se trate de asuntos de carácter municipal. --- Por esta evolución normativa, es incuestionable que en el Estado de Baja California, el procedimiento legislativo debe transcurrir permitiendo a los Ayuntamientos expresar su opinión cuando se trata de discutir una iniciativa que se refiera a los asuntos de carácter municipal, de conformidad con los artículos 30 de la Constitución del Estado de Baja California y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal, y que por su importancia nuevamente se transcriben. --- ‘ARTÍCULO 30. (Se transcribe). --- ARTÍCULO 120. (Se transcribe).’ --- El derecho concedido a los Ayuntamientos, busca garantizar a estos su participación en las deliberaciones de la Comisión de Dictamen Legislativo, para la aportación de sus opiniones, puntos de vista e información. --- Esta participación se verifica en una fase previa a la discusión plenaria y resulta trascendente porque los argumentos o alegatos que expongan los Ayuntamientos bien pueden influir en la elaboración del Dictamen del Comisión, el cual finalmente se somete a votación, así como en la particular opinión de los diputados que la integran y que posteriormente concurren con voz y voto a la sesión plenaria. --- En este contexto, se distingue que al lado de la participación de las fuerzas políticas con representación partidaria representada por los diputados y que tienen derecho a deliberar y votar una iniciativa de ley en el Pleno del Congreso, coexiste un derecho de los Ayuntamientos para integrarse en el proceso legislativo, en la fase de los trabajos de la Comisión de Dictamen Legislativo, preparatorios a la discusión plenaria, y con el fin de aportar sus opiniones, puntos de vista e información para enriquecer el dictamen que posteriormente se votara. --- Así, ambos derechos previstos en la Constitución se complementan para perfección e integrar la voluntad parlamentaria, por lo que deben de respetarse y observarse. --- Si se sostiene equivocadamente que por el solo ejercicio del derecho de los diputados de deliberar y votar se anula o hace intrascendente el derecho de los Ayuntamientos para opinar en temas de su competencia, implicaría autorizar el uso de este expediente para privar a éstos de ese derecho constitucional concedido por el poder reformador en el año 2000. --- Por tanto, si los Ayuntamientos al no haber sido citados no tuvieron plena oportunidad de expresar sus puntos de vista a favor o en contra de la reforma al artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, y sólo los diputados discutieron y votaron el dictamen correspondiente, aquella falta de citación delata que el procedimiento legislativo no transitó por el cauce constitucional previamente establecido, lo que implica que no existe una correcta y completa integración de la voluntad parlamentaria en la elaboración de la reforma indicada, por lo que lo correcto es declarar su invalidez.”
CUARTO. Por acuerdo de diez de febrero de dos mil once, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 14/2011, y turnarlo al Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano para que actuara como instructor.
Mediante proveído de catorce de febrero de dos mil once, el Ministro instructor tuvo a los promoventes por presentados con la personalidad que ostentan, en su carácter de Síndicos Procuradores de los Municipios a los que respectivamente representan.
Asimismo, admitió la demanda, y ordenó emplazar a las autoridades demandadas, excepto al Director del Periódico Oficial del Estado, a quien no le reconoció el carácter de demandado por tratarse de un órgano subordinado al Poder Ejecutivo estatal; así como dar vista a la Procuradora General de la República.
QUINTO. Dado el sentido de la presente resolución resulta innecesario hacer referencia a los argumentos vertidos en las contestaciones a la demanda, así como a la opinión de la Procuradora General de la República.
SEXTO. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el día veintiséis de mayo de dos mil once tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos y de las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.
Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el diecisiete de octubre de dos mil once, signado por el Lic. Juan Macklis Anaya, Director Jurídico del Congreso del Estado de Baja California, dicho Congreso solicitó que se declarara improcedente la presente controversia constitucional.
SÉPTIMO. Previo dictamen del Ministro Ponente, mediante acuerdo de veintisiete de octubre de dos mil once, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, remitió el asunto a la Segunda Sala de este Alto Tribunal.
Por acuerdo de tres de noviembre de dos mil once, se ordenó que la Segunda Sala se avocara al conocimiento del asunto y que se remitieran los autos al Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1° de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, y 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos Tercero, fracción I, y Cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Baja California, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y los Municipios de Tijuana, Ensenada y Tecate, todos de ese Estado, en tanto éstos plantean la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, modificado mediante Decreto número 17, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el veintisiete de diciembre de dos mil diez, y se estima que no resulta en este caso necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
Lo anterior encuentra su apoyo en la jurisprudencia 2a./J. 151/2007 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, agosto de dos mil siete, cuyo rubro y texto son los siguientes:
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001). El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre sus Salas de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional; en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo este último un concepto jurídico indeterminado cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las Salas, quienes ejercerán su facultad de tal forma que se adapte a las exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una resolución pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las Salas tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo, siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la constitucionalidad de una norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que intervenga un Municipio.”
SEGUNDO. Resulta innecesario hacer referencia a la oportunidad y a la legitimación de las partes, toda vez que esta Segunda Sala advierte que en el caso se actualiza la causa de sobreseimiento prevista en el numeral 20, fracción II, en relación con el 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que de constancias de autos se advierte que han cesado los efectos de la norma general que se propone como materia de la controversia.
En efecto, en la demanda de controversia constitucional, los Municipios actores demandaron la invalidez del artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, reformado por decreto número 17, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California de veintisiete de diciembre de dos mil diez, que entró en vigor el día siguiente de la publicación, de conformidad con el artículo primero transitorio del referido decreto.
Los Municipios actores, en esencia, atribuyen la invalidez del decreto impugnado al hecho de que la XX Legislatura del Congreso de Estado de Baja California no anunció a los respectivos Ayuntamientos, cuando menos con cinco días de anticipación, la fecha de la sesión en que tuvo lugar la discusión del proyecto de reforma a la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado, a efecto de que éstos pudieran hacer valer sus opiniones o alegatos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 30 de la Constitución Política y 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambos del Estado de Baja California.
En opinión de los Municipios demandantes, al haberse omitido el anuncio previsto por la Constitución local, se les privó de su derecho de audiencia a efecto de opinar, discutir y hacerse representar en el procedimiento legislativo, que, en su opinión, estaba referido a una norma cuyo tema involucraba temas de la competencia municipal, como es la reducción de los horarios para la venta y consumo de bebidas alcohólicas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 83, fracción X, de la Constitución local.
La norma combatida, transcrita en la demanda, es del tenor siguiente:
Artículo 17. De los horarios de la actividad. Los establecimientos autorizados para realizar las actividades, podrán iniciar la venta o venta para consumo de bebidas alcohólicas a partir de las diez horas del día, no debiendo excederse de la primera hora del día siguiente, de conformidad con los horarios que para las diferentes modalidades de establecimientos o giros, se determinen en el reglamento municipal correspondiente.

(…)

Asimismo, podrán reducir los horarios autorizados, sea de manera temporal o definitiva, cuando se afecte el interés social o los permisionarios incurran en infracciones conforme lo estipula esta ley, los reglamentos y demás ordenamientos legales aplicables.

En ningún caso, la autorización de horario extraordinario podrá extenderse a más de dos horas y sólo podrá concederse hasta por tres días a la semana.

(…).”
En este asunto, resulta trascendente advertir que el precepto transcrito fue reformado mediante decreto número 67, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el ocho de julio de dos mil once, en vigor a partir del día siguiente, de cuyo contenido se aprecia que dicho precepto fue substituido en su totalidad, habiendo quedado redactado en los términos siguientes:
Artículo 17. De los horarios de la actividad. Los establecimientos autorizados para realizar las actividades, iniciarán y terminarán la venta en envase cerrado o en envase abierto para consumo de bebidas alcohólicas de conformidad con los horarios que para las diferentes modalidades de establecimientos o giros señala el permiso otorgado, en los términos de esta Ley y el Reglamento Municipal correspondiente.

Los Ayuntamientos, conforme a sus atribuciones, podrán autorizar la ampliación del tiempo de actividad de los establecimientos sin exceder el horario fijado en la presente Ley, aquellos establecimientos que soliciten ampliación de tiempo de actividad deberán acreditar y justificar la necesidad del mismo y ser promotores de programas que comprendan el servicio de taxi, conductor designado y mesero responsable. En ningún caso podrá autorizarse tiempo adicional en establecimientos que se encuentren ubicados fuera de las zonas comerciales o turísticas, cercanas a centros de salud, educativos, lugares de atención o guarda de menores, iglesias, templos y centros deportivos.

De conformidad con los límites y condiciones dispuestos en los Reglamentos Municipales y a través de las dependencias o funcionarios que dicha normatividad establezca, podrán otorgar permisos eventuales, en los términos del artículo 10 de esta Ley, para la promoción turística o realización de ferias, carnavales, vendimias o cualquier tipo de eventos o diversiones análogas. En los permisos eventuales, podrán establecerse horarios especiales para el servicio o consumo de bebidas con graduación alcohólica, acordes a la duración aproximada del evento, espectáculos o diversión de que se trate, siempre que se apliquen las más estrictas medidas de seguridad; sin que en ningún caso, el horario para el expendio o venta de dichas bebidas, autorizado en el permiso eventual, pueda exceder de los horarios máximos previstos en este ordenamiento, para dicha actividad.

En ningún caso el horario de actividad iniciará antes de las diez horas del día, ni podrá exceder de las tres horas del día siguiente.

Los Ayuntamientos podrán reducir los horarios autorizados, sea de manera temporal o definitiva, cuando se afecte el interés social o los permisionarios incurran en infracciones conforme lo estipula esta Ley, los reglamentos y demás ordenamientos legales aplicables.

Los Ayuntamientos determinarán los horarios de distribución y abastecimiento al mayoreo de bebidas alcohólicas en envase cerrado a los establecimientos autorizados”.
Ahora bien, el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que procede el sobreseimiento en la controversia cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo 19 de la misma Ley. Y este último precepto dispone, en su fracción V, que las controversias constitucionales son improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general materia del juicio.
En atención a lo anterior, se actualiza en el caso la causal de sobreseimiento descrita porque los Municipios actores demandaron la invalidez del artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado, en la redacción resultante de su reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintisiete de diciembre de dos mil diez, por cuanto se refiere a la privación del derecho de audiencia que les asistía en el procedimiento legislativo que condujo a la aprobación del decreto respectivo, lo que, a su entender, vulneraba los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Pues bien, el artículo 17 de la Ley impugnada estuvo vigente hasta el día anterior en que entró en vigor el decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de ocho de julio de dos mil once, el cual substituyó el contenido normativo de dicho artículo, de conformidad con el artículo primero transitorio de este último decreto.
En consecuencia, si la presente controversia constitucional se promovió contra una norma cuyos efectos han cesado, dada la substitución de ésta por una nueva, en la totalidad de las disposiciones que la componen, resulta evidente la actualización de la causal de sobreseimiento establecida en los referidos artículos 20, fracción II, en relación con el 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, máxime que no se trata de una norma cuya eventual declaración de invalidez pudiere tener efectos retroactivos, toda vez que no se trata de una norma de carácter penal.
La anterior determinación tiene apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Pleno cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE SI NO SIENDO DE NATURALEZA PENAL LA LEY IMPUGNADA, CESARON SUS EFECTOS Y LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ NO PODRÍA TENER EFECTOS RETROACTIVOS. Si encontrándose en trámite una controversia constitucional sobre una ley que no es de naturaleza penal, la misma es reformada en el aspecto que se estima inconstitucional, debe sobreseerse en el juicio, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 19, fracción V, y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el párrafo penúltimo del numeral 105 constitucional, pues, en virtud de la reforma, ya no podrá surtir efectos la norma impugnada al haber perdido su vigencia y, aun en el supuesto de que procediera declarar su invalidez, no podría favorecer al promovente de la controversia, puesto que al no tratarse de una disposición de naturaleza penal ese pronunciamiento no podría tener efectos retroactivos.” (Registro: 189994, Novena Época, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIII, abril de 2001, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 53/2001, página: 921).
Además, cabe advertir que en su único concepto de invalidez, los Municipios actores no impugnaron el contenido en sí mismo de la norma combatida, sino que se constriñeron a inconformarse de diversas violaciones a aspectos del procedimiento mediante el cual ésta fue aprobada, lo que significa que al haber cesado los efectos de dicha norma, esta Suprema Corte encuentra un obstáculo insuperable para estudiar dicho concepto de invalidez, toda vez que la norma substituta, hoy vigente, lógicamente fue producto de un procedimiento legislativo diverso del impugnado.
En este tenor, se comprueba que si bien la norma combatida en la presente controversia tenía validez jurídica al momento de presentarse la demanda, en el actual momento procesal ha dejado de tenerla, toda vez que ha sido el propio órgano legislativo local el que la ha privado de dicha validez al haber reformado el artículo en su totalidad.
Por otra parte, no es óbice a lo razonado que la impugnación formulada por los actores se haya dirigido a cuestionar el procedimiento legislativo, como ya se advirtió, culminado el cual se obtuvo la aprobación de la norma general combatida, pues al tratarse el procedimiento de un aspecto indisoluble respecto de la norma finalmente producida, al cesar ésta en sus efectos, de haber existido violaciones a dicho procedimiento, éstas resultan intrascendentes a efecto del análisis propuesto en esta controversia, pues de concederse la razón a los Municipios inconformes, ningún efecto útil podría darse a la resolución emitida.
En este sentido, de pretenderse la impugnación del artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, vigente a partir del nueve de julio de dos mil once, o del procedimiento legislativo mediante el que éste fue aprobado, los promoventes tendrían que formular, con estricta observancia a las reglas que rigen la controversia constitucional, conceptos de invalidez dirigidos al nuevo acto legislativo que corresponda, el cual es, se insiste, lógicamente diverso al que se combatió en el presente asunto.
Al respecto, resulta aplicable, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal Pleno número P./J. 27/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIX, mayo de dos mil cuatro, que a continuación se transcribe:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA REFORMA O ADICIÓN A UNA NORMA GENERAL AUTORIZA SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS DE ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE REPRODUZCA ÍNTEGRAMENTE LA DISPOSICIÓN ANTERIOR, YA QUE SE TRATA DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. El artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que la acción de inconstitucionalidad es el medio de control a través del cual podrá plantearse la no conformidad de una ley o tratado internacional con la Constitución Federal. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que en términos del principio de autoridad formal de la ley o de congelación de rango, la reforma o adición a una disposición general constituye un acto legislativo en el que se observa el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que le dieron nacimiento a aquélla. En consecuencia, el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, formal y materialmente, puede ser impugnado a través de la acción de inconstitucionalidad, sin que sea obstáculo que reproduzca íntegramente lo dispuesto con anterioridad.”
En corolario de lo anterior, se concluye que resulta improcedente el presente asunto respecto del artículo 17 de la Ley para la Venta, Almacenaje y Consumo Público de Bebidas Alcohólicas del Estado de Baja California, publicado por decreto número 17 en el Periódico Oficial del Estado de veintisiete de diciembre de dos mil diez, y, en consecuencia, lo conducente es sobreseer en esta controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.
Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Sergio Armando Valls Hernández, Luis María Aguilar Morales y Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Presidente de esta Segunda Sala. Fue ponente el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.
Firman el Ministro Presidente y Ponente, con el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE Y PONENTE
MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO
SECRETARIO DE ACUERDOS
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

Esta hoja corresponde a la controversia constitucional 14/2011. Actores: Municipios de Tijuana, Ensenada y Tecate, todos del Estado de Baja California. Fallada el día nueve de noviembre de dos mil once, en el sentido siguiente: ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional. Conste.


En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3°, fracciones II y VI, 13, fracción IV, 14, fracciones I y IV, y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como 2°, fracciones VIII, IX, XXI y XXII, 8°, párrafo tercero, y 9°, segundo párrafo, del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley citada, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


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