Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano Flavio Ausejo



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Las instituciones


La comprensión del concepto de instituciones y su aplicación al quehacer del Estado es un aspecto central para entender el proceso que siguen las políticas públicas y la gestión de las mismas. Dado que la discusión entre “mercado” y “Estado” no es el camino para la comprensión de la problemática, sino por el contrario son las instituciones las que permiten realizar dicho análisis, es necesario definir este concepto.
Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e informales que moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, así como los mecanismos de cumplimiento de las reglas. Las instituciones formales son explicitas como por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones informales no lo son, como por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura cívica, cuestiones éticas o religiosas, entre otras.
Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida como una organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto, como una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio, están principios, valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el comportamiento de actores públicos y privados (Echevarria, 2001).
Las instituciones, en particular las informales, no son fácilmente observables, por lo que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones humanas, pues delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e incentivos8.
Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de la gestión de los recursos hídricos las organizaciones estatales relevantes serán aquellas que tienen algún tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos que puede tener el agua, y que forman parte del Poder Ejecutivo, también llamado “el gobierno”. Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y la función de hacer realidad las políticas públicas hacia los recursos hídricos y la gestión de la misma de manera que los fines y objetivos de la acción gubernamental se hagan realidad. Estas organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente compatibles, en función a sus propios intereses, que podrían estar persiguiendo objetivos diferentes del interés público.
El diseño organizacional de las organizaciones estatales influye en su capacidad para cumplir con las funciones asignadas y determinan la forma en la cual las decisiones son tomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal de las organizaciones estatales. El diseño organizacional de las diferentes organizaciones que conforman el Estado tiene dos modelos referentes o configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia profesional y las maquinas burocráticas.
Las organizaciones llamadas burocracias profesionales son aquellas donde son profesionales los que agregan valor, en el caso de organizaciones estatales, a la acción del Estado. Los profesionales son los que ejercen el poder real. De acuerdo a Mintzberg:
La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y adoctrinados –profesionales– para operar la institución, y luego les da un gran grado de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significa que el profesional trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas, pero cercano a los clientes que él sirve.... Estas suelen ser estructuras inflexibles: adecuadas para producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para adaptarse a la producción de nuevos outputs”.
En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los responsables de la organización estatal buscan estandarizar las habilidades de los funcionarios. Esto implica que la profesionalización de los funcionarios es un elemento central para el desarrollo y consolidación de la organización, que depende de la calidad de profesionales con formación, lo que provoca que tengan un considerable control sobre el trabajo que realizan, y por ello sobre las funciones que desempeñan. El conocimiento en manos de los profesionales hace que tengan control sobre la toma de decisiones, tanto en el nivel operativo como en el estratégico. En este tipo de diseño organizacional las unidades operativas suelen ser muy grandes pues los profesionales trabajan de manera independiente y requiere usualmente de gran cantidad de personal de apoyo a las labores profesionales. El modelo de burocracia profesional es utilizado para funciones complejas, pero que tienen cierto nivel de estabilidad. La complejidad inherente en el desempeño de las funciones provoca que sea necesario cierto grado de descentralización de las decisiones entre funcionarios con una gran formación, y la estabilidad permite poner en práctica habilidades estandarizadas y con ello trabajar con un alto grado de autonomía9.
Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestión de los recursos hídricos tienen un diseño organizacional cercano a este modelo debido a que, en efecto, son profesionales los que desarrollan las diferentes funciones que el Estado tiene en ese campo. Los profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad.
El otro modelo organizacional, máquinas burocráticas, en su aplicación al Estado está referido a organizaciones estatales que realizan gran cantidad de trámites repetitivos no ejecutados por profesionales, como los servicios de aduanas, recolección de impuestos o registro civil. Las maquinas burocráticas son descritas por Mintzberg (1993) de la siguiente manera:
Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy formalizados; una proliferación de reglas, reglamentos y comunicaciones formales; grandes unidades; agrupación funcional; poder de decisión muy centralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una nítida distinción entre la línea y el staff; una tecnoestructura de analistas dedicados a estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue los conductos formales; gran énfasis en la división de labores: vertical, horizontal, línea/staff, funcional, jerárquica, y por status; una estructura obsesionada con el control y la eliminación de las incertidumbres.”
Las características de la burocracia mecánica, aplicadas al Estado, hace posible el desarrollo de una administración pública. Este tipo de configuración tiene funcionarios responsables de diseñar y mantener sistemas que permiten estandarizar (normalizar) el comportamiento de los que forman la organización y planificar sus acciones. La dependencia de la organización estatal a los sistemas que permiten la estandarización de las funciones es tal que la organización tiene una gran dependencia de los responsables de los sistemas. La organización también requiere de mandos intermedios para controlar el trabajo de las áreas responsables de desempeñar las funciones asignadas. Todo lo anterior provoca que la estructura de la organización tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical para poder ejercer el control. Dado que para ejercer el control centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo de organizaciones fácilmente se puede adaptar a la producción en masa, como por ejemplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad o licencias10.
Aquellas organizaciones estatales responsables de, por ejemplo, la entrega de derechos de uso sobre los recursos hídricos o del otorgamiento de tarifas, podrían estar cerca de este modelo de diseño organizacional, en la medida que pueden crearse sistemas estandarizados para lograr el producto: un derecho de uso o una formula tarifaria, a ser aplicada a cierto tipo de usuario del agua.
El diseño de las organizaciones públicas determina la forma en la cual las diferentes actividades que deben ser realizadas para cumplir las funciones y objetivos asignadas son repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones que deben existir para que las diferentes partes de la organización puedan actuar de manera conjunta y cumplir con los objetivos asignados, generando los bienes y servicios que hacen posible obtener el resultado deseado.
Los dos modelos de diseño organizacional identificados por Mintzberg, aplicados al ámbito estatal revelan que junto con la estructura del diseño de la organización, también debe considerarse la forma en la cual van a interactuar las partes de la organización para el logro de los objetivos y funciones asignadas. La forma de la interacción estará determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de juego o directivas, tanto formales como informales al interior de la organización, y en particular las reglas para la toma de las decisiones.
En la dimensión de las reglas informales o prácticas que operan tanto dentro de la organización como en la relación con otras organizaciones, y en la sociedad en su conjunto, están los elementos que explican la forma en que los actores individuales –agentes económicos, políticos o burócratas- actúan. Las prácticas existentes van a determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra, y con ello los intereses de cada actor.
Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el que determina los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a colaborar entre sí para alcanzar un único interés común para los tres.
El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores. Aunque desde una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007) desarrollan cuatro herramientas para influir en el comportamiento y participación de los ciudadanos en programas del gobierno, adicionales al “precio”, que en el ámbito público puede ser equivalente al pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado que permite identificar incentivos diferentes a los económicos que puede provocar en los funcionarios públicos y los diferentes actores de la sociedad determinados comportamientos, y que diseñados de manera adecuada podrían lograr que los diferentes actores persigan intereses comunes.
Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos económicos, que significan que la organización estatal entrega al ciudadano algún tipo de incentivo por realizar determinada acción. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Municipalidad de Santiago de Surco que realiza descuentos en el pago de determinados impuestos municipales a los ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de desperdicios; (ii) desincentivos económicos, que significa establecer una sanción económica por un determinado comportamiento del ciudadano, como por ejemplo, aplicar una multa a los ciudadanos que ensucian la vía pública; (iii) incentivos no económicos, que significa promover determinados comportamientos sin recurrir al dinero, como por ejemplo, otorgar un reconocimiento público a los ciudadanos que son buenos contribuyentes; y (iv) desincentivos no económicos, que buscan persuadir al ciudadano para que no realice determinada acción, sin la amenaza de multa o sanciones, como por ejemplo, entregar una advertencia a los ciudadanos que no cumplen con las reglas de tránsito, previo a la entrada en vigencia del Código de sanciones por infracciones de tránsito11.
La aplicación de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo no económico, es un enfoque que permite incorporar elementos al marco de incentivos para lograr determinado comportamiento por parte de la burocracia, en la cual usualmente no es posible o existen pocas posibilidades de aplicar incentivos económicos para lograr orientar sus esfuerzos hacia la generación de valor público.
Desde una perspectiva más amplia, cuando los mercados están ausentes y cuando los actores particulares tienen acceso a información diferente, como es el caso de los recursos hídricos, las relaciones entre las clases de actores estarán caracterizadas por una relaciones entre “principales” y “agentes”, vinculados por contratos explícitos o implícitos (Przeworski, 2008: 147-164).
La relación entre principal y agente está basada en la cantidad de información que conoce cada parte. Los agentes tienen alguna información que los principales no perciben en forma directa, como son conocer sus propias motivaciones, contar con un conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de observar algunas cosas que los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunas acciones que permanecen, al menos parte, ocultas para el principal.
Esta es justamente la posición en la que se encuentran los burócratas –profesionales- relacionados con la gestión de los recursos hídricos, que tienen un conocimiento mayor sobre la situación del agua y los retos que se enfrentan para lograr una gestión sostenible. En una situación diferente están los ciudadanos y políticos, para quienes el tema de la gestión sostenible no forma parte de los temas que deben ser atendidos con prioridad.
El problema que enfrenta el principal frente a esta situación puede expresarse de esta manera: Cómo inducir al agente a actuar a favor del interés del principal satisfaciendo simultáneamente dos restricciones. La primera es la restricción de la “participación”, es decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que esté por encima del ingreso que podría recibir si no colabora con el principal -la oportunidad “siguiente mejor”. La segunda restricción es de la “compatibilidad de incentivos”, esto es, que mientras el agente está actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en aras de su propio interés.
De acuerdo a Przeworski, la economía es una red de relaciones variadas y diferenciadas entre clases particulares de principales y agentes. Las relaciones específicas de principal-agente que identifica son entre ciudadanos y políticos, entre políticos y burócratas, y entre ciudadano y burócrata. De esta manera, el desempeño de los diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema económico como un todo estará en función a las instituciones que regulan esas relaciones. Lo que importa es si existen o no los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de los actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzar objetivos comunes.
La situación buscada, entonces, es aquella donde el agente obtiene más utilidad colaborando con el principal, y en esa acción puede alcanzar simultáneamente sus propios intereses. Es decir, la situación es aquella donde el ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil que lo aglutinan y representan demandan una visión y acción del gobierno para lograr una gestión de los recursos hídricos que garantice su sostenibilidad. Los políticos reconociendo y haciendo suyo ese reclamo lo incorporan dentro de sus objetivos, al igual que los burócratas. La institucionalidad vigente debe hacer que el marco de incentivos permita alcanzar este resultado.
La forma que tendrán las relaciones entre estos principales y agentes estará determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:

  • Aquellas que son puramente “económicas”, como entre empleados y empleadores.

  • Aquellas que son puramente “políticas”, como entre ciudadanos y gobierno o político y burocracia.

  • Aquellas que estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y agentes económicos privados.

Para que la economía opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar estructuradas de forma tal que los agentes –políticos y burócratas- orienten sus acciones hacia el logro del interés público. Los incentivos que la institucionalidad permite definir en la sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir una recompensa si actúan buscado el interés público y deben sufrir un castigo cuando no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores: burócratas y políticos.


La relación que se establece entre el gobierno y los agentes económicos, en el contexto que no son las reglas del mercado las que regulen dichas relaciones, sino por el contrario son las instituciones quienes las determinan, es central para comprender la forma en que interactúan y los resultados de dicha interacción. Desde esta perspectiva el rol del Estado es único pues es a partir de las decisiones administrativas de políticos electos o de la burocracia designada que serán determinadas las estructuras de incentivos de los agentes privados a partir del ejercicio del poder coercitivo legalmente cualificado que tiene el Estado, a través de sus diferentes organizaciones. A partir de este poder las organizaciones estatales puede ordenar o prohibir acciones a través de una Ley y cambiar los precios relativos vía el sistema fiscal. Con esta autoridad las organizaciones estatales se convierten en el factor determinante pues define las relaciones privadas, regulando las mismas.
Tabla 1

Relación Ciudadano-Político-Burócrata

Fuente y elaboración: Propios
Sin embargo, las organizaciones estatales no actúan de manera monolítica pues aspectos como su diseño organizacional o los intereses de sus responsables van a darle forma al marco normativo en el que los agentes privados van a interactuar. Esto provoca que dicho marco no necesariamente sea un cuerpo ordenado y coherente de ideas, por el contrario puede presentar vacios y contradicciones producto de los elementos como imperfecta información o intereses diversos al momento de su diseño, formalización y aplicación.
El punto crítico es la información disponible por parte de las organizaciones estatales reguladoras del Estado y de las firmas reguladas. Las firmas reguladas tienen información acerca de sus condiciones, como por ejemplo los costos de producción, la demanda por sus productos, entre otros aspectos, y saben que esa información no es conocida por el regulador. Esta situación es más intensa cuando la actividad se produce en condiciones de monopolio, como es el caso de los servicios públicos domiciliarios. Junto con ello, las firmas reguladas pueden realizar acciones que no son visibles para el regulador, y que a veces pueden ser inferidas a partir de sus resultados o monitoreadas a un cierto costo, como por ejemplo, la situación económica y financiera de la firma regulada. Dado entonces la existencia de información y acciones ocultas por parte de la firma regulada, la regulación óptima no es posible pues el regulador va a establecer sus regulaciones y reglas con información incompleta, a partir de su autoridad, al momento de determinar los precios y las reglas de interacción en el mercado o sector. A partir de esta definición, las firmas reguladas tomaran decisiones sobre la cantidad a producir a sabiendas que pueden estar obteniendo ganancias superiores a las adecuadas (renta). De esta manera, la regulación puede ser óptima sólo sujeto a la información disponible por el regulador (Baron, 1995: 14).
De otro lado, dado que cualquier tipo de intervención económica del Estado tiene consecuencias redistributivas, los diferentes grupos afectados por la regulación –empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de acción pública- tendrán los incentivos para buscar que la regulación los beneficie y oponerse a aquella que los perjudique.
Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al establecer regulaciones buscadas por determinados actores privados. Estos beneficios privados pueden ir desde buscar la permanencia en el cargo público (reelección) hasta enriquecerse en el cargo o una vez abandonado el mismo. La regulación puede inducir, entonces, lazos de clientelismo entre los reguladores y los grupos regulados.
El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado está la necesidad de capacitar al gobierno para que intervenga de manera adecuada, y por el otro la necesidad de inducirlo a actuar de manera correcta. Lo importante es que la intervención del gobierno se realice teniendo como principio la búsqueda del interés público, pero no hay forma de garantizar que esto ocurra. Incluso si el gobierno tuviera perfecta información sobre las firmas reguladas, los instrumentos legales o fiscales para regular y el marco institucional para ofrecer compromisos creíbles a las firmas reguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de gobierno, ninguna de estas condiciones permite garantizar que el gobierno va a emitir regulaciones que busquen el interés público, pues pueden estar presentes los intereses privados de los reguladores.
Más aun, justamente es su capacidad para intervenir en la economía lo que vuelve al Estado y sus organizaciones reguladoras un blanco atractivo para la influencia de intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse abre la posibilidad de una actuación en los reguladores y en el sector privado que trasgreda la Ley.
Por esto es que la calidad de la intervención del Estado en la economía depende de su organización interna, en particular de la relación entre políticos y burócratas, y del diseño de las instituciones democráticas que determinan si los ciudadanos pueden o no controlar a los políticos. La capacidad reguladora del Estado siempre será ejercida en condiciones de escasa información, y será vulnerable al comportamiento impropio de los propios reguladores y/o de las firmas reguladas. La forma de evitar estos comportamientos impropios es exógena.
Siguiendo a Przeworski, entre políticos y burócratas también existe el problema del principal-agente pues los primeros delegan responsabilidades hacia los segundo. En democracia la autoridad del Estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad proviene de las elecciones, pero muchas de las funciones y todos los servicios que provee el Estado a los ciudadanos son delegados por los representantes electos a la burocracia pública. La delegación de funciones y prestación de servicios resulta inevitable. Dado que no es posible especificar de manera detallada y precisa todas las contingencias que pueden presentarse en la función o prestación del servicio que realizan los agentes, se deja que las agencias ejecutivas y administrativas tengan un grado significativo de discrecionalidad.
En este contexto, los objetivos de los burócratas no necesariamente van a coincidir con los objetivos de los ciudadanos o de los políticos electos que los representan. Los burócratas pueden querer maximizar su autonomía o la seguridad de su empleo, rendir favores clientelísticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus funciones, agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse –a expensas todo ello del público. Los burócratas poseen información privada acerca de los beneficios y los costos de sus acciones y pueden emprender acciones que no son posibles de observar directamente, sino deducidas a través de sus resultados o monitoreadas a cierto costo.
Los burócratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus intereses por encima del interés público. El reto consiste en lograr que los intereses de los burócratas sean coincidentes con el interés del político y el interés de ambos coincida con el interés del público.
Un problema de agencia que surge entonces y que es inherente al manejo de la burocracia pública es la dificultad para proveer incentivos y obtener información cuando el resultado depende de las acciones conjuntas de múltiples agentes (Miller, 1992: 128-158). Bajo ciertas circunstancias el principal puede observar solamente el producto de las acciones del conjunto de burócratas pero no de los miembros individuales. Estos a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar información.
Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir resultados que respondan a los intereses de todos requiere de condiciones institucionales particulares. Holmstrom (1982) ha demostrado que bajo ciertas condiciones es imposible diseñar un esquema de incentivos que simultáneamente sea respetado, genere la cantidad eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto.
Junto con lo anterior, las burocracias públicas están enfrentadas a múltiples objetivos que no son sencillos de establecer y son imposibles de reducir a una única dimensión. Esto debido a la complejidad inherente a la acción gubernamental destinada a atender las expectativas de los ciudadanos. Las burocracias públicas son frecuentemente monopolios, lo que implica que no hay criterios comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento. Por todo ello, las burocracias públicas son más propensas a confiar en la conformidad con las reglas antes que en los incentivos para lograr los resultados esperados, pues estos son difíciles de establecer, a diferencia de las reglas.
El control del cumplimiento de las reglas por parte de la burocracia no es un modo efectivo de control, pues es costoso y no establece una relación directa entre incentivo y rendimiento. Sin embargo la mayoría de las burocracias opera de esta manera dado que monitorear el esfuerzo individual y obtener información privada del burócrata es prohibitivamente caro, por lo que la confianza en las reglas puede ser una buena opción. Tirole (1994: 14) observa que “el rasgo central de una burocracia es que no se confía en sus miembros para utilizar información que afecta a otros miembros distintos de ellos mismos, y que las decisiones están por lo tanto basadas en las reglas rígidas”. Las reglas son más fáciles de establecer y monitorear aunque no estén vinculadas hacia el resultado sino hacia el proceso. Sin embargo, esto provoca que se privilegie en la acción gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del resultado.
Los servicios del Estado son producidos y distribuidos por una burocracia cuyos miembros son nombrados por políticos. Esto provoca que el control de los ciudadanos sobre la burocracia pueda ser solamente indirecto dado que las instituciones democráticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las acciones legales de la burocracia. La ciudadanía puede como mucho considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los políticos electos, que fueron quienes lo nombraron.
En la medida que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, ella es responsable ante los políticos (o ante otros cuerpos nombrados por políticos como las cortes o las agencias administrativas de control) por los servicios prestados. Precisamente debido a que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, éstos están mejor informados que los políticos acerca de su desempeño. Además, si los políticos se preocupan por el bienestar de los ciudadanos entonces los ciudadanos tienen los mismos intereses que los políticos, que son los principales, más que los burócratas que son los agentes. El ciudadano podría por lo tanto confiar en la información provista por los políticos.
Lograr un control de estas características tiene dos ventajas, pues permite al principal recoger información a un costo más bajo que la supervisión directa (la información la recibe un político), y el ciudadano provee información particular cuando se presentan violaciones muy fuertes o evidentes. El control de los ciudadanos requiere de arreglos institucionales que facilite el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos, la transmisión de información y la sanción a las violaciones.
El problema de los ciudadanos es inducir a los políticos a aumentar el bienestar ciudadano antes que perseguir sus propios objetivos, en colusión con la burocracia o con los intereses privados. Sin embargo, las burocracias parecen ser autónomas de todo control, aisladas del escrutinio público. De acuerdo a Moe (1990), en una democracia los burócratas nunca pueden estar seguros de qué fuerzas políticas controlaran el gobierno en el futuro y tienen razones para temer que en un futuro gobierno será menos favorable a sus intereses que el actual. Por lo tanto, para protegerse del riesgo moral del principal –la posibilidad de que su buena conducta no sea premiada por un futuro gobierno- busca liberarse de cualquier control político.
A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas políticas que llegan al poder quieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tienen miedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislar a la burocracia del control político, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado, políticos y burócratas coinciden en volver a la burocracia autónoma, lo que se traduce en aplicar un diseño organizacional burocrático que no le permita lograr objetivos sociales futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de diseños.
La relación principal-agente entre políticos electos y ciudadanos es muy especial. Como la soberanía se encuentra en la ciudadanía, ella es principal en relación con los políticos que la eligen. Pero debido a que el Estado es un mecanismo centralizado y coercitivo, los que deciden qué reglas deben obedecer los principales son los agentes, que obligan a la ciudadanía a cumplir con ellas. Moe (1990: 232) afirma que “mientras los ciudadanos son nominalmente superiores en esta jerarquía, los legisladores son los que realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la Ley. Su rol, como agentes, es ejercer la autoridad pública, apoyada por los poderes de policía del Estado, diciendo a los principales que hacer”
¿Por qué los políticos responderían a los ciudadanos en vez de estar coludidos con los burócratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?. En democracia, los gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos. Desde una mirada prospectiva los partidos políticos o candidatos realizan propuestas de política pública durante las elecciones y explican cómo estas políticas públicas afectarían al bienestar de los ciudadanos. Los ciudadanos deciden cuales de estas propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser el “mandato” que el gobierno debe perseguir. Sin embargo, Manin (1995) sostiene que los políticos no están compelidos a atenerse a su plataforma en ningún sistema democrático. Ninguna constitución democrática a nivel nacional permite la revocabilidad. Las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para retirar el voto de confianza son comunes, pero nunca están basados en la traición a las promesas electorales. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas que hicieron durante la campaña. Los votantes pueden castigar a los políticos que traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes elecciones, después que los efectos de la traición han sido experimentados.
¿Por qué no hay mecanismos institucionales para forzar a los que llegan al poder a ser fieles a sus plataformas?. El argumento histórico utilizado es que debería permitírsele a las legislaturas deliberar a fin de que los representantes puedan aprender unos de otros, y en los casos que no estén seguros de sus juicios, los representantes puedan consultar a expertos. Puede darse el caso que los votantes no confían en sus propios juicios. Los ciudadanos pueden querer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y evaluar sus acciones en el momento de la elección. También es el caso que los gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias cambiantes. Por lo tanto, hay buenas razones para que las instituciones democráticas no tengan mecanismos que limiten a los políticos. Los ciudadanos eligen políticas que representen nuestros intereses o candidatos que representen a los ciudadanos como personas, pero a la vez se busca que los gobiernos sean capaces de gobernar. Como resultado, en la medida en que los gobiernos cumplan con sus promesas, la democracia no tiene mecanismos institucionales que aseguren que las elecciones de los ciudadanos sean respetadas.
Sin embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzar al gobierno a dar cuenta de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son “responsables” si los ciudadanos pueden discernir si están actuando en procura de su mejor interés, y sancionarlos apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y actúan en el mejor interés de los ciudadanos ganan la reelección y aquellos que no la pierden. Incluso motivados por el auto-interés, los políticos serán inducidos a promover el bienestar general si se les fuerza a optar entre la extracción de rentas con la consiguiente pérdida del cargo y la no extracción de rentas junto con la permanencia en el cargo.
Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos mínimamente, para las personas que tienen otras oportunidades el querer ser re-elegidas, y lograr que los políticos tengan interés en hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sin embargo, puede no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los políticos hacia los ciudadanos, sino que deben haber más condiciones: Los votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempeño del gobierno, los votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un mal desempeño, los políticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes deben tener algún instrumental institucional para premiar y castigar a los gobiernos por los resultados que generan en diferentes terrenos.
La información asimétrica entre gobiernos y votantes vuelve particularmente difícil la puesta en práctica de la rendición de cuentas. Si los ciudadanos no están seguros acerca de las condiciones objetivas o de las relaciones causales entre políticas y resultados, deben confiar en otra información para evaluar las acciones del gobierno. El aspecto central es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es sensible a la información de que dispone el ciudadano.
¿Qué arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar estos problemas informacionales?. Los arreglos institucionales son los siguientes:

  • La oposición. El ciudadano tiene en realidad dos agentes: el gobierno que elige las políticas públicas y la oposición que quiere ser gobierno. La oposición es una fuerza que puede proveer información sobre lo que hace el gobierno, pues trata de mostrar las ausencias en las políticas que el gobierno está ejecutando.

  • Los medios de comunicación, que deben informar y dirigir la atención hacia las condiciones generales más que a los intereses particulares.

  • Los mecanismos de responsabilidad no son solamente “verticales” –de políticos electos a votantes- sino “horizontales” –de las diferentes ramas del gobierno entre sí. Esto significa que el diseño debe hacer que las responsabilidades entre más organizaciones estatales. Asimismo debe promoverse el debate legislativo. El gobierno por decreto es malo pues priva de la discusión pública los temas en debate. El gobierno por decreto debe generar presunción de que algo está escondiéndose.

  • La calidad y cantidad de información de que disponen los ciudadanos para juzgar acciones del gobierno puede aumentarse por medio de la innovación institucional, por medio de instituciones independientes de otros órganos de gobierno que pueden proporcionar al ciudadano la información necesaria para mejorar su evaluación posterior acerca de acciones de gobierno y no solo resultado.

  • Un Consejo independiente para asegurar transparencia en las contribuciones a las campañas electorales.

  • Una rama de auditora del Estado independiente.

  • Una fuente de información independiente acerca del estado de la economía.

  • Un lugar privilegiado para la oposición en el control de los medios de comunicación de propiedad pública.



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