Administración Pública y Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y Municipios



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Quinto Congreso Argentino de Administración Pública

Sociedad, Gobierno y Administración

Administración Pública y Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y Municipios”


Título

La relación Municipios, Provincia y Nación en la definición de los procesos de desarrollo local. Análisis de situación en la Provincia de Mendoza.



Autora

María Virginia Furlani

Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública

Becaria CONICET – Doctoranda Carrera de Doctorado en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales UNCuyo.



Resumen

Las localidades son el lugar donde se concretan la multiplicidad de procesos y transformaciones que se experimentan, y donde se visualizan las dificultades por las que atraviesa la política y administración pública nacional, provincial y local, cuando carece de concertación y definición de objetivos de desarrollo sostenibles e integrales sociales, políticos, económicos, productivos y culturales. Hoy, el Estado nacional marca el ritmo del desarrollo económico, productivo y social, escenario que admite tres alternativas posibles de desarrollo local: un desarrollo orientado, cuando las localidades no cuentan con una visión propia, y las iniciativas obedecen a modelos establecidos exógenamente, por lo general, por entidades de financiamiento; por otra parte, un desarrollo por resultados, cuando los gobiernos locales adaptan sus propias políticas y programas de desarrollo en forma imitativa y acrítica, en un esfuerzo por cumplir con requerimientos y lineamientos externos; finalmente, un proceso de desarrollo genuino, de las localidades que cuentan con un proyecto local concertado y sostenible, con capacidades para movilizar sus propios recursos y que aprovechan positivamente los recursos extralocales para el logro de sus objetivos propuestos. Analizaremos particularmente la situación en la Provincia de Mendoza, donde consideramos a las iniciativas en perspectiva de desarrollo local, ya que se tratan de experiencias de lento avance, aisladas, sin continuidad en el tiempo, debilitando de esta forma los procesos de construcción, de fortalecimiento institucional y de aprendizaje colectivo.


Introducción al enfoque de desarrollo local

La localidad es el espacio geográfico de proximidad en donde se producen las relaciones sociales cotidianas, ámbito aglutinante de recursos sobre el que se articulan los procesos de crecimiento económico, de transformación social y de construcción política, resultado de la interacción de múltiples actores, en un contexto cultural, valórico e institucional (Borja, 2003, Tomassini, 2000; Castells, 1999, Sachs, 1997).

Como sistema activo en continua evolución, es el ámbito donde impactan y manifiestan las transformaciones veloces, cualitativas y simultáneas de las relaciones de producción y de poder, y de la experiencia humana y social (De Souza, 2001), que cuestionan y reafirman a los territorios como sujetos de desarrollo (Berverjillo, 1999).

En este cambiante contexto, el concepto de localidad ha transitado desde una visión simplista de territorio como algo dado a priori y mero soporte físico de objetos, actividades y procesos económicos; a la noción que lo define como la unidad de desarrollo capaz de enfrentar los desafíos globales y nacionales.

Precisamente, en los últimos años se ha criticado al paradigma reduccionista de la economía política predominante, de eficiencia productiva y competitividad local, y, en tal sentido, se ha reclamado un cambio de orientación a perspectivas integradoras de variables múltiples, analíticas de las dimensiones socioculturales y de los procesos de integración y desintegración social (Castells, 1997; Sassen, 1998).

Las aproximaciones que remarcan la naturaleza axiológica del desarrollo (Hirschmann, 1999; Sen, 2000; Max-Nef, 1986), definen al territorio como una entidad significativa, de cultura localizada en el tiempo y en el espacio, lugar de expresión de intereses diversos, de conflicto y de poder compartido de una sociedad que está pasando por una profunda mutación (Boisier, 2000, Vazquez Barquero, 1999, Cotorruelo Menta, 1995, Barreiro Cavestany, 2000, Alburquerque, 1998, Arocena, 1995, Berverjillo, 1999, Gallicchio, 2003, Madoery, 2001).

Desde una visión holística y constructiva (Boisier, 2003), la nueva perspectiva endógena (Vázquez Barquero, 2002) plantea cambios en los fundamentos teóricos del desarrollo y se aproxima a la realidad admitiendo la diversidad (Arocena, 1995), remarcando el rol que asumen los actores locales, el tipo de interacciones que éstos llevan a cabo y las características del entorno de actuación como componentes claves del proceso.

Se da creciente importancia a la intangibilidad de muchos recursos que son considerados como fundamentales para estimular el desarrollo, por ejemplo, las nociones de capital relacional (Camagni, 2003), capital territorial (Storper, 1997) y capitales intangibles (Boisier, 2003), entre otros.

Son los aspectos cualitativos y extraeconómicos, los factores facilitadores del desarrollo como objetivo de aspiraciones múltiples, en la búsqueda simultánea y equilibrada de competitividad, cohesión social, sostenibilidad y participación, donde los desafíos son de generación y fortalecimiento del capital social y la gobernabilidad (Coraggio, 1999, Boisier, 2000, Prats, 2002, Alburquerque, 2003, Gallicchio, 2004). En este sentido, la gobernabilidad local es una conquista permanente, un campo abierto de confrontación de valores e intereses, un desafío a la innovación política y a la movilización cívica. Implica integración de esfuerzos y recursos en la tarea de construir capital social, el único que por su carácter relacional es de apropiación colectiva y permite generar adecuados niveles de integración e inclusión de los ciudadanos (Barreiro, 2000).

Cabe destacar que, si bien se apunta a eliminar el reduccionismo que identifica desarrollo local con crecimiento económico, es claro que sin la dimensión económica es imposible hablar de desarrollo. Por tanto, se avanza hacia una sostenibilidad económica referida a la generación de valor agregado para la inserción positiva de los territorios en la globalización, que asegure, además, inclusión social, sustentabilidad, concertación pluriactoral (Barreiro, 2007). Un desarrollo económico es sostenible si se generan, previamente, las bases colectivas sobre los que apoyarse y desarrollarse, ya que un desarrollo que no promueve y fortalece confianzas, reconocimientos y sentidos colectivos, carece en el corto plazo de una sociedad que lo sustente (Madoery, 2001).

De este modo, tal como lo considera Vázquez Barquero, el proceso de desarrollo local se integra por tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra sociocultural, en la que los valores y las instituciones sirven de base de apoyo al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensión político-administrativa, en la que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico favorable, protegerlo de interferencias externas y proteger el desarrollo local (Vázquez Barquero, 1988: 129).

En esta reseña de la evolución hacia una perspectiva integral del desarrollo local, nos interesa resaltar que el enfoque contempla a las capacidades de los gobiernos locales como necesarias, pero no suficientes para alcanzar la gobernabilidad, cualidad que los supera y se proyecta ampliamente como una capacidad social, como atributo de toda la sociedad. Ante tal desafío, es ineludible el fortalecimiento institucional de la localidad, no sólo del gobierno municipal, para lograr un desarrollo como resultado de un proceso de construcción social y aprendizaje colectivo, lo que implica una visión y planificación a largo plazo, superadora de la coyuntura y el cortoplacismo, de articulación de niveles supra, nacionales, regionales y locales, de movilización, consolidación y creación de recursos endógenos.

Por todo lo dicho, arribamos a una concepción de desarrollo local como proceso sostenible, complejo e integral, de movilización y generación de recursos; de participación y concertación de objetivos entre los agentes que interactúan en un territorio; y de construcción de enfoques, valores, compromisos, prácticas e institucionalidad, con referencia a un marco territorial y contextual, presente, pasado y futuro, determinado y determinante; para el crecimiento equitativo, la gobernabilidad democrática y la inclusión social.

Noción que no admite alcances parciales, único modo posible de que el desarrollo local deje de ser un modelo a seguir para convertirse en una realidad concreta.


Nuevo rol y funciones de los gobiernos locales en Argentina.

En nuestro país, el desarrollo local se presenta como una realidad en marcha. Fue impulsado en los noventa como parte de las políticas de ajuste estructural, tras los objetivos de minimización del modo centralizado de planificación y gestión, mediante el traspaso de responsabilidades a los gobiernos provinciales y locales.

Así, a las tradicionales tareas de los municipios, gestión administrativa, planificación urbana, obra pública, prestación de servicios públicos y regulación de la vida comunitaria; se imponían nuevas funciones referidas a la promoción económica, gestión ambiental, desarrollo social, poder regulatorio, seguridad. Tareas que los municipios han ido integrando paulatinamente, en función de los cambios globales, las reformas nacionales y las demandas ciudadanas.

Entre las nuevas competencias, el municipio es interpelado como agente de promoción económica. Esto comprende un amplio espectro de actividades, desde la tarea política constitutiva del desarrollo local, que exige intervención en el diseño y establecimiento de estrategias, la puesta en valor de sus sociedades y territorios; a la gestión de la imagen territorial, de manera de generar entornos innovadores capaces de atraer, retener y alentar la inversión y el empleo; así como la identificación, ampliación y respaldo de los núcleos de fortaleza sectorial para fomentar agrupamientos concentrados geográficamente; o la vinculación del sistema educativo con el sistema productivo para evitar la emigración de los jóvenes, apoyar la formación de recursos humanos y fortalecer a las empresas locales.

También el municipio comienza a actuar como facilitador de oportunidades, a través de la coordinación e innovación empresarial; el agrupamiento de sectores productivos; el mejoramiento de las condiciones y los estímulo de la demanda local; la recolección, preparación y transmisión de información para el cambio; la incorporación de criterios de calidad en el sector privado; la articulación de relaciones intracomunitarias y con actores extracomunitarios; la provisión de terrenos para actividades productivas, promoción y especialización productiva.

Asimismo, el municipio interviene a fin de procurar el bienestar de la población asumiendo un papel activo en la política del desarrollo social. Esto requiere detectar las demandas sociales, inscribirlos en la agenda política, coordinar los estudios técnicos y las deliberaciones públicas; intervenir en las decisiones ejecutivas, conducir y ejecutar proyectos; intervenir en la evaluación de los resultados y ser un permanente comunicador social de la dinámica municipal; promover la integración social y comunitaria, mediante la atención de grupos sociales y en las diversas etapas del hombre como niñez, adolescencia, juventud, ancianidad, y también la organización de actividades deportivas y de recreación.

Finalmente, el cuidado del ambiente y el mejoramiento de la calidad ambiental se asumen como nuevas incumbencias municipales, íntimamente relacionadas con el objetivo de posicionar o reposicionar el territorio. El tradicional ejercicio de la autoridad o poder regulatorio en el ámbito local, tales como tránsito, obras civiles, seguridad e higiene de los comercios e industrial, incorpora nuevas áreas que incluyen la defensa de la competencia y del consumidor, la calidad en los bienes y servicios prestados, y la policía del trabajo.
Evolución de visiones y prácticas de desarrollo local en Argentina.

Desarrollo endógeno en la década del noventa

La suma de actividades sintetizadas anteriormente, respondió más a un deber que recayó sobre los gobiernos locales desde la imposición del modelo neoliberal, como así también para la superación de las dificultades del contexto, que a un proceso ordenado de fortalecimiento de la capacidad institucional de los mismos que les permitiera manejar instrumentos decisivos de política económica y social local.

Se careció de un esquema de constructivo y de los recursos necesarios para asumir las nuevas funciones, tanto por la escasa asignación unida a las nuevas competencias y la pobre capacidad recaudadora, como por sistemas de coparticipación que concentran el gasto en los niveles provincial y nacional. Las particularidades de este proceso, sumadas a la histórica relación entre los distintos niveles del Estado, caracterizó la configuración del desarrollo en la mayoría de las localidades del país.

Por una parte, la perspectiva de desarrollo local difundida en los noventa consideraba que los gobiernos locales podían asumir el control de sus propios destinos y planificar el desarrollo territorial, como respuesta a la retirada del Estado Nacional y para canalizar los efectos de la globalización y la inserción mundial de la localidad. De tal forma, enfatizaba la movilización y creación de recursos endógenos como variable fundamental del proceso.

Por otra parte, en la práctica, los roles, funciones y responsabilidades de los gobiernos locales cambiaron, no así el esquema de dependencia política y económica de los municipios respecto de las Provincias, y de éstas respecto de la Nación. Persistió el histórico centralismo político administrativo y se restringió la capacidad de los gobiernos locales y regionales para encarar proyectos propios, en la medida que su preocupación principal fuera la obtención de recursos externos, en muchos casos provenientes de programas nacionales y ayudas internacionales o privadas (Villar, 2006).

Complementariamente, desde el punto de vista técnico e instrumental en la década pasada prevaleció la metodología de planificación estratégica participativa y la asunción del modelo gerencial de gobierno, como métodos suficientes para sostener el proceso. Proliferaron, por ejemplo, planes estratégicos, como teoría y método de previsión a futuro de las sociedades locales, algunos de ellos daban respuesta al necesario ordenamiento de la expansión física de las ciudades ante el acelerado crecimiento demográfico; otros, trataron de enfrentar la emergencia de los efectos de la crisis social, desempleo y pobreza, dando respuesta urgente e inmediata a las necesidades vitales de la población.

De esta manera, se transformaron en herramientas limitadas y restringidas de intento de los gobiernos locales para movilizar a la sociedad, en pos de soluciones relativamente inmediatas ante la creciente tensión social, en un contexto nacional adverso a cualquier estrategia de desarrollo. Sin duda, los males tradicionales de la política latinoamericana, como el clientelismo político, contribuyeron a que los cambios descentralizadores no tuvieran los resultados buscados (Franco, 2003).

Las derivaciones de estas políticas y acciones de la década evidencian el error conceptual del modelo impuesto, que sobredimensionaba las posibilidades reales de los gobiernos locales de producir transformaciones y generar condiciones de oportunidades económicas y productivas e inclusión social. En general, se observó una significativa reducción de la actividad productiva, una ascendente tendencia a la concentración de las actividades económicas y financieras y del ingreso nacional, en un contexto de fuerte extranjerización de la propiedad pública y privada, de endeudamiento externo, de pérdida de autonomía en el poder de decisión nacional, de crecimiento de la desocupación y la pobreza.

A pesar de que la perspectiva vigente de desarrollo endógeno suponía que generando un ámbito de territorialidad diferenciado se podía desvincular lo local de lo nacional, las condiciones macroeconómicas del modelo neoliberal fueron determinantes en la destrucción del tejido social y productivo local hacia una sociedad fragmentada y desigual, limitando el desarrollo de las localidades.

Junto a esto, la municipalización de la crisis obligó a los gobiernos locales a enfocar sus acciones a la contención social desde la coyuntura y el apremio, sin tener espacio para concebir un esquema superador, integral y abarcador de todos los aspectos del desarrollo local (Arroyo, 2001). Todo lo cual permite afirmar que no se dio en Argentina un desarrollo endógeno desde el centro de la sociedad (Nochteff, 1998).


El desarrollo local en el marco de la política nacional de contención social

La etapa posterior a la crisis del 2001 se caracterizó por una recuperación tanto político-institucional como económico-productiva, superando uno de los problemas más cruciales y preocupantes, el elevado nivel de desempleo, debido a la transformación del modelo de acumulación que impulsó el crecimiento económico, la generación de empleo, el dinamismo de los territorios y las economías regionales, especialmente las actividades exportadoras de commodities, la construcción, la metalmecánica, el turismo.

Particularmente, nos interesa resaltar que esta recomposición de la economía argentina se produjo mediante políticas económicas y sociales del nivel nacional, donde el rol de los municipios fue claramente de acompañamiento, pero en muy pocos casos de generación de condiciones para orientar los procesos de acumulación local, tal como propugna el enfoque de desarrollo local (García Delgado y Casalis, 2006). Por el contrario, los gobiernos locales se abocaron hacia políticas de contención social de origen central, mediante la ejecución de programas de emergencia social y de inclusión socioeconómica de amplios sectores de la población que se encontraron desocupados.

No obstante la posición asumida por los municipios, se instala la noción de desarrollo local en los programas sociales y de generación de empleo (Clemente, 2007), como modelo de intervención sobre la cuestión social que implicaba ampliar el espectro de cuestiones, actores y estrategias involucradas, a fin de lograr resultados efectivos en la mejora de las condiciones de vida, la ampliación de los márgenes de integración social, la reducción de la exclusión, la marginalidad y la pobreza (Fournier y Rofman, 2008). Consideran que éstas son problemáticas que se integran a los demás procesos, económicos, políticos, ambientales, determinantes de la realidad local, que obligan a promover la participación de los actores públicos y privados en la identificación de debilidades, potencialidades y estrategias de acción en una revalorización de recursos y sinergias locales.

Así, los procesos de desarrollo local comenzaron a concebirse inscriptos en un proyecto de desarrollo nacional o regional, el cual se constituyó en marco de referencia básico para las estrategias locales, y en el que convergieron objetivos y esfuerzos de coordinación de acciones con los gobiernos locales y actores de la sociedad civil.

De esta manera, se pasa a un modelo de desarrollo local de mayor vinculación de los gobiernos locales con el Estado Nacional, justamente para la implementación de los programas, principalmente de los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, aunque también con acciones de otros organismos como el INTA, universidades y el gobierno provincial.

En particular, el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” y el Plan Más y Mejor Trabajo, ambos de significativo impacto local, fueron sinónimos de una política nacional dirigida a generalizar los procesos de desarrollo local a través de estrategias acordadas en cada uno de los actores y de las funciones que requiere un proceso de desarrollo sinérgico compartido para sostenerse, adaptarse y tomar la iniciativa. Todo lo cual ha colaborado en la sensibilización de los aspectos fundamentales de un enfoque integral de desarrollo, el fortalecimiento de capacidades locales, el aprendizaje colectivo desde las iniciativas practicadas con participación multiactoral.

La configuración de los procesos de desarrollo local insertos en estrategias de desarrollo de los niveles superiores, ha sido señalado por referentes del enfoque, al ubicarlos en un contexto de transición del modelo centralizado de gestión de los recursos, a un modelo más territorializado, con movilización y potenciación del capital endógeno, nuevo rol y funciones de los gobiernos locales, pero también del Estado nacional, mediante una eficiente coordinación de los diferentes niveles territoriales de las administraciones públicas y de un contexto integrado coherente de las diferentes políticas de desarrollo entre esos niveles (Alburquerque, 2003).

Junto a la necesaria coordinación política e institucional de los distintos niveles del Estado, el perfeccionamiento de la gestión municipal, como elemento principal para la promoción del desarrollo local, remarca que la gobernanza, además de buen gobierno, implica un proceso político de incorporación de los actores locales a los ámbitos de toma de decisiones (Barreiro, 2007), buscando espacios de concertación público-privada para abordar las diferentes políticas de desarrollo en cada ámbito territorial (Alburquerque, 1999:15).

En definitiva, fue emergiendo un consenso creciente en torno a que la eficacia de la acción pública se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno, y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil.

En la experiencia de nuestro país, aún admitiendo los valores positivos de la estrategia nacional delineada en los programas sociales en cuanto a la instalación de la noción de desarrollo local, se acotó el alcance articulado, integral y equitativo del mismo, al considerarlo parcialmente desde el punto de vista asistencial de la política social.

Además, no logró conformarse como una modalidad institucionalizada y sistemática, o un auténtico proceso de articulación con los diversos niveles jurisdiccionales y actores locales, ya que en la implementación se reprodujo la histórica forma verticalista y centralizada, descoordinada y hasta conflictiva, de ejecución de la política central. Como consecuencia, se suscitaron prácticas de competencia y rivalidad política y partidaria, obstaculización en la puesta en marcha y continuidad de las iniciativas de desarrollo en los territorios, y una fuerte dependencia de los gobiernos locales respecto de los niveles nacional y provincial, tanto en el aspecto financiero como respecto de las capacidades técnicas e institucionales (Altchusler, 2006), lo que abre un interrogante sobre la sustentabilidad de las acciones locales una vez que estos recursos se agotan (López, 2007).

Por otra parte, los programas nacionales son los que establecen la política, dirección y condiciones de implementación, sin la participación de los gobiernos locales en la definición de estas instancias. La intervención de los gobiernos locales se limita a relevar el perfil socioproductivo local, reconocer potencialidades y problemáticas, y, desde este diagnóstico inicial, definir, asesorar y monitorear proyectos productivos.

Así, generalmente los municipios realizan esfuerzos técnicos, humanos y presupuestarios para adaptar los recursos nacionales, necesarios y aprovechables, a la realidad local, pero se alejan completamente de un modelo de desarrollo local donde sean los actores locales los diseñadores del proceso, como genuinos agentes de desarrollo, portadores de proyectos de cambio, con capacidad real para influir en el medio y por tanto detentadores de poder (Boisier, 2003). Incluso, en algunas ocasiones, la mencionada dependencia de los recursos extralocales y la consecuente adaptación a las condiciones impuestas implica modificar la dirección del proceso de desarrollo definido por la localidad, siendo entonces orientada por las pautas definidas por los organismos financiadores.

Los gobiernos municipales que encararon programas de desarrollo lo hicieron de forma fragmentada, o bien desde la perspectiva del desarrollo económico local, o trabajando programas de preservación del medio ambiente, sin encontrar la necesaria articulación horizontal entre las distintas reparticiones, como consecuencia de la cultura política y organizacional feudalizada, característica del modo de gestión de las instituciones públicas en Argentina (Villar, 2006).

A falta de definición del proyecto local integral y concertado, se verifica una dispersión de proyectos y programas provenientes de diversos organismos, no vertebrados en una estrategia común, aislados, discontinuos en el tiempo, muchas veces en competencia entre sí, que no fortalecen el perfil de desarrollo e implica un importante despilfarro de recursos. Y esos mismos recursos son los que en muchas ocasiones se mencionan como la falta que es necesaria para poder encarar estrategias de desarrollo local.


La relación entre niveles territoriales de las administraciones públicas en la definición de los procesos de desarrollo local.

De acuerdo a la evolución de los postulados del enfoque y de las prácticas analizadas, estamos en condiciones de identificar tres modalidades de procesos de desarrollo local. Para ello se consideran como variables de análisis: el rol que asumen los gobiernos locales, plasmados en sus modelos de gestión; su posición estratégica en la articulación con los niveles provincial y nacional; y la incorporación de los actores locales a los ámbitos de toma de decisiones en la búsqueda de espacios de concertación público-privada.



  1. Desarrollo orientado, cuando las localidades no cuentan con una visión propia, y las iniciativas obedecen a modelos establecidos exógenamente, por lo general, por entidades de financiamiento.

Los municipios continúan enfrentándose a restricciones y nuevos desafíos, que impiden que puedan constituirse en agentes activos de la promoción del desarrollo económico y social. Fundamentalmente, persiste un modelo de gestión municipal de poca vinculación con el contexto local, basado principalmente en el rol del municipio dedicado a administrar servicios y desligado de un papel activo en el desarrollo del territorio.

Incluso, se observan dificultades en cuanto a la capacidad de proporcionar servicios básicos a una población en continuo crecimiento, expansión y precarización, tales como oportunidades de empleo, salud, vivienda, formación, transporte e incluso agua potable y saneamiento. Asimismo, estas son problemáticas que no son diagnosticadas y analizadas certeramente, por la ausencia de información y capacidad técnica para viabilizar la implementación y articulación de la diversidad de programas nacionales de forma tal que sus beneficios lleguen efectivamente a quienes lo necesiten.

Como mencionáramos inicialmente, las transformaciones son veloces, cuantitativas y cualitativas, y, ante los cambios y problemáticas, los gobiernos locales carecen no sólo de financiamiento, sino también y más preocupantemente de capacidad técnica, ya que en muchos casos, ante la obtención de recursos financieros resultan insuficientes los recursos humanos, no por cantidad de personal, sino por la escasa capacitación y pertinencia profesional, a lo que se suma la insuficiente disposición de información pertinente, confiable y actualizada, junto a un modo de administración burocrática, rutinaria, de gestión lenta, ineficiente, poco sistematizada y estandarizada.

La falta de espacios de interacción entre las áreas municipales que, por lo general, funcionan como compartimentos estancos, no permite establecer coordinaciones de acciones y recursos. La gestión institucional suele ser desbordada por las urgencias cotidianas, reduciendo las posibilidades para generar acciones a mediano plazo y con una visión estratégica.

Asimismo, es débil la capacidad de generar espacios de consenso con actores de la sociedad civil, e, incluso, en localidades pequeñas, las organizaciones son pocas, o bien no adquieren representatividad e institucionalidad necesaria.


  1. Desarrollo por resultados, cuando los gobiernos locales adaptan sus propias políticas y programas de desarrollo en forma imitativa y acrítica, en un esfuerzo por cumplir con requerimientos y lineamientos externos.

Los gobiernos locales presentan una débil trayectoria de trabajo para construir y liderar procesos de articulación entre las posibilidades de desarrollo productivo y social del territorio y los instrumentos de política disponibles en el nivel provincial y nacional, pero afrontan el desafío de generar nuevas formas de gestión que les permita enfrentar tal desafío. Para ello, mejoran las capacidades técnico-administrativas de los equipos técnicos, en la mayor parte de los casos mediante capacitaciones realizadas por los mismos programas nacionales, que fortalecen las capacidades para el diagnóstico de la problemática local y la formulación de proyectos para avanzar en su resolución.

Sin embargo, se repite el problema de la escasa información socioproductiva local y la debilidad en las capacidades para generarla y procesarla sistemáticamente.

Por otra parte, el gobierno local convoca a los actores locales en torno a iniciativas puntuales, generalmente para la validación de alguna etapa en los procesos de definición e implementación de programas nacionales, pero estas acciones no logran instalarse como auténticas estrategias concertadas entre actores locales para enfrentar los principales problemas productivos y sociales.

En definitiva, se manifiesta voluntad política del gobierno local para impulsar acciones de contención social y desarrollo productivo, pero ligado a estrategias extralocales de desarrollo con objetivos definidos, sectores de actividad priorizados, así como instrumentos, mecanismos e incentivos de promoción administrados desde el nivel nacional.



  1. Proceso de desarrollo genuino, de las localidades que cuentan con un proyecto local concertado y sostenible, con capacidades para movilizar sus propios recursos y que aprovechan positivamente los recursos de origen extralocal para el logro de los objetivos locales propuestos.

En este caso, los gobiernos locales cuentan con capacidad de liderazgo en la articulación de una visión de desarrollo estratégico y concertado, relaciones constructivas entre actores comprometidos con el proceso, reglas de juego institucionales, políticas y económicas en función de un proyecto común, como así también para el abordaje de problemáticas, aprovechar las oportunidades e implementar acciones efectivas.

Se evidencian esfuerzos de construcción de capacidades institucionales que garanticen la eficacia de las políticas públicas necesarias en el proceso, perfeccionando instrumentos de eficiencia administrativa, de prácticas innovadoras, y de sostenibilidad financiera de las experiencias. La preocupación del gobierno local se orienta a la obtención de resultados que reflejen mejoría en los indicadores de desarrollo de la sociedad local. Para ello, el proceso se concibe, ejecuta y controla desde el gobierno y los actores locales, con la participación activa de los ciudadanos.


El desarrollo local en la Provincia de Mendoza

El escenario de los municipios de la Provincia de Mendoza denota el impacto de las profundas transformaciones globales, nacionales y territoriales. Es el caso emblemático de una de las principales y más tradicional actividad productiva provincial: la vitivinicultura, que enfrentó los desafíos que le imponía el nuevo milenio modificando un modelo de producción vitivinícola que se encontraba en crisis, y persiguió como objetivo lograr nuevas formas de rentabilidad a través de la producción de vinos de alto valor agregado -de la mano de una mayor calidad en sus productos, mejores precios y la construcción de vínculos comerciales sólidos y sostenibles- para la inserción en los mercados mundiales.

De esta manera, un fuerte fenómeno de reconversión se produjo durante la década de 1990-2000, incrementando la capacidad de innovación y las potencialidades para ganar rentabilidad. Sin embargo, sólo algunos productores se encontraron en condiciones de llevar adelante el proceso de modernización productiva, encontrándose excluida buena parte de aquellos que históricamente poblaron y formaron la red agrícola familiar. Este último grupo combina la presencia predominante de pequeños productores o minifundistas, con limitado poder de negociación en el mercado, muy desigual capacidad de ser favorecidos por créditos a tasas y plazos accesibles, insuficiente asistencia técnica, retraso tecnológico y escasas posibilidades de gestionar la reconversión o la puesta en valor de sus unidades productivas. En los últimos veinte años, un numeroso grupo de pequeños productores fueron expulsados del sistema vitivinícola, y persiste la vulnerabilidad de muchos pequeños productores.

En un panorama general de la realidad provincial, si bien en los últimos años se evidencia una mejora en los indicadores sociales y se incrementa notablemente la actividad económica productiva en general, tal como expresáramos inicialmente, el crecimiento económico es una condición necesaria del desarrollo, pero no suficiente, y en la próspera Mendoza de los últimos años explota la precariedad, la economía informal y la delincuencia, expresiones de la destrucción del tejido institucional y social.

En tal contexto, la crisis de las expectativas sociales se manifiesta en la creciente violencia identificada no sólo con el aumento de la inseguridad, sino también con el modo de participación de la gente en la cosa pública en cortes de calles y rutas, manifestaciones ante edificios públicos y domicilios particulares de los gobernantes, plantones, etc.

Asimismo, la crisis territorial se expresa en la fragmentación del tejido socio-urbano y el consumo irracional de recursos naturales. Se observa un desarrollo desordenado del proceso de urbanización ante la inacción pública, la ausencia de una propuesta marco de planificación y ordenamiento territorial, y la escasa participación de la ciudadanía en la resolución de problemas locales. En nuestra realidad provincial en torno a la problemática del suelo se plasma la antinomia que tipifica a la Argentina de principios del siglo XXI: inclusión y exclusión, manifiesta en la fragmentación de un territorio urbano que combina enclaves globalizados y fragmentos urbanos marginales.

Así, el territorio se ha visto afectado por la presión de usos sobre el suelo, no solamente en las áreas directamente involucradas sino también las áreas periféricas, por ampliación del oasis o ciudad sobre el desierto. La alta tasa de crecimiento urbano en las zonas productivas de la provincia, la explotación petrolera y minera, la privatización de tierras, el mal manejo de la ganadería, los incendios y el desarrollo poco sustentable del turismo, provocan pérdida de biodiversidad, desertificación, reducción y fragmentación del hábitat (Gudiño, 2000).

En los ambientes urbanos mendocinos con alta densidad demográfica y gran concentración de actividades económicas, preocupan la distribución de la población, que manifiesta un gran desequilibrio territorial. Comienzan a evidenciarse los riesgos naturales de zonas con alta densidad poblacional: contaminación del agua por efluentes líquidos y sólidos, escasez de espacios verdes, déficit en la gestión de residuos sólidos urbanos, peligrosos y patológicos, entre otros (CAP, 2006).

Estos son algunos de los aspectos de la realidad territorial mendocina que componen el universo de problemáticas que los gobiernos locales enfrentan cotidianamente, por ser la ventanilla más cercana de relación y confluencia de demandas ciudadanas, empresariales e institucionales locales.

En los últimos años, el enfoque de desarrollo local fue rápidamente incorporado en el discurso de funcionarios públicos, y, desde esta perspectiva se promueve la revalorización de lo local y de sus instituciones. Sin embargo, muy rara vez se expresa esto mismo en las acciones, por el contrario, y a pesar de la práctica adquirida en torno a la implementación de programas sociales, persisten las dificultades para promover la concertación de actores, la búsqueda de consensos y visiones compartidas, debido tanto a la falta de tradición al respecto, la desconfianza hacia las instituciones de representación y una estructura económico social territorial muy desigual y heterogénea que maximiza los conflictos y la contraposición de intereses. Además, la participación e inclusión en la toma de decisiones de gran parte de la población se ve limitada por las condiciones de exclusión y por la ausencia de un proyecto que permita prever un horizonte común.

Así, la concertación multiactoral y estratégica asoma, en algunas experiencias, en la etapa inicial de procesos de desarrollo local, comprendida en algunos foros de diagnósticos, firmas de acta acuerdo de apoyo e incluso conformación de espacios institucionales, pero que posteriormente no implica una participación activa, continua y sostenible del proceso. De esta manera se debilita aún más la capacidad institucional local al sumarse esta problemática a la ya histórica pérdida de representatividad de muchas de las instituciones locales que suelen convertirse en sellos de goma.

Asimismo, las herramientas de desarrollo local y nueva gestión pública (planificación estratégica, estrategias participativas, gestión asociada) se utilizan de forma aislada e implantadas, en lugar de implementadas y adaptadas a la realidad local, forzando las mismas a las condiciones de los instrumentos, y rara vez se evidencia un proceso integral de desarrollo local. Así, los planes estratégicos son elaborados desde equipos técnicos, en muchos casos externos a la localidad, y validados sólo por algunos sectores, con escasa participación real y efectiva de la sociedad local. La mayor parte de ellos alcanzan sólo la etapa de análisis, definición de objetivos y hasta formulación de estrategias, sin lograr avanzar en los procesos de ejecución, es decir, de implementación de proyectos o acciones estratégicas, quedando como ideas en papel, tal vez como acertados diagnósticos de la realidad local.

A pesar de las dificultades y limitaciones señaladas, es importante reconocer que la mayoría de los municipios de la Provincia han asumido el nuevo rol en cuanto a la atención de las problemáticas sociales y productivas de sus localidades, son apreciables las experiencias de promoción de la economía y el turismo, de generación de empleo, de inclusión social, de gestión ambiental. Los gobiernos locales están conquistando logros importantes: mayor coordinación interinstitucional, reconstrucción de la confianza hacia la acción administrativa local, recuperación de vínculos, formación de equipos técnicos locales, mayor transparencia, implementación de sistemas de información, diagnósticos locales que brindan un conocimiento sistematizado de la realidad local, articulación intermunicipal, aporte privado a iniciativas públicas o concertadas.

Sin embargo, más allá de la mejora de las capacidades de los gobiernos locales e incremento de la gobernabilidad local, el desarrollo local es un proceso que conduce a resultados y que alcanza determinadas metas, por lo tanto, debe tenerse en cuenta el conjunto del encadenamiento lógico entre los recursos y actividades realizadas y cómo las mismas se vinculan al objetivo global y a la sostenibilidad de los objetivos y los impactos.

En este sentido, los procesos encarados aún no se traducen en una mejora significativa de las condiciones de pobreza, desigualdad y fragmentación de las localidades. Problemáticas cuyo abordaje continúa fuertemente ligado a programas de origen nacional e internacional, sin lograr madurar un proyecto local en el cual prevalezcan las decisiones concertadas de los actores locales por sobre las decisiones tomadas a escala internacional y nacional que tienen incidencia en el desarrollo del territorio. Situación que prolonga la tradicional dependencia de los gobiernos locales, municipales y provincial, tanto en el aspecto financiero como respecto de las capacidades técnicas e institucionales.

Todo lo cual nos orienta a considerar estas iniciativas en perspectiva de desarrollo local, ya que se tratan de experiencias de lento avance, aisladas, sin continuidad en el tiempo, debilitando de esta forma los procesos de construcción, de fortalecimiento institucional y de aprendizaje colectivo.

Finalmente, consideramos que el desarrollo local en los territorios de la Provincia de Mendoza es aún una tendencia, un emergente, un sistema complejo de percepciones, ideas, valores, aspiraciones, prácticas, compromisos e institucionalidad en un marco contextual determinado y determinante, en definición. Siguiendo nuestra propia clasificación, lo identificamos con la segunda modalidad expuesta. Para avanzar hacia un proceso de desarrollo genuino, deben superarse la imitación acrítica de experiencias externas, o bien, la adopción de programas nacionales tal como fórmulas o recetas fijas, potenciar los logros alcanzados, las fortalezas y las enseñanzas, e incorporar las estrategias extralocales en un proceso propio e integral de desarrollo, que, retomando la noción inicial, no admita significaciones parciales, único modo posible de que el desarrollo en las localidad de nuestra Provincia, deje de ser un modelo a seguir para convertirse en una realidad concreta.
Reflexiones finales

En las últimas dos décadas de profundas transformaciones globales, nacionales y locales, tanto en la economía como en la sociedad, en la cultura, las instituciones y los ciudadanos, el territorio se convierte en el espacio centro de los impactos, debates y esperanzas.

Así, el territorio es el ámbito donde la pobreza, la exclusión económica y social y la marginación en la toma de decisiones se dejan sentir en toda su crudeza, frente a un crecimiento global de la riqueza sin fronteras, virtual y exclusiva. La diferenciación social del espacio, es una de las tantas expresiones de un problema más complejo: los modos de inserción social de las personas y las formas en que se mantiene la cohesión en sociedades profundamente desiguales.

El análisis del modo de gestión de esta problemática, en particular a partir de la crisis económica, política y social del 2001, nos orienta a resaltar que la cercanía del gobierno local con el ciudadano y sus expectativas concretas, impuso a aquellos deberes cuya satisfacción genera grados de confianza difíciles de alcanzar de manera distante. Para lo cual, era preciso consolidar el proceso de empoderamiento de los gobiernos locales, en un esquema históricamente centralista que ha concentrado funciones en el poder ejecutivo nacional. Sin embargo, el proceso de traslado de competencias a lo local no representó el paralelo adelgazamiento del poder central, lo que generó superposiciones, duplicidades y persistente dependencia política y financiera.

Continúa siendo débil el rol de los municipios como propulsores de estrategias de desarrollo local mediante la movilización de recursos propios y la articulación junto con actores públicos y privados. Hoy, la administración nacional marca el ritmo del desarrollo económico, productivo y social, y es en ese marco que lo local tiene su posibilidad de movilización de recursos.

Las experiencias en estos años cambian la perspectiva de desarrollo desde el impulso local, a una noción de desarrollo local inserto en un proyecto nacional, ya que son numerosas las limitaciones y dificultades que las localidades enfrentarían para lograr impactos significativos y efectivos en forma aislada, sin circunscribirse en un contexto político, social y económico nacional relativamente favorable. Lo que implica, simultáneamente, capacidad local para tomar decisiones relevantes en relación a diferentes opciones de desarrollo, para el uso de los instrumentos correspondientes en el diseño y ejecución de políticas de desarrollo, y, sobre todo, para articular y negociar con la administración provincial y nacional en torno a una estrategia propia, definida concertadamente en un proceso territorializado e integral de aprendizaje colectivo y construcción política, inclusiva y democrática.


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