Amparo en revisióN 75/2009 quejosaS: Y



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4. Agravios. La parte quejosa impugna la anterior resolución, alegando, en esencia lo siguiente:
a) En su primer agravio, la recurrente sostiene que es ilegal el considerando quinto de la sentencia del juez de distrito, pues en ésta no se individualizaron correctamente las consideraciones de derecho en que se basa la conclusión de que los artículos 1, 2 y 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no violan el principio de igualdad.
Lo anterior, pues el juez no analizó los criterios con los cuales se debe evaluar si el trato introducido por una norma vulnera el principio de igualdad. Así, el juez no señaló cuáles son los criterios razonables y objetivos sobre los que se justifica el trato diferenciador de las normas impugnadas; en su opinión, tampoco motivó su conclusión según la cual el fin del tope máximo del monto indemnizatorio a que se vincula al Estado, respecto a la figura de daño moral, es que los particulares no demanden sumas excesivas. También, se queja de que el Juez se haya limitado a parafrasear la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado para justificar el trato discriminatorio establecido en sus normas, sin desarrollar ninguna argumentación propia.
La recurrente alega que, contra lo determinado por el juez de distrito, en autos quedó demostrado que los preceptos legales impugnados son contrarios a la garantía de igualdad, establecida en el artículo 1° de la Constitución Federal y solicita se estudie en esta instancia los argumentos planteados en su demanda inicial respecto al cuestionamiento constitucional de dichos artículos.
b) En su segundo agravio, la recurrente argumenta que es ilegal la sentencia del juez de distrito, pues en el considerando quinto de la misma se realiza una incorrecta interpretación del derecho de igualdad, establecido en el artículo 1° constitucional, que no se ajusta ni a la doctrina ni a la tesis emitida por esta Primera Sala de la Suprema Corte, de rubro: “IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO”.

La recurrente alega que los artículos impugnados de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado violan este principio de igualdad, ya que de manera injustificada, introducen un trato a los particulares que es distinto al dado a la Administración Pública Federal, a pesar de que ambos, en el contexto de los procesos judiciales, se ubican en plano de igualdad, según lo establece el artículo 4 del Código Federal de Procedimientos Civiles. Esta desigualdad se encuentra, según la recurrente, en el límite máximo injustificado que se establece respecto del monto a que se puede condenar a dicha administración pública por concepto de daño moral.


En su opinión, el legislador distorsionó el sentido del principio de igualdad y, en vía de consecuencia, al sentido de la justicia distributiva, pues en la práctica, el Estado, a pesar de ser solvente, es quien termina pagando menos, mientras que los particulares podrían ser condenados a pagar un monto indemnizatorio que rebasara el límite máximo establecido en favor del Estado, pues no cuentan con este “blindaje legal”. Lo anterior, afirma, pone a los particulares en una clara situación de desventaja.
Para la recurrente, una de las derivaciones del principio de igualdad consiste en el imperativo de tratar de manera desigual a los desiguales, el cual no se cumple por parte de los preceptos combatidos, pues los “desiguales, constituidos por los gobernados, por un lado, y entes públicos, por el otro, no son tratados conforme a sus naturales diferencias, habida cuenta de que la Administración Pública Federal tiene una solvencia y una posición económica mejor que la de los particulares, antes bien, dichas naturales diferencias fueron acentuadas por el legislador en la ley reclamada a favor del poderoso, a saber, el Estado, al haber establecido una injustificada limitante de responsabilidad por daño moral en favor de los entes públicos cuando los mismos tuvieran que indemnizar a algún gobernado por concepto de daño moral”.
La recurrente considera injustificada la razón dada por el legislador ordinario para establecer dicha limitante, pues el hecho, afirma, de que el Estado se presume solvente y tenga una situación económica compleja no implica que se le desvincule de la aplicación del artículo 1916 del Código Civil Federal, el cual obliga a los jueces a cuantificar la indemnización por concepto de daño moral, tomando en consideración la situación económica del condenado, pues el Estado cuenta, como todo justiciable, con el derecho al acceso a la administración de justicia imparcial, contenida en el artículo 17 constitucional, para evitar el temor que motivó la emisión de la norma impugnada, consistente en los posibles abusos de los particulares en sus reclamaciones.
Con base en lo anterior, la recurrente señala que, contrario a lo determinado por el juez de distrito, las normas impugnadas de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado violan los artículos 1° y 17 de la Constitución Federal. En apoyo de su argumento, cita la tesis emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de rubro: “IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUZGADOR CONSTITUCIONAL DEBE ANALIZAR EL RESPETO A DICHA GARANTÍA CON MAYOR INTENSIDAD”. De esta tesis, la recurrente destaca el criterio según el cual sólo en forma excepcional pueden existir elementos de diferenciación jurídica entre las personas, siendo un caso justificado aquel por el cual se pretende compensar la situación desventajosa en la que históricamente se han encontrado ciertos grupos.
Alega que, a la luz de lo anterior, debe concluirse que el Estado nunca se ha encontrado en una situación de desventaja frente a los gobernados, por lo que no existe razón para que la ley reclamada compense u otorgue un trato preferente a la Administración Pública Federal. También cita la tesis emitida por la Segunda Sala, de rubro: “IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA”.
La recurrente combate la forma en que el juez de distrito realizó el escrutinio de igualdad, pues, en su opinión, no realizó el estudio comparativo de los regímenes propuestos en la demanda inicial de amparo, sino que analizó si las normas impugnadas violan dicho principio basándose únicamente en el estudio del contenido de estas normas, lo cual metodológicamente es ilegal, pues era necesario analizar el trato diferenciado, en relación con el artículo 4° del Código Federal de Procedimientos Civiles.
c) En su tercer concepto de agravio, la parte recurrente argumenta que resulta ilegal la determinación del juez de distrito de haber negado el amparo contra la resolución de la autoridad responsable de no abrir un periodo probatorio para determinar la magnitud del daño moral ocasionado a la parte quejosa, al ya haberse condenado a la Administración Pública Federal al monto máximo que establece el artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
En opinión de la recurrente, contra lo determinado por el juez de distrito, el auto dictado por la autoridad responsable el cinco de noviembre de dos mil siete, mediante el cual determinó no abrir un periodo probatorio para acreditar el monto de indemnización que debía pagar la administración pública federal, es ilegal. Lo anterior, toda vez que, en violación a los artículos 14 y 16 constitucionales, se pasa por alto el contenido del artículo 360 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que obliga a los jueces a abrir dicho periodo probatorio, previo a la emisión de la sentencia interlocutoria.
Con base en lo anterior, la recurrente también alega que es ilegal el auto emitido por la autoridad responsable el ocho de noviembre de dos mil siete, por el cual se responde la petición de la actora, en el sentido de que no procede la apertura de la etapa probatoria, al tenerse que estar a lo acordado en el anterior acuerdo.
La recurrente afirma que el artículo 360 del Código Federal de Procedimientos Civiles establece la obligación de los jueces de abrir el periodo probatorio de diez días en los incidentes, cuando las partes así lo soliciten. Alega que el juez responsable, al no haber accedido a su petición de abrir dicha dilación probatoria, violó en su perjuicio los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
Señala que la garantía de audiencia consiste en la obligación de la autoridad de dar a conocer a los gobernados los hechos en que sustenten los actos privativos de bienes o derechos, así como la oportunidad correspondiente de probar y alegar lo conducente para desvirtuar dichos hechos. En su opinión, esta garantía fue violada en su contra, pues la autoridad responsable no le otorgó el derecho de probar lo que a su derecho convino, previo a la emisión de la resolución interlocutoria por la que se individualizó la indemnización por concepto de daño moral.
La recurrente alega que el auto emitido por la autoridad responsable, publicado el trece de noviembre del dos mil siete, por el cual se confirmó los autos del cinco y ocho de noviembre del mismo año viola los artículos 58, 219 y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles. Lo anterior, toda vez que la autoridad judicial responsable se negó a regularizar el procedimiento del incidente de ejecución de sentencia en el cual se actuaba, pues, insiste, su obligación era abrir el periodo probatorio solicitado por la parte actora.
CUARTO. Materia de la revisión. La parte recurrente formula tres agravios en la presente instancia: los dos primeros los dedica a combatir la decisión del juez de distrito, según la cual los artículos 1, 2 y 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado no violan los principios constitucionales de igualdad y de administración de justicia, y a través del tercero combate la determinación de dicho juez de no haber declarado ilegal la actuación de la juez civil, por la cual no abrió, en el incidente de ejecución de sentencia, un periodo probatorio para determinar el monto de la indemnización por concepto de daño moral a que se había condenado a la Administración Pública Federal en la sentencia definitiva que puso fin al juicio civil ordinario principal.
Por su parte, el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito determinó reservar jurisdicción a esta Suprema Corte para conocer sobre el planteamiento de constitucionalidad referente a la impugnación de los mencionados artículos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Respecto de dicho planteamiento, esta Sala estima necesario realizar una delimitación del estudio que en el próximo apartado se procede a realizar. Como se observa de la lectura conjunta de sus dos primeros agravios, la recurrente centra íntegramente la violación a los principios constitucionales de igualdad y de acceso a la justicia en la previsión establecida en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que establece “[l]a indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado”.
Lo anterior, toda vez que los argumentos de la recurrente se formulan para justificar esencialmente dos afirmaciones centrales: 1) el limite máximo al cual puede ser condenado el Estado por daño moral le otorga un blindaje legal injustificado que lo pone en ventaja respecto de los particulares, con los cuales comparte el carácter de justiciables, en los términos del artículo 4 del Código Federal de Procedimientos Civiles, el cual no se justifica, pues el Estado no se ubica en una categoría de sujetos vulnerables que merezcan un trato preferencial, sino que, por el contrario, se ubica como la parte fuerte en la relación procesal respectiva y 2) dicho límite máximo se basa en un fin injustificado, consistente en evitar los abusos en los reclamos de los particulares, pues este blindaje legal, que puede producir en la realidad que los particulares sean condenados a pagar una indemnización que rebase el tope al cual se puede condenar al Estado, es injustificado, pues dicho abuso se evita con el derecho al acceso a la administración de justicia imparcial, establecido en el artículo 17 de la Constitución Federal.

Por su parte los artículos 1 y 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establecen lo siguiente:


Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.
Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.
Artículo 2. Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.
Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas estas últimas por el Estado Mexicano, en cuanto se refieran a pago de indemnizaciones.
La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda.
Como se observa de su contenido, estos artículos establecen contenidos normativos que no están vinculados con el tope máximo a que puede ser condenado a pagar el Estado por concepto de daño moral. El artículo 1 de la ley referida establece el objeto de ese cuerpo normativo, consistente en reglamentar el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Federal, así como detallar el alcance de los conceptos establecidos en dicha norma constitucional, como la “actividad administrativa irregular” y especificar las características de la responsabilidad extracontractual del Estado (directa y objetiva). Por su parte, el artículo 2 de la ley establece los sujetos de la ley (entes públicos federales), así como la disposición según la cual el cumplimiento de los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos deberá realizarse conforme a dicha ley.
Con base en lo anterior, esta Sala considera que la materia reservada a esta Suprema Corte para su conocimiento se constriñe al estudio del segundo párrafo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial a la luz de los derechos constitucionales de igualdad y acceso a la administración de justicia y se debe excluir de la materia de análisis los artículos 1 y 2 de la ley.
QUINTO. Estudio de fondo del asunto. El artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establece lo siguiente:
Artículo 14. Los montos de las indemnizaciones se calcularán de la siguiente forma:
I. En el caso de daños personales:
a) Corresponderá una indemnización con base en los dictámenes médicos correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo, y
b) Además de la indemnización prevista en el inciso anterior, el reclamante o causahabiente tendrá derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con (sic) la propia Ley Federal del Trabajo disponga para riesgos de trabajo.
II. En el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante.

La indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado, y


III. En el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo 1915.
Como se observa de su contenido, este artículo establece las reglas conforme a las cuales se deben calcular los montos de las indemnizaciones que debe pagar el Estado por la generación de tres tipos de daños: daños personales, daño moral, y el daño en caso de muerte.
La fracción I del artículo impugnado establece dos reglas referentes a los daños personales: 1) la indemnización se realizará con base en los dictámenes médicos correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo; 2) además de la anterior indemnización, el reclamante o causahabiente tiene derecho a la compensación de los gastos médicos erogados, de conformidad con lo que establezca la legislación laboral en materia de riesgos de trabajo.
La fracción II del mencionado precepto legal, impugnado en la presente instancia, establece dos reglas respecto al daño moral: 1) la autoridad administrativa o jurisdiccional debe hacer el cálculo de la indemnización correspondiente de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante y 2) dicha indemnización que el Estado deba pagar no debe exceder del equivalente a veinte mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado.
Por último, la tercera fracción de la norma combatida establece una sola regla referente a los daños ocasionados en caso de muerte: el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo con lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo 1915.
Como se señaló más arriba, la porción normativa impugnada por la recurrente es la fracción II del 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, que establece dos reglas referentes al cálculo de los montos indemnizatorios procedentes en caso de daño moral. Dentro de estas reglas, la recurrente relaciona a la segunda, que establece que dichos montos indemnizatorios no pueden rebasar el límite pecuniario ahí señalado, la violación a los derechos constitucionales de igualdad y de acceso a la administración de justicia. La pretensión de la recurrente es que el cálculo de los montos indemnizatorios para la categoría de casos señalada sólo se realice con base en la primera de las reglas, establecida en el primer párrafo de la fracción II de dicha norma, esto es, exclusivamente de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal y en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por la reclamante.
Esto último es relevante, porque es necesario tener en consideración que la recurrente no pretende que no exista ningún tipo de criterio objetivo con base en el cual se deba calcular la indemnización generada en favor de los particulares en caso de que el Estado genere daño moral, sino que pretende, justamente, que estos criterios generales establecidos en la ley (los criterios establecidos en el Código Civil Federal y la valoración de los dictámenes periciales correspondientes) se apliquen objetivamente sin que medie un límite en cuanto a su ámbito de aplicación, esto es, sin que dichos criterios encuentren su tope en las veinte mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado.
Contexto legal del artículo impugnado.
1. Previo a determinar si la segunda de las reglas establecidas en la segunda fracción II del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado viola los artículos 1 y 17 constitucionales, es necesario tomar en consideración el contexto legal en que se ubica.
En primer lugar, esta Sala considera necesario destacar las previsiones generales sobre el daño moral susceptible de ocasionarse por el Estado, que anteceden la regulación detallada sobre el cálculo de los montos indemnizatorios generados en caso de actualizarse dicho tipo de daño.
El artículo 4 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establece las condiciones que deben reunir todos los tipos de daños que puede ocasionar el Estado (materiales, personales y morales) para poder ser reclamados y, por tanto, generar la obligación del pago de una indemnización: 1) deben ser reales, 2) evaluables en dinero, 3) directamente relacionados con una o varias personas y 4) desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.1
El artículo 3 de la ley de la materia establece que el Estado no tiene la obligación de indemnizar a los particulares en los siguientes casos: 1) casos fortuitos, 2) de fuerza mayor y 3) los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, 4) aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y 5) en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño.2
Adicionalmente, el artículo 1 de la ley, en desarrollo del segundo párrafo del artículo 113 constitucional, establece que sólo los daños ocasionados por la “actividad administrativa irregular” generan la responsabilidad patrimonial del Estado. La actividad administrativa irregular debe entenderse, según este precepto legal, como aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.3
El artículo 28 de la ley establece que en el supuesto de que exista participación de los afectados en la lesión cuya reparación se solicita, la proporción cuantitativa de lo anterior se deducirá del monto de la indemnización total.4
Respecto de los recursos presupuestarios de los cuales se deben derivar las indemnizaciones, el artículo 5 de la ley de la materia establece que su entrega se realizará conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente, sin afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas que se aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federación; asimismo, se establece que en la fijación de los montos de las partidas presupuestales deben preverse las indemnizaciones que no hayan podido ser pagadas en el ejercicio inmediato anterior.5
Sobre este mismo aspecto, el artículo 8 de la ley prescribe que las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas que excedan del monto máximo presupuestado, en un ejercicio fiscal determinado, serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal.6
Por lo que respecta al abuso que pueda existir en las acciones o reclamaciones interpuestas contra el Estado, el artículo 10 de la ley establece que los entes públicos tendrán la obligación de denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la responsabilidad patrimonial del Estado o de obtener alguna de las indemnizaciones contempladas en ese cuerpo normativo.7
El artículo 12 de la Ley establece que las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral.8
De los anteriores contenidos normativos, se desprende que el legislador federal estableció una serie que reglas que restringen las posibilidades de existencia de los reclamos de los particulares por los daños ocasionados por el Estado (incluido el daño moral), así como una serie de reglas que disciplinan las modalidades de las indemnizaciones generadas por dichos daños con el fin de evitar consecuencias perjudiciales en las arcas del Estado.
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