Amparo en revisióN 75/2009 quejosaS: Y



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SEXTO. Reserva de jurisdicción. Finalmente, esta Sala estima necesario reservar jurisdicción al Décimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.
Como se observa del contenido de su tercer concepto de agravio, la recurrente alega varias cuestiones de legalidad relacionados con la forma en que el juez civil federal de la causa tramitó el incidente de ejecución de sentencia. Dado que en cumplimiento de la presente resolución, el citado juez debe dejar insubsistente la resolución interlocutoria y volver a emitir otra sin considerar el límite establecido en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, es necesario que el Colegiado analice si existen las violaciones procesales señaladas por la recurrente en su tercer concepto de agravio respecto de dicho procedimiento.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a *********** y *********** contra el artículo 14, fracción II, segundo párrafo de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Décimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito para que conozca de las cuestiones de legalidad planteados en el presente recurso, en los términos del último considerando de esta sentencia.
NOTIFÍQUESE; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: José Ramón Cossío Díaz (ponente), Juan N. Silva Meza, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Sergio A. Valls Hernández, contra el emitido por el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, quien se reservó el derecho de formular voto particular.
Firman el Ministro Presidente de la Sala con el Ministro Ponente, y el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
P R E S I D E N T E:

MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ

P O N E N T E :


MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

SECRETARIO DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA:

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES
En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
DGS/KCJ
voto particular que formula el ministro josé de jesús gudiño pelayo en el amparo en revisión 75/2009, interpuesto por *********** y otra.
El artículo 14, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado establece la regla que debe seguir la autoridad judicial o administrativa para calcular el monto de la indemnización por daño moral.
La regla previene que el monto se calculará de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal (primer párrafo), pero que no podrá exceder de 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal (segundo párrafo).
Los criterios a los que hace referencia el precepto 14, fracción II, se encuentran en el artículo 1916, cuarto párrafo, del Código Civil Federal, que dispone que el monto de la indemnización por daño moral será fijado por el juez con base en cinco directrices: 1) la naturaleza de los derechos lesionados; 2) el grado de responsabilidad; 3) la situación económica del responsable; 4) la situación económica de la víctima, y 5) las demás circunstancias del caso.
Como se advierte, el segundo párrafo del 14, fracción II, modaliza lo previsto en el inciso 3. El cálculo se hará, sí sobre la base de los 5 criterios, pero en lo que atañe al establecido en el inciso 3, se previene un tope máximo:
ARTÍCULO 14.- Los montos de las indemnizaciones se calcularán de la siguiente forma:


[…]

II. En el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en el Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante.


La indemnización por daño moral que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado, y

[…]


ARTÍCULO 1916, CUARTO PÁRRAFO: El monto de la indemnización lo determinará el juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del caso”.

La parte quejosa sostiene que el establecimiento de un monto máximo supone un trato desigual en perjuicio de los particulares que reclamen el pago de daño moral al Estado.
El proyecto concede razón al planteamiento, con base en este argumento: hay una restricción indebida al derecho de reclamar indemnización por daño moral, puesto que no hay racionalidad entre los fines buscados y la medida legislativa instrumentada: si la finalidad de la restricción es evitar que al Estado le sean reclamadas indemnizaciones excesivas, la fijación de un tope máximo no tiene que ver con impedir tales reclamos:
Por tanto, la conclusión a constatar es la siguiente: el límite máximo de veinte mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal en las indemnizaciones que debe pagar el Estado con motivo del daño moral que ocasione efectivamente ¿es una medida eficaz para evitar la existencia de reclamos injustificados los particulares y la emisión de indemnizaciones excesivas contra el Estado?
[…]
Esta Sala estima que el establecimiento de un límite máximo al monto de indemnizaciones a que puede ser condenado el Estado por la ocasión de un daño moral no tiene una incidencia directa en la depuración cualitativa de los reclamos de los particulares que acceden a su trámite jurídico ni tampoco una influencia, al menos directa y determinante, en la individualización específica de las indemnizaciones que, en su caso, proceda.
La depuración de los reclamos de los particulares –para lograr que sólo se admitan a trámite los justificados- se puede lograr a través del establecimiento de requisitos de fondo y forma a las modalidades de formulación de los reclamos de los particulares, así como a través de facultades de control de la autoridad sobre la veracidad y autenticidad de los elementos sobre los que se basan dichos reclamos; por su parte, las indemnizaciones excesivas se evitan con el establecimiento de criterios individualizadores que vinculen a la autoridad aplicadora en su determinación, para buscar la proporcionalidad de la reparación o compensación correspondiente”.
Sobre esta base, el proyecto propone conceder el amparo para el efecto de que la condena al pago de daño moral se cuantifique sin considerar ese tope máximo, y se esté únicamente al contenido del numeral 1916, cuarto párrafo, del Código Civil Federal.
Ahora bien, no acepto la anterior solución porque en primer lugar, hay que advertir que, según se desprende de autos, en el caso concreto la parte quejosa obtuvo que el Estado fuera condenado al monto máximo al que se refiere el artículo 14, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, esto es, 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal.
Evidentemente, la concesión del amparo, tal y como la propone el proyecto, llevaría a que el juez de la causa, eventualmente, fijara un monto menor o igual al ya obtenido.
En segundo lugar, me parece que la pregunta relevante para efectos de establecer si la regla del artículo 14, fracción II, es constitucional o inconstitucional no es la que se plantea en el proyecto, sino esta otra: ¿puede dejarse abierta, sin fijación de montos máximos, la indemnización a que puede ser condenado el Estado?
Esta es la pregunta que debemos formularnos como tribunal constitucional.
No está en tela de juicio determinar si es o no un derecho reclamar la responsabilidad del Estado; tampoco lo están las razones que en específico hubiere dado el legislador ordinario para sustentar la norma por él emitida. Está en tela de juicio determinar si este derecho, en el caso específico del daño moral, puede dejarse abierto y sólo en manos de la discrecionalidad del juez.
Y creo que no. El legislador puede válidamente establecer límites al monto de la indemnización. Así se lo autoriza la parte final del artículo 113 constitucional: “Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.
¿Puede dejarse abierta, sin fijación de montos máximos, la indemnización a que puede ser condenado el Estado? No, y la razón de esto está en que el Estado, si bien solvente para todos los efectos legales, no puede ver menoscabadas sus arcas con base en condenas excesivas, fijadas únicamente al arbitrio del juez (que es lo que ocurriría de aplicar sin más el artículo 1916, cuarto párrafo, del Código Civil Federal). Es necesario poner un límite al poder discrecional del juzgador en este ámbito (y esta razón fue la que expuso el legislador en los trabajos legislativos).
Entonces, las preguntas que siguen a la anterior son estas: ¿cualquier monto máximo puede ser fijado? ¿El límite de 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal es un límite adecuado?
Es claro que no cualquier monto máximo puede ser fijado por el legislador. Un monto máximo muy menor (pongamos por ejemplo, 10 días de salario mínimo) sería inconstitucional por impedir el cumplimiento de la finalidad del derecho previsto en el artículo 113 constitucional. La finalidad de este derecho es la de hacer que los particulares afectados por la actividad irregular del Estado vean compensado el daño sufrido en sus vidas. Menudo derecho aquel que derivara en el pago de una indemnización significativamente menor al daño causado.
Así, el juicio de constitucionalidad del artículo 14, fracción II, de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, debe hacerse sobre una base diferente. El establecimiento de un monto máximo no supone un trato desigual en perjuicio de los particulares que reclamen el pago de daño moral al Estado, y en todo caso lo que debe examinarse es si ese monto resulta adecuado o es bajo y, por ende, implica el incumplimiento de la finalidad del mandato constitucional que ordena el resarcimiento del daño producido por el Estado.
Por estas razones, no acepto la solución adoptada por la mayoría.
ATENTAMENTE
MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.

En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.




1 Artículo 4. Los daños y perjuicios materiales que constituyan la lesión patrimonial reclamada, incluidos los personales y morales, habrán de ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.

2 Artículo 3. Se exceptúan de la obligación de indemnizar, de acuerdo con esta Ley, además de los casos fortuitos y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño.

3 Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia.

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.



4 Artículo 28. En el supuesto de que el reclamante se encuentre entre los causantes de la lesión cuya reparación solicita, la proporción cuantitativa de su participación en el daño y perjuicio causado se deducirá del monto de la indemnización total.


5 Artículo 5. Los entes públicos federales cubrirán las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial que se determinen conforme a esta Ley, con cargo a sus respectivos presupuestos.

Los pagos de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial se realizarán conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente, sin afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas que se aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federación.



En la fijación de los montos de las partidas presupuestales deberán preverse las indemnizaciones que no hayan podido ser pagadas en el ejercicio inmediato anterior, según lo dispuesto en los artículos 8 y 11 de la presente Ley.

6 Artículo 8. Las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas que excedan del monto máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal, según el orden de registro a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley.

7 Artículo 10. Los entes públicos tendrán la obligación de denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la Responsabilidad Patrimonial del Estado o de obtener alguna de las indemnizaciones a que se refiere esta Ley.

8 Artículo 12. Las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal y moral.

9 Tesis de jurisprudencia 42/2008, emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 722 del tomo XXVII (junio de 2008) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.”

10 Artículo 79. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, los tribunales colegiados de circuito y los jueces de distrito, deberán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos constitucionales y legales que se estimen violados, y podrán examinar en su conjunto los conceptos de violación y los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda.


11 Ver foja 38 de la referida resolución.

12 Ver fojas 38 y 39 de la mencionada resolución.

13 Ver foja 40 de la resolución.

14 Tesis aislada LXVI/2008, emitida por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 462 del tomo XXVIII (julio de 2008) del Semanario Judicial de la Federación, de contenido: “RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS. Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática.”

Amparo en revisión 173/2008. **********. 30 de abril de 2008. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Dolores Rueda Aguilar.



15 Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas estas últimas por el Estado Mexicano, en cuanto se refieran a pago de indemnizaciones.

16 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de julio de 1989. Serie C No. 7, párrs. 25 a 27; Caso Ticona Estrada y otros Vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 191, párr. 107, y Caso Valle Jaramillo y otros Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 192, párr. 199; Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009 Serie C No. 193, párr. 186.

17 Ese Tribunal ha establecido que el daño inmaterial “puede comprender tanto los sufrimientos y las aflicciones causados a la víctima directa y a sus allegados, el menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las alteraciones, de carácter no pecuniario, en las condiciones de existencia de la víctima o su familia”. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2001. Serie C No. 77, párr. 84; Caso Ticona Estrada y otros, párr. 126, y Caso Valle Jaramillo y otros, párr. 219.

1816 cfr. Caso Ivcher Bronstein, Sentencia de 6 febrero de 2001. Serie C No. 74, párr. 178; Caso Baena Ricardo y otros, Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 202; y Caso Tribunal Constitucional, Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párr. 119.

19 Cfr. Corte Permanente de Justicia Internacional, caso Chorzów, PCIJ reports, Ser. A, núm 17, 1928, p.4.

20 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de julio de 1989. Serie C No. 7, párr. 25; Caso Ticona Estrada y otros, párr. 106, y Caso Valle Jaramillo y otros, párr. 198.

21 Corte IDH. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2001. Serie C No. 77, párr. 63.

2219 Cfr. Caso Blake. Reparaciones (art. 63.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia de 22 de enero de 1999. Serie C No. 48, párr. 34; Caso Castillo Páez. Reparaciones (art. 63.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia de 27 de noviembre de 1998. Serie C No. 43, párr. 53; y Caso Garrido y Baigorria. Reparaciones (art. 63.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia de 27 de agosto de 1998. Serie C No. 39, párr. 43.

23 Cfr. Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2001. Serie C No. 77, párr. 84; Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182, párr. 242; y Caso Heliodoro Portugal Vs. Panamá, supra nota 13, párr. 239; Caso Ticona Estrada y otros Vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 191, párr. 130.
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