Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano Flavio Ausejo



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Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Contenido





Contenido 2

Tablas 2


Introducción 3

Marco conceptual para el análisis de política pública 3

Las instituciones 9

Situación de la gestión pública 21

Proceso de transformación de una decisión de política pública en una realidad para el ciudadano 24

El rol de la Alta Dirección en la política pública y la gestión pública 31

Conclusiones 32

Bibliografía 33





Tablas





Tabla 1 15

Tabla 2 22



Tabla 3 30



Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano

Flavio Ausejo

Introducción


El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad existente alrededor de la definición de políticas públicas y gestión pública en el Perú, y surge en el contexto de una investigación en marcha sobre la aplicación de esta aproximación conceptual –o marco teórico- a la institucionalidad existente en la gestión de los recursos hídricos en el Perú.
El estudio de los recursos hídricos desde esta perspectiva tiene características interesantes pues, por la naturaleza de este recurso natural, su interrelación e impacto sobre la sociedad y el Estado son múltiples: Los recursos hídricos hacen posible la vida de los seres vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran cantidad de actividades económicas y productivas que hacen posible la existencia de sistemas económicos, está integrado a las actividades sociales del hombre desde la recreación hasta tener un rol protagónico en su cosmovisión, y está dentro de los temas que generan discusión, y en determinadas circunstancias conflictos, en el sistema político por el afán de controlar el acceso y disposición.
Las diferentes dimensiones en que los recursos hídricos están presentes en la sociedad hacen que la intervención estatal, a través de la definición de política pública y gestión pública, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan particular relevancia.
La búsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos naturales, y en particular de los recursos hídricos, de forma que pueda ser posible un desarrollo sostenible de la sociedad orientándolo hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un contexto donde la institucionalidad vigente puede hacer que los propósitos de la acción estatal no puedan lograrse. La cabal comprensión de la interacción de los diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a fin de identificar los factores sobre lo que es necesario hacer incidencia a fin de alcanzar el propósito del Estado en el caso de los recursos hídricos.
En ese sentido, el documento presenta una aproximación hacia la comprensión del proceso de políticas públicas en el Perú, mostrando las interacciones que ocurren en dicho proceso. Asimismo, el documento presenta una aproximación desde la gestión pública, haciendo énfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y sus organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la acción gubernamental y lograr los objetivos de la misma.

Marco conceptual para el análisis de política pública


El análisis de una política pública buscar identificar las razones que explican por qué los hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido. El análisis tiene un carácter diferente a la evaluación de una política pública, que es más descriptiva pues tiene como propósito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar el análisis es indispensable contar con una evaluación, pues es a partir de la información obtenida que es posible realizar la fundamentación de las afirmaciones que es presentada en el análisis1.
El análisis de la política pública implica observar el proceso global en el que se produce. El proceso que sigue la política pública está caracterizado por la interrelación de diferentes sistemas existentes en la sociedad y que son a través de los cuales los ciudadanos y demás actores interactúan entre sí. El concepto de pensamiento sistémico, desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permite comprender el proceso. Los diferentes elementos que están presentes en el proceso de políticas públicas interactúan entre sí para generar un resultado, el cual va a depender de la forma en la cual interactúan las diferentes organizaciones involucradas –al interior de cada sistema están operando diferentes organizaciones-, y tal como señala Mario Waissbluth, “entender las interrelaciones requiere mucho más que capacidad analítica, la cual despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca una explicación global. El pensamiento sistémico pone a la organización y sus partes en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno (el subrayado es nuestro)” (Waissbluth (2002), pp 16-17).
Los sistemas vigentes son el político, el económico y el social, que están operando dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer efectivo el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a través de sus acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a través del sistema electoral. Estos sistemas están operando, se asume, en un contexto democrático. El concepto que está detrás de estos sistemas es la gobernabilidad democrática.
La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y formulas que podamos calificar de democracia.” (Prats i Catála (2001), pp. 133)
El concepto de gobernabilidad de Kooiman2, está referido a la calidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. La gobernabilidad, entonces, surge a partir de la interacción de diferentes sistemas y de un determinado conjunto de reglas y prácticas que permiten dicha interacción. Bajo este enfoque el aspecto relevante es determinar cuáles son las reglas y prácticas de la interacción de cada sistema y dentro de los sistemas, de manera que sea posible identificar el resultado y especificar cuáles son los actores beneficiados o perjudicados con dichas reglas a partir de los intereses que están persiguiendo.
No existe un único concepto académico de democracia, pues los autores consideran diferentes nociones para la democracia. El concepto mínimo de democracia está referido a la definición de Shumpeter que identifica a la “democracia electoral” como “un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular”. Un concepto más desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38 y 92), donde se señala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los siguientes estándares:

  • Participación efectiva.

  • La igualdad de voto.

  • La posibilidad de un entendimiento informado.

  • El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusión de adultos.

Para alcanzar estos estándares es necesario contar con un sistema institucional:



  1. A cargo de representantes electos.

  2. Que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes.

  3. Que garantiza la libertad de expresión.

  4. Que provee información alternativa.

  5. Que permite la libertad y la autonomía asociativa, y

  6. Que incluye en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.

De acuerdo a Dahl, sin estos estándares y requerimiento institucionales no es posible lograr la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir igualmente las políticas (públicas) del Estado.


Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales está el caso peruano, el concepto de “democracia delegativa” de O´Donnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.
La democracia delegativa parece tener las mismas características formales que las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catála (2001), pp. 138-139)
En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Perú, la democracia delegativa explica las relaciones entre los actores estratégicos, de manera que los ciudadanos entregan una autoridad amplia a los responsables del gobierno.
Bajo esta forma de democracia, donde la delegación hace que los responsables del gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la dirección y contenido de las políticas públicas. En el caso del Perú, donde cerca de la mitad de la población está en condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanos no pueden ser garantizados por el Estado, la interacción con el Estado estará marcada por demandas y pedidos para atender necesidades básicas insatisfechas para alcanzar niveles mínimos de calidad de vida. En esas circunstancias los requerimientos estarán orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como alimentación, vivienda, servicios básicos –como servicios de agua potable y alcantarillado-, salud, educación, y seguridad, como un conjunto mínimo que el Estado debe proveer de manera directa, o generando las condiciones para que sea provisto.
Los ciudadanos no están en condiciones de atender otros aspectos, pues primero deben satisfacer sus necesidades básicas, tal como lo explica Abraham Maslow en su teoría sobre la motivación humana3 en donde establece una jerarquía de las necesidades de los seres humanos. Desde la perspectiva de Maslow, los seres humanos deben satisfacer primero sus necesidades fisiológicas, aquellas que son esenciales como alimentarse y descansar, y una vez satisfechas puede ir cubriendo el resto de necesidades4. Las necesidades insatisfechas influyen en el comportamiento de las personas dado que las lleva a buscar satisfacerlas, sin embargo Maslow señala que una vez satisfecha la necesidad no se genera comportamiento alguno.
Este impulso por satisfacer las necesidades básicas lleva a los ciudadanos a realizar demandas al Estado, y por ello a la acción. Esto implica que deben interactuar en los tres sistemas de la sociedad: político, económico y social. La interacción estará marcada por lo que determina el sistema de valores vigente.
El sistema político peruano está determinado por un esquema de partidos políticos débiles (Cavarozzi (1999): 154-157)5. La actual configuración partidaria combina partidos sin sistema y políticos sin partido, y no llega a constituir un sistema de partidos6. Esto significa que los partidos y los políticos representan el interés de grupos de interés, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, con mayor intensidad que las aspiraciones de los ciudadanos. La forma que los ciudadanos logran atender sus necesidades básicas es a través de métodos de presión sobre los gobernantes de turno, pero no necesariamente a través de los partidos políticos y los políticos. Los aspectos que pueden ser importantes para la sociedad como la preservación de los recursos hídricos no encuentran forma de ser considerados dentro de la plataforma partidaria o mensajes de los políticos y partidos políticos pues están más asociados a necesidades por encima de las fisiológicas. El tema resulta atendido cuando está en juego la dotación de agua, ya sea para beber (agua potable) o de riego. En esos casos los ciudadanos organizados movilizan a los políticos y los partidos políticos a partir de sus demandas, por servicios de agua potable y alcantarillado, o por acceso o defensa de las fuentes de agua para regar los cultivos. Apenas esta necesidad es satisfecha en el corto plazo, la motivación para la movilización desaparece. Las demandas por la preservación y sostenibilidad del agua están dentro de necesidades más complejas, que están muy por encima de las fisiológicas y que requieren de otras condiciones para que provoquen una movilización sostenida y articulada a una escala mayor de los ciudadanos.
El sistema económico actual está determinado, de acuerdo a Efraín Gonzales de Olarte (2008), por un modelo primario exportador y de servicios, surgido a partir de la inspiración y preceptos del “Consenso de Washigton”, que impulso una serie de reformas y cambios económicos, pero sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocarían dichos cambios.
Para Gonzales de Olarte, el resultado alcanzado ha sido que el Perú ha logrado estabilidad y crecimiento económico, pero sin resolver los problemas de desigualdad, pobreza y exclusión, lo que ha generado una tensión entre la estabilidad, el crecimiento económico y la gobernabilidad del país. Una de las características del modelo es la reducción del tamaño y funciones del Estado, no habiendo logrado cumplir la función de redistribuidora de recursos y oportunidades.
Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo que representa que la forma en la cual los bienes y servicios serán producidos es a través principalmente de las fuerzas del mercado. El Estado tiene un rol promotor del mercado mediante un marco legal y reglamentario que promueve la prestación de los servicios por empresas privadas. El Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas bajos las cuales van a interactuar todos los agentes. Este concepto es desarrollado más adelante.
Este marco es más explicito en el caso de la prestación de servicios públicos domiciliarios, como es el caso de los servicios de agua potable y alcantarillado, que tiene un esquema normativo particular y organizaciones responsables, y es menos explícito en el caso de los otros usos para el agua, pero en donde también el Estado tiene un rol poco activo en la gestión del agua, estando más en función a elementos de carácter político o social, y menor de tipo económico.
El sistema social está relacionado a la forma en la que los ciudadanos interactúan. De acuerdo a Lopez (1997), en su libro “Ciudadanos reales e imaginarios”, plantea que en la sociedad existen diferentes niveles de ciudadanía producto de las desigualdades que están dadas a partir de elementos como raza y situación económica, entre otros. Los diferentes tipos de ciudadanía provocan que no todos tengan las mismas posibilidades de interactuar en los otros sistemas en las mismas condiciones. Lo anterior tiene implicancias importantes en el caso de los recursos hídricos pues provoca que las posibilidades de interacción entre todos los actores involucrados estén dadas en condiciones diferentes debido a las brechas existentes. Esta situación provoca que la interacción que puede darse entre los diferentes grupos va a estar en función de su condición social, lo que genera que las condiciones no sean las mismas si los actores son una comunidad campesina o una empresa generadora de electricidad.
Los tres sistemas mencionados, el político, el económico y el social van a interactuar en la sociedad, y los actores que van a interactuar dentro de estos tres sistemas son partidos políticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresas o grupos económicos o empresariales. La interacción de estos diferentes actores es producida dentro de estos sistemas que están funcionando bajo sus propias reglas, y que interactúan entre sí, dando con ello las condiciones para lograr la gobernabilidad democrática, pero con las características de democracia delegativa descrita por O´Donnell.
En este contexto es donde se produce la discusión sobre las diferentes dimensiones del agua, como por ejemplo, los derechos de acceso a las fuentes, las inversiones destinadas a infraestructura de riego, generación de electricidad o abastecimiento de agua potable para la ciudad, entre otros aspectos. Estas discusiones, sin embargo, empiezan a tener efecto en la política pública cuando los responsables del gobierno empiezan a tomar decisiones y ponerlas en práctica utilizando el poder del Estado y las organizaciones estatales que lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar, consiste entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interacción entre los actores políticos y sociales, de acuerdo a Kooiman.
La forma de acceso a las posiciones de gobierno es a través del sistema electoral, el cual en el Perú está diseñado de forma tal que los actores en el Congreso no tienen poder, sino que éste ha sido trasladado a los poderes fácticos como son los grupos empresariales, la Iglesia, los organismos internacionales y los medios de comunicación. Esto implica entonces que son estos actores quienes tienen la capacidad de tomar decisiones y aplicarlas, utilizando para ello el aparato administrativo del Estado. Las decisiones que tome la burocracia, que es la responsable de la puesta en práctica de las decisiones, puede o no estar orientada hacia la creación de valor público en los ciudadanos, y la forma de llevar a la práctica dichas decisiones puede ser a través de mecanismos de mercado, utilizando para ello diferentes modelos de gestión, como por ejemplo de la nueva economía institucional, también conocida como “nueva gestión pública”, o de decisiones administrativas del Estado, a través del ejercicio del rol regulador del Estado.
Sin embargo, es necesario hacer una precisión al momento de referirse a mecanismos de mercado. Desde la perspectiva económica el mercado es el espacio en donde es posible lograr la adecuada asignación de los recursos para la producción de un producto específico de forma que la sociedad en su conjunto obtenga el mayor beneficio neto posible. En la realidad este resultado no se concreta pues los mercados son inevitablemente incompletos y los agentes económicos tienen acceso, por ejemplo, a información diferenciada lo que contraría el supuesto de perfecta información para todos los agentes en el mercado. En este sentido, no existe tal cosa como “el” mercado, tan solo sistemas económicos organizados de modo diferentes7. El problema está en las instituciones especificas que pueden inducir a los actores individuales –ya sean agentes económicos, políticos o burócratas- a actuar de modos que sean beneficiosos para todos.

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