Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano Flavio Ausejo



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Situación de la gestión pública


La gestión pública en el Perú está reglamentada por diferentes marcos normativos que corresponden a diversas organizaciones estatales. Lo anterior provoca que las leyes y sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un enfoque sectorial en función al mandato de cada organización estatal con algún tipo de responsabilidad sobre la gestión pública.
El buen o mal desempeño de las organizaciones estatales estará en función de su capacidad para hacer realidad las decisiones de los responsables de la política pública y/o de los mandatos que están establecidos en el marco normativo de cada organización. En ese sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado los que hacen posible que las organizaciones estatales gestionen los diferentes recursos (humanos y económicos) de forma que puedan lograr los resultados que la política pública demanda. Los sistemas administrativos del Estado, sin embargo, están organizados de manera que los espacios de coordinación están ausentes.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007) establece un conjunto de sistemas administrativos que son los que le permiten a las organizaciones estatales hacer realidad las decisiones que sus responsables toman para cumplir con su mandato legal. A través de estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden, por ejemplo, adquirir los bienes (material de construcción) y servicios (contratar consultores o contratistas), que le permiten hacer realidad las decisiones que toman los responsables de la organización estatal.
Los sistemas administrativos existentes en el Perú están a cargo o bajo la responsabilidad de una organización estatal particular, destacando aquellos que permiten gestionar los recursos económicos del Estado, los cuales están bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Varios de estos sistemas administrativos cuentan con un sistema informático que permite establecer procedimientos con una estructura lógica a partir de las directivas que regulan su funcionamiento. Entre los sistemas informáticos que destacan está el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que permite gestionar los gastos que realiza el Estado, y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que permite gestionar los aspectos relacionados con las inversiones que realiza el Estado.
Cada organismo estatal debe asignar un funcionario público que debe responsabilizarse del manejo de cada sistema administrativo. Un funcionario público no puede ser responsable de más de un sistema. Los funcionarios públicos responsables son los que conforman las áreas administrativas de las organizaciones estatales, denominadas unidades orgánicas de apoyo como son las Oficinas de Administración. Cada sistema administrativo está estructurado en función a sus propios fines y objetivos, y tiene su propia lógica de operación, habiendo sido concebidos de manera aislada, sin una mirada sistémica que permita a la organización estatal poder realizar una gestión administrativa orientada hacia la provisión de todos los elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la organización estatal.
Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberían contener de manera explícita disposiciones para coordinar las acciones entre sí, y establecer qué aspectos requieren ser coordinados y cómo va a realizarse dicha coordinación, y qué resultado espera lograrse después de concretada la coordinación. Sin embargo estos elementos no están presentes.
Tabla 2

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES



Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema administrativo.

Elaboración: Propia.
La ausencia de mecanismos de coordinación formal agrava el hecho que los sistemas administrativos han sido diseñados de manera aislada, sin ser concebidos como un “sistema de sistemas” de forma que interactúen entre sí. Esto provoca que la necesaria coordinación que debe existir, por ejemplo, entre las áreas que planifican la forma en que las decisiones tomadas por los responsables de la organización estatal serán hechas realidad, la asignación de los recursos financieros necesarios para hacer que las actividades planificadas puedan ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva contratación y/o adquisición de los bienes y servicios para hacer efectiva las actividades programadas (abastecimientos y/o logística), no ocurra, dando como resultado que los responsables de hacer realidad los objetivos de la política pública a través de la gestión de los recursos asignados no cuenten con los elementos para lograr ello.
La ausencia de una suficiente coordinación entre todos los sistemas administrativos que permita a los responsables de dicha gestión, desde la perspectiva de su propia organización, establecer los fines y objetivos de lo que provoca los resultados de la gestión sea limitada. De acuerdo a Oré (2009), “las instituciones estatales relacionadas con el recurso hídrico se han multiplicado, generando dispersión y la complicación de la gestión del agua”. A mayor cantidad de organizaciones estatales involucradas las posibilidades de una planificación conjunta se reducen significativamente, lo cual se ve agudizado por el aislamiento que existe entre los sistemas administrativos y entre las organizaciones estatales.
El enfoque sectorial, más allá de las deficiencias en la gestión para alcanzar las metas programadas para cada organización como se ha explicado, hace que el Estado no puede responder de manera integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los recursos hídricos. Las dificultades del Estado para diseñar y ejecutar una gestión de los recursos hídricos con un enfoque multisectorial son debidas a la ausencia de una institucionalidad que promueva la coordinación entre las diferentes organizaciones estatales. Los sistemas que deberían permitir esta mirada coordinada no existen, aunque si están previstos en el marco legal12.
Debido a lo anterior, en la administración pública no existen mecanismos endógenos que lleven a las organizaciones estatales a diseñar y utilizar espacios de coordinación de sus actividades, y más allá del mandato legal, a desarrollar la práctica de coordinar entre ellas, o a la creación de espacios concretos y formales (reglamentados) que permitan hacerla realidad dicha coordinación. Esta realidad existe a pesar que los marcos normativos de muchas organizaciones estatales involucradas establecen de manera expresa que parte de su función es coordinar acciones con otras organizaciones estatales. En el caso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), por ejemplo, dentro de sus funciones está la conducción y coordinación de las acciones con los gobiernos regionales y otras organizaciones estatales que forman parte del Sistema Nacional de Recursos Hídricos que está bajo su responsabilidad13. Las razones que explican este resultado (nula o escasa coordinación) están justamente en la ausencia de incentivos para una acción coordinada, entre las diversas áreas dentro de la organización estatal y entre las organizaciones estatales. Lo anterior es debido, como se ha explicado, al hecho que los sistemas administrativos y las funciones de las organizaciones estatales han sido concebidos de manera aislada y no con un enfoque integral y sistémico.

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