Amparo en revisióN 75/2009 quejosaS: Y



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a) Límites a los reclamos de los particulares contra el Estado. Según se dispone en la ley de la materia, no cualquier tipo de daño que resientan los particulares por el Estado puede ser objeto de un reclamo frente a éste. Dentro del universo de posibilidades, sólo merecen tener un trámite jurídico aquellas que reúnan los siguiente cuatros requisitos: 1) deben ser reales, 2) evaluables en dinero, 3) directamente relacionados con una o varias personas y 4) desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.
Adicionalmente, debe señalarse que no todo tipo de daño que reúna los anteriores requisitos puede reclamarse al Estado, con fundamento en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución, pues dicha norma constitucional delimita la responsabilidad patrimonial del Estado a aquellos daños que son generados por motivo de su “actividad administrativa irregular”. Este tipo de daños, generados por esa específica causa —la actividad administrativa irregular— debe entenderse, según lo ha determinado el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, como aquel que se define por dos notas: 1) se trata de un daño que el particular no tiene el deber de soportar y 2) se genera por actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.9
Asimismo, existen cuatro categorías de casos que se encuentran excluidos de la posibilidad de reclamarse al Estado: 1) casos fortuitos, 2) casos de fuerza mayor, 3) daños y perjuicios provocados por hechos o circunstancias que no se hayan podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existente en el momento de su realización y 4) aquellos en los que el solicitante sea el único causante del daño.
Respecto del trámite de los daños que sean admitidos —a condición de acreditar cada uno de estos requisitos y que no se encuentre en alguna de las categorías de casos por los que el Estado no es patrimonialmente responsable—, el legislador estableció una obligación de las autoridades que busca evitar la temeridad y abuso de los particulares en obtener una indemnización: los entes públicos deben denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la responsabilidad patrimonial del Estado o de alguna de las indemnizaciones contempladas en la ley de la materia.
En consecuencia, se concluye que no sólo existen limites internos a la acción o reclamo de los particulares, consistentes en requisitos derivados de una concepción jurídica determinada de “daño” —causado por la actividad administrativa irregular del Estado, que sea real, evaluable en dinero, individualizado en una o varias personas y desigual al que pudiera afectar al común de la población y que sea imputable al Estado; excluyéndose de lo anterior los casos fortuitos, de causa mayor, aquellos que hubieran sido producidos únicamente por el solicitante y aquellos que no hubieran podido evitarse—, sino que también se faculta a la autoridad para vigilar y denunciar ante la autoridad competente los casos en que se constate actos fraudulentos de los particulares en la presentación de reclamos que no cumplan dichos requisitos.
b) Modalidades de las indemnizaciones y la protección del erario federal. En primer lugar, las indemnizaciones se informan por un principio que las delimitan dentro de un plano objetivo: las indemnizaciones deben corresponder a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral. Lo anterior implica que la autoridad aplicadora de la ley debe individualizar las indemnizaciones que se generen por la actualización de la responsabilidad del Estado para lograr estrictamente la consecución de un fin: la reparación integral del daño. En otras palabras, la autoridad aplicadora no está facultada para determinar indemnizaciones en contra del Estado que rebasen dicho límite.
Con base en este principio, se deriva la consecuencia que se actualiza en caso de que en la producción del daño reclamado exista una participación del reclamante, consistente en que la proporción cuantitativa de dicha participación se deducirá del monto de la indemnización total.
El contexto legal dispone que una vez que la autoridad aplicadora haya individualizado las indemnizaciones a que tienen derecho los particulares, el pago de los montos correspondientes debe realizarse tomando en consideración las posibilidades presupuestales del Estado y basarse en el principio de la planeación, con el cual se evite la afectación negativa en la función social del Estado. Lo anterior se estructura en dos reglas: 1) el pago se sujeta a las posibilidades presupuestarias del año fiscal correspondiente, por lo que las indemnizaciones que no se hayan podido pagar en un año, deberán pagarse en el siguiente y 2) no se debe afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas aprobados en el correspondiente Presupuesto de Egresos de la Federación.
2. En el caso concreto de las indemnizaciones por daño moral, el principio según el cual el pago de éstas debe corresponder a la reparación integral del daño, se individualiza, según lo dispone la fracción II del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en los criterios del Código Civil Federal, cuya aplicación debe motivarse en los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante. Por tanto, es necesario traer a colación las disposiciones relevantes de dicha legislación.
Los artículos del Código Civil Federal que regulan el daño moral son los 1916 y 1916 bis, los cuales establecen literalmente lo siguiente:
Artículo 1916. Por daño moral se entiende la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás. Se presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad física o psíquica de las personas.
Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el responsable del mismo tendrá la obligación de repararlo mediante una indemnización en dinero, con independencia de que se haya causado daño material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual. Igual obligación de reparar el daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado y sus servidores públicos, conforme a los artículos 1927 y 1928, todos ellos del presente Código.
La acción de reparación no es transmisible a terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la acción en vida.
El monto de la indemnización lo determinará el juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del caso.
Cuando el daño moral haya afectado a la víctima en su decoro, honor, reputación o consideración, el juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y alcance de la misma, a través de los medios informativos que considere convenientes. En los casos en que el daño derive de un acto que haya tenido difusión en los medios informativos, el juez ordenará que los mismos den publicidad al extracto de la sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido la difusión original.
Estarán sujetos a la reparación del daño moral de acuerdo a lo establecido por este ordenamiento y, por lo tanto, las conductas descritas se considerarán como hechos ilícitos:
I. El que comunique a una o más personas la imputación que se hace a otra persona física o moral, de un hecho cierto o falso, determinado o indeterminado, que pueda causarle deshonra, descrédito, perjuicio, o exponerlo al desprecio de alguien;
II. El que impute a otro un hecho determinado y calificado como delito por la ley, si este hecho es falso, o es inocente la persona a quien se imputa;
III. El que presente denuncias o querellas calumniosas, entendiéndose por tales aquellas en que su autor imputa un delito a persona determinada, sabiendo que ésta es inocente o que aquél no se ha cometido, y
IV. Al que ofenda el honor, ataque la vida privada o la imagen propia de una persona.
La reparación del daño moral con relación al párrafo e incisos anteriores deberá contener la obligación de la rectificación o respuesta de la información difundida en el mismo medio donde fue publicada y con el mismo espacio y la misma circulación o audiencia a que fue dirigida la información original, esto sin menoscabo de lo establecido en el párrafo quinto del presente artículo.
La reproducción fiel de información no da lugar al daño moral, aun en los casos en que la información reproducida no sea correcta y pueda dañar el honor de alguna persona, pues no constituye una responsabilidad para el que difunde dicha información, siempre y cuando se cite la fuente de donde se obtuvo.
Artículo 1916 Bis. No estará obligado a la reparación del daño moral quien ejerza sus derechos de opinión, crítica, expresión e información, en los términos y con las limitaciones de los artículos 6o. y 7o. de la Constitución General de la República.
En todo caso, quien demande la reparación del daño moral por responsabilidad contractual o extracontractual deberá acreditar plenamente la ilicitud de la conducta del demandado y el daño que directamente le hubiere causado tal conducta.
En ningún caso se considerarán ofensas al honor las opiniones desfavorables de la crítica literaria, artística, histórica, científica o profesional. Tampoco se considerarán ofensivas las opiniones desfavorables realizadas en cumplimiento de un deber o ejerciendo un derecho cuando el modo de proceder o la falta de reserva no tenga un propósito ofensivo.
Como se observa de su contenido, estos artículos regulan varios aspectos relacionados con el daño moral: su definición, su compatibilidad con la existencia de otro tipo de daños y responsabilidades, los criterios de cuantificación de la indemnización correspondiente, y las modalidades y consecuencias de este tipo de daño cuando se vincule con la difusión de información y con la expresión de ideas y opiniones.
De entre estas previsiones, conviene destacar las siguientes.
El daño moral se define como la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás. Debe entenderse que existe tipo daño cuando se vulnere o menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad física o psíquica de las personas.
En la primera de las disposiciones transcritas, se establece la consecuencia que se produce cuando se actualiza un supuesto actualizador del daño moral: debe darse la reparación mediante una indemnización en dinero, que es independiente al que se haya causado en una dimensión material, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual.
Especialmente relevante para este caso es la forma en que se dispone en el mismo precepto legal la forma de individualizar la indemnización correspondiente: tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la victima, así como las demás circunstancias del caso. Asimismo, se establece una modalidad de la indemnización en el caso de que el daño moral haya recaído en el decoro, honor, reputación o consideración de la víctima: el juez ordenará, a petición de dicha víctima, y con cargo del responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y alcance de la misma, a través de los medios informativos convenientes.
Análisis constitucional.
1. Habiendo aclarado el contexto legal en que se ubica la disposición impugnada, se procede a determinar si su contenido viola la Constitución Federal. En este punto, es necesario realizar una delimitación del alcance de la litis, a la luz de los argumentos contenidos en los agravios, así como del parámetro de control que utilizará esta Sala.
La parte recurrente alega de manera destacada una violación al principio de igualdad, sobre la base de que, en su opinión, se establece un límite a la responsabilidad patrimonial del Estado que los particulares no tienen. Sin embargo, lo anterior debe analizarse conjuntamente con su argumentación según la cual el legislador está obligado a permitir que el Estado asuma toda su responsabilidad —sin límites establecidos— de los daños provocados por sus órganos, pues no debe existir un “blindaje legal” que impida a los particulares afectados acceder a la compensación integral que el Estado debe pagar, en la forma en que lo hacen los particulares. De la conjunción de estas dos afirmaciones, debe concluirse que la quejosa alega que la norma legal restringe indebidamente su derecho a acceder a una indemnización con motivo de los daños provocados por el Estado, pues el límite sobre la misma no permite su determinación de conformidad con el daño originalmente provocado —de ahí la parcialidad alegada—, el cual tiene fundamento en el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución, es decir, para la quejosa, el límite establecido en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado restringe el derecho subyacente al límite que establece.
Lo anterior, implica que la recurrente no sólo hace descansar la inconstitucionalidad del límite establecido en el precepto legal combatido en un hecho externo a su contenido —que este límite no se establece en la norma diversa que regula la responsabilidad patrimonial de los particulares—, sino también en un hecho interno a dicha norma: el límite referido en sí mismo, en la forma en que está establecido, es violatorio de la Constitución.
El artículo 79 de la Ley de Amparo faculta a los jueces constitucionales a corregir los preceptos constitucionales citados por las partes, así como a analizar en su conjunto todos sus razonamientos para resolver la cuestión efectivamente planteada.10
Con base en lo anterior, esta Sala observa que la recurrente afirma que la norma impugnada viola, en realidad, dos derechos constitucionales: 1) el de igualdad, establecido en los artículos 1 y 13 de la Constitución Federal y 2) el de recibir una indemnización por el daño ocasionado por la actividad administrativa irregular del Estado, establecido en el segundo párrafo del artículo 113 constitucional.
No es obstáculo a lo anterior el hecho de que la recurrente afirme que el artículo impugnado viola también el artículo 17 constitucional, por el hecho de que el mismo introduce un esquema de parcialidad en favor del Estado, pues esta aseveración debe entenderse a la luz de su argumentación anterior, esto es, la referida parcialidad la hace descansar en el establecimiento de un límite injustificado que impide a los particulares recibir en toda su integridad la indemnización correspondiente.
Derecho a una indemnización por los daños ocasionados por la actividad administrativa irregular del Estado.
Esta Sala considera fundado y suficiente para otorgar el presente amparo la argumentación de la quejosa, por la cual afirma que el artículo 14, fracción II, segundo párrafo de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado viola el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Federal. Este precepto constitucional establece lo siguiente:
Artículo 113. […]
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes
Como se observa de su contenido, el artículo 113 de la Constitución Federal establece que el Estado tiene una responsabilidad objetiva y directa por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares. Correlativo a esta obligación, este precepto constitucional establece el derecho de los particulares a recibir una indemnización, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
En el presente asunto, la porción de la norma constitucional que se alega violada por el precepto legal combatido es aquella que establece que los particulares tienen el derecho “a recibir una indemnización, conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.
1. Para poder analizar el aserto de la recurrente, es necesario traer a colación las consideraciones realizadas por esta Primera Sala al resolver el amparo en revisión 903/2008, el doce de noviembre de dos mil ocho por unanimidad de cinco votos, en los cuales se interpretó el derecho de las personas contenido en la porción de la norma constitucional citada.
En aquella ocasión, esta Sala determinó que la indemnización que se debe determinar con motivo de la actividad administrativa irregular del Estado es un derecho constitucional sustantivo:
A juicio de esta Sala, por tanto, la interpretación del artículo 113, segundo párrafo, de la Constitución Federal debe realizarse teniendo en cuenta que el citado precepto pone el énfasis de su regulación en el derecho de los particulares de obtener una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado. La base en que el Constituyente Permanente asentó este derecho es la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado directa y objetiva. Sin embargo, el propósito normativo de esta figura se encuentra invariablemente en consagrar una prerrogativa a favor de los particulares a un “derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.11
Esta Sala determinó que de esta premisa se desprenden tres consecuencias: 1) el ámbito espacial de validez de este derecho se extiende a todos los órdenes jurídicos del Estado mexicano, “dándoles a sus titulares el derecho de exigir su contenido de forma inmediata y directa a cualquiera los órganos de gobierno de cualquiera de los órdenes jurídicos parciales”, 2) este derecho tiene un ámbito material propio que no puede ser limitado por el legislador ordinario al desplegar sus facultades de creación normativa y 3) establece una obligación de las autoridades de encauzar sus potestades públicas, entre ellas, la de configuración normativa, para asegurar que sus titulares disfruten la totalidad de la extensión del derecho constitucional:
Como sucede con otros derechos constitucionales, el ámbito espacial de validez del segundo párrafo del artículo 113 constitucional transciende a todos los órdenes jurídicos parciales —Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios—, dándoles a sus titulares el derecho de exigir su contenido de forma inmediata y directa a cualquiera de los órganos de gobierno de cualquiera de los órdenes jurídicos parciales.

[…]


De igual manera, este derecho constitucional, como los otros, tiene un ámbito material propio que no puede ser limitado por las especificidades infraconstitucionales de las materias en las cuales el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa (administrativa, civil, mercantil, laboral, etc.), por lo que su extensión debe ser tutelada justo en la forma en que es previsto en la norma constitucional.

[…]


La consecuencia normativa que tiene este precepto constitucional, por tanto, no es la delimitación de esferas competenciales concretas, sino aquella que impone de manera principal una norma constitucional que establece un derecho: consagrar una prerrogativa que, por una parte, se establece como un límite material a la actuación de las autoridades públicas y, por el otro, la obligación de éstas de encauzar sus potestades públicas, entre ellas, la de configuración normativa, para asegurar que sus titulares disfruten la totalidad de la extensión del derecho constitucional garantizado.12
Debe destacarse la conclusión de esta Sala, realizada en aquella ocasión, según la cual “el contraste de las normas secundarias con el artículo 113, segundo párrafo de la Constitución Federal es un análisis que preferentemente se centra entre normas de contenidos sustantivos. Dado que el citado precepto constitucional establece un derecho sustantivo y no una delimitación competencial específica, las violaciones que se podrían generar en su contra están vinculadas, en su mayoría, con la determinación de si tales normas secundarias obstaculizan o no el disfrute de la extensión mínima que la Constitución garantiza”.13
Por otra parte, esta Sala ha determinado que los derechos constitucionales no son absolutos y, por tanto, todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria, sino que debe basarse en razones jurídicas que pasan por la constatación de tres pasos en sede de jurisdicción constitucional a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) debe ser una regulación necesaria para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) debe ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos.14
Esta Sala concluye que este escrutinio establecido para analizar la regularidad de las restricciones a los derechos fundamentales debe utilizarse en el presente caso para analizar si el límite establecido en el artículo impugnado viola el artículo 113, segundo párrafo de la Constitución Federal.
Como se señaló párrafos más arriba, el derecho a una indemnización por la actividad administrativa irregular del Estado es un derecho sustantivo con rango constitucional, el cual puede ser reclamado directamente por sus titulares (todas las personas), respecto del cual los órganos del Estado deben asumir dos actitudes: 1) en el ejercicio de sus facultades de creación normativa no deben restringir arbitraria y desproporcionadamente la extensión de su ámbito material y 2) deben desplegar sus potestades públicas para tutelar el contenido del derecho.
Debe aclararse que el límite establecido en el precepto legal combatido se refiere a un específico tipo de daño producido por el Estado: el daño moral. Este tipo de daño debe incluirse dentro del ámbito de protección del régimen constitucional de responsabilidad patrimonial del Estado, pues la ley reglamentaria del artículo 113, segundo párrafo constitucional, establece que el derecho a la indemnización se genera para reparar tres tipos de daños: el material, el personal y el moral. Así, se desprende de lo dispuesto por los artículos 4 y 12 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado:
Artículo 4. Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.
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