Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano Flavio Ausejo



Descargar 147.15 Kb.
Página4/5
Fecha de conversión14.01.2019
Tamaño147.15 Kb.
1   2   3   4   5

Proceso de transformación de una decisión de política pública en una realidad para el ciudadano

El marco institucional del Estado peruano determina que el proceso para convertir en realidad una decisión de política pública, que involucra a uno o más sectores, requiere de la interacción de varias organizaciones del Estado y de los órganos -o unidades orgánicas- que existen al interior de cada organización.


En ese sentido, las decisiones de política pública, es decir, la definición de los responsables de la política pública sobre lo que piensan hacer para atender los requerimientos y expectativas de los ciudadanos con respecto a los diversos temas que son una preocupación para la sociedad, deben ser de preferencia explícitas y verbalizadas de manera que los tomadores de decisión de política pública transmitan con claridad cuál es el propósito de la misma, y los funcionarios y personal de las organizaciones estatales, y los ciudadanos en general puedan visualizarla con claridad. En el caso peruano la gran mayoría de las políticas públicas no están verbalizadas ni el propósito de la misma es lo suficientemente claro como para guiar las acciones de las diferentes organizaciones del Estado responsables de hacerla realidad. Un ejemplo de adecuada definición de política pública es el caso de la política nacional del medio ambiente14, que establece con precisión los fines de la acción del Estado en este tema, concentrando los esfuerzos del Estado en el desarrollo sostenible.
La ausencia o poca claridad en la definición de la política pública provoca que los funcionarios y personal de dichas organizaciones tengan diferentes impresiones y percepciones sobre el propósito de la política pública, lo que lleva a que al momento de diseñar y planificar las acciones no exista una visión clara y unificada sobre cuál es el propósito de las acciones a ser ejecutadas por las organizaciones estatales involucradas. De hecho en muchos casos existen formulados planes maestros o planes directores sin que exista claridad sobre el propósito de la acción del Estado, lo que en la práctica hace inviable la realización de dichos planes dado que las acciones contenidas no está asociadas a un propósito. Lo anterior provoca que al momento de realizar la evaluación, pueda ser que la actividad se haya realizado, pero al no existir claridad sobre el propósito los resultados obtenidos son difusos o inexistentes.
Junto con lo anterior, el propósito de la política pública debe estar dentro de los alcances del marco legal que regula las decisiones y acciones de la organización estatal15. En el caso de que la política pública requiera de la acción de varias organizaciones del Estado, todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada una función en ese sentido de manera que puedan actuar. Lo anterior implica que deba existir una adecuada coordinación entre todas.
Para hacer realidad la política pública el marco legal de las organizaciones involucradas debe autorizar a sus funcionarios a tomar decisiones específicamente en dicha temática, y los funcionarios deben además contar con las capacidades y competencias de gestión pública para encontrar la forma más eficiente, eficaz, económica y con calidad de convertir la decisión de política pública en un bien o servicio ofrecido por el Estado, sea de manera directa o indirecta.
La política pública puede tener características nacionales o sectoriales16 y debe establecer los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, estándares nacionales de cumplimiento, y provisión de servicios a entregar y supervisar para el desarrollo de las actividades públicas y privadas que son materia de la política pública17. Estas características no están presentes en la mayoría de políticas públicas que el Estado peruano ejecuta.
La mayoría de políticas públicas están diseñadas y contenidas en dispositivos legales que son un instrumento de gestión insuficiente para detallar todos los elementos que requiere el diseño de una política pública, y que podría estar mejor detallado en un documento de trabajo. Dos ejemplos interesantes son los documentos de trabajo que contienen la política de medio ambiente, del Ministerio del Ambiente, y el Marco Macroeconómico Multianual, del Ministerio de Economía y Finanzas. Ambos documentos son un ejemplo interesante de definición y verbalización del propósito de la acción gubernamental en el tema del medioambiente y económico-fiscal.
La clara definición de la política pública es un elemento importante para hacer realidad una decisión, pero insuficiente. Junto con la decisión y el marco legal que permita a las organizaciones involucradas actuar en el tema es necesario definir la manera en que será hecha realidad la decisión de política pública. La capacidad de gestión pública, como se ha mencionado, está en función de las capacidades y competencias de los funcionarios y personal de las organizaciones estatales en el tema en el que los ciudadanos están esperando una acción del Estado y también en sus capacidades y competencias en la gestión de los sistemas del Estado, es decir, los funcionarios y personal de las organizaciones estatales involucradas en el tema deben ser capaces no solo de diseñar la manera en que será hecha realidad la decisión de política pública, sino también deben ser capaces de utilizar los procedimientos del Estado de forma que puedan transformar la decisión de política pública en una o más acciones de las organizaciones estatales, de forma que produzcan un resultado para los ciudadanos.
La capacidad de gestión pública significa que los funcionarios y personal de la organización estatal responsable de atender la temática deben diseñar una estrategia para hacer realidad la decisión de política pública. El desarrollo de la estrategia tiene como supuesto que la organización estatal tiene dentro de sus funciones atender dicha problemática. En el caso de los ministerios, por ejemplo, la temática debe estar dentro de las funciones asignadas en su Ley de Organización y Funciones18. El desarrollo de la estrategia debe estar bajo la responsabilidad de alguno de los órganos –o unidades orgánicas- de línea del ministerio, las cuales están agrupadas en Direcciones Generales. Lo anterior significa que una Dirección General, al interior del ministerio responsable de la temática, debe asumir la responsabilidad de proponer y ejecutar la decisión de política pública19.
Los responsables de la Direcciones General -llamados Directores- deben diseñar la estrategia para hacer realidad la decisión de política pública. La estrategia debe recoger el propósito de la acción del Estado en la temática específica, e identificar objetivos –principales y secundarios-, establecer los lineamientos de la acción de la Dirección General (que contienen la estrategia en sí), determinar el plan de actividades concordante con dicha estrategia, proponer un cronograma para las actividades planteadas, identificar a los responsables de realizar las acciones dentro de la Dirección General y proponer un presupuesto para aquellas actividades que requieran del uso de recursos del Estado.
Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar contenidos dentro de un programa -o programática de acción20- y deben formar parte de las diferentes actividades que una Dirección General realiza para cumplir con la decisión de política pública. Los programas que desarrolla la Dirección General deben articular las diferentes actividades que ejecuta en el día a día. Hacer realidad una decisión de política pública puede implicar el desarrollo de más de un programa dentro de una Dirección General, o la intervención de varias Direcciones Generales de un Ministerio, o la intervención de varios Ministerios, en particular cuando se trata de decisiones sobre políticas públicas nacionales. Debe tenerse en cuenta que la decisión de política pública debe estar dentro de las funciones asignadas en el marco legal al Ministerio, y específicamente a dicha Dirección General.
Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Dirección General de un Ministerio deben estar diseñadas de forma tal que le permita lograr el propósito de la política pública en la temática en específico. Para que eso ocurra la Dirección General involucrada debe tener un marco legal que le asigna funciones que están directamente relacionadas con la temática específica, de forma que pueda realizar acciones que permitan hacer realidad la decisión de política pública en dicho tema pues tiene el mandato legal para hacerlo. De esta manera, la Dirección General, en el desarrollo de las funciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en la decisión de política pública en dicha temática.
Lo anterior tiene implícitos una serie de supuestos, que no siempre están presentes. El primero de ellos está referido a que la Dirección General, y los responsables del Ministerio en general, tengan claridad sobre la decisión de política pública en el tema específico. Puede ocurrir que tal decisión no exista o que esté formulada de una manera que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con decisiones que provienen del Congreso de la República, o puede ocurrir que en la Alta Dirección del Ministerio tal decisión no exista o requiera de mayores elementos a fin de tener mayor claridad sobre el propósito de la acción del Estado. El segundo está referido a que la Dirección General tenga claridad sobre cada uno de los elementos que forman parte de la estrategia diseñada para atender la decisión de política pública de manera que se convierta en, por ejemplo, un nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir que los objetivos son establecidas de una manera que no es posible comprobar si los mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a través de indicadores o que no existen los mecanismos para obtener los datos del indicador utilizado para medir el nivel de cumplimiento del objetivo.
Lograr hacer realidad la decisión de política pública puede ser más complejo si involucra a más de una Dirección General de un Ministerio o más de un Ministerio. En esas circunstancias junto con los elementos ya mencionados, deben estar presentes los espacios que permitan la coordinación de las acciones entre las diferentes Direcciones Generales y Ministerios. La coordinación de los diferentes órganos al interior de un Ministerio y entre Ministerios es un aspecto muy complejo y para lo cual no existe aún una buena práctica desarrollada.
Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar las Direcciones Generales para hacer realidad una decisión de política pública, ya sea proveniente del Congreso de la República o de la Alta Dirección no garantiza que la decisión se convierta en una realidad para el ciudadano. Junto con ello requiere que los funcionarios y personal de la Dirección Regional tengan capacidades y competencias suficientes para utilizar el sistema administrativo del Estado.
La posibilidad de hacer realidad un servicio para el ciudadano no solo implica saber la necesidad del ciudadano que espera ser atendida por el Estado, y diseñar dicho servicio de forma que cumpla con todas las expectativas construidas sobre éste en el ciudadano o en los propios responsables en el Estado, sino que también requiere que los funcionarios y personal de la Dirección General sepa cómo obtener los recursos económicos y humanos para hacer realidad dicho servicio. Para que ello ocurra la Dirección General, que es un órgano de línea debe interactuar con los órganos de la administración interna.
Los órganos de la administración interna –también llamadas unidades orgánicas de apoyo- son los siguientes: Planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización, recursos humanos, sistemas de información y de comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera y gestión de medios materiales y servicios auxiliares21. Varios de los órganos descritos utilizan los sistemas administrativos del Estado22, que son los que hacen posible obtener los recursos (insumos) económicos y humanos para realizar las actividades de las Direcciones Generales, y del Ministerio en su totalidad.
No es suficiente con que los funcionarios y personal de la Dirección General tenga claridad sobre la decisión de política pública y hayan diseñado un conjunto de actividades articuladas en un programa o conjunto de proyectos que hacen posible hacer realidad dicha decisión, por ejemplo, un nuevo servicio o la optimización de uno existente que mejora la calidad de vida del ciudadano al reducir trámites –simplificación administrativa- o reducir su exposición a enfermedades –programa de vacunación. Los funcionarios y el personal de la Dirección General también deben saber los procedimientos administrativos establecidos en cada una de las unidades orgánicas de apoyo a fin de proveerse de todos los elementos para poder hacer realidad los programas y proyectos diseñados. Las capacidades y competencias en los procedimientos administrativos les permitirán a los funcionarios y personal de la Dirección General interactuar con los funcionarios y personal en las diferentes unidades orgánicas de apoyo.
Los órganos de apoyo están bajo la responsabilidad de la Secretaria General, que forma parte de la Alta Dirección23. Estos órganos son los encargados de la planificación, asesoría y apoyo a las funciones del ministerio, y en ese sentido asisten a cada Dirección General en el cumplimiento de su función.
La puesta en práctica de la estrategia diseñada por la Dirección General requiere utilizar los lineamientos y procedimientos que regulan cada uno de los sistemas administrativos del Estado, y cada una de las actividades de apoyo como son los aspectos organizacionales, los sistemas de información y comunicación, la asesoría jurídica y la gestión de los medios materiales y servicios auxiliares.
Los sistemas administrativos tienen su propia lógica de operación. De esta manera, la planificación de las actividades contenidas en la estrategia diseñada por la Dirección General deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos para esta actividad en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Ley N° 28522), la asignación del presupuesto para aquellas actividades que requieren de recursos financieros debe hacerse utilizando los lineamientos y procedimientos del Sistema Nacional de Presupuesto Público (Ley N° 28411), y si alguna de las actividades está clasificada como una inversión pública debe utilizar los lineamientos y procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley N° 27293), o en todo caso las contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, y de personal temporal para el desarrollo de las actividades consideradas en la estrategia deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Legislativo N° 1017).
La estrategia diseñada por la Dirección General debe ser coherente con los diferentes procedimientos administrativos existentes en cada uno de los sistemas administrativos de manera que sea posible, a través del seguimiento de dichos procedimientos, convertir en realidad las actividades consideradas en la estrategia diseñada. Cabe precisar que los procedimientos establecidos dentro de cada sistema administrativo tienen características generales pues son de aplicación transversal a cada organización estatal, ya sea un Ministerio, un organismo público, un programa o proyecto especial24. Cada organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de manera que pueda traducir las normas de aplicación general establecidas en los respectivos sistemas en directivas que puedan ser aplicables a las actividades propias de cada organismo estatal. Este paso es necesario pues las actividades que realiza el Estado son muy diversas, y van desde la prestación directa del servicio como es la seguridad interna y externa del territorio a través de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas, respectivamente, hasta la elaboración de normas para la protección intelectual y el mantenimiento de instancias administrativas –Tribunales- encargadas de velar por su cumplimiento.
La diversidad de actividades requiere que los lineamientos y procedimientos establecidos en cada sistema deban ser desarrollados de manera más específica acorde con la función que desempeña el organismo estatal, como por ejemplo, la elaboración de un procedimiento –regulado a través de una directiva- para los viajes de los funcionarios y personal del ministerio, o para la contratación de personal temporal, o para la adquisición de bienes y alquiler de local para el desarrollo de un evento de capacitación o un seminario de difusión de una temática particular. La ausencia de una directiva provoca que cada actividad sea atendida de manera coyuntural y anecdótica, lo que dificulta que pueda ser masificada al interior de la organización y pueda ser ejecutada de manera repetitiva. Lo anterior significa que las áreas administrativas a cargo de la Secretaria General deben elaborar las directivas internas que les permitan a las Direcciones Generales del Ministerio desarrollar las actividades de planificación, presupuesto, contrataciones y adquisiciones, entre otras.
El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de la Dirección General sobre los procedimientos administrativos es un elemento necesario, pero aún insuficiente para hacer realidad las decisiones de política pública. Los funcionarios y personal de las unidades orgánicas de apoyo, tengan bajo su responsabilidad los sistemas administrativos o realicen actividades de apoyo a las Direcciones Generales de un Ministerio deben también conocer de las actividades que realizan las Direcciones Generales. La estrategia que diseña una Dirección Regional -en el cumplimiento de su función- para hacer realidad la política pública debe ser sensible al hecho que requiere de un marco legal que le autorice a realizar acciones en ese tema, por lo tanto la estrategia debe estar diseñada de manera que la Dirección General o el Ministerio puedan actuar en ese tema. La claridad sobre la posibilidad de la actuación de la Dirección Regional es relevante no solo para la estrategia diseñada para atender el tema de la política pública sino también para hacer posible las acciones administrativas, en particular la programación, diseño y ejecución del presupuesto. Si la estrategia diseñada no tiene todas sus actividades dentro de la función asignada al Ministerio, las unidades orgánicas de apoya estarán imposibilitadas de realizar el planeamiento, y la programación, diseño y ejecución del presupuesto, así como la contratación y adquisición de los bienes y servicios necesarios para realizar las actividades.
Lo anterior representa un reto de gestión pública para el Estado peruano. Las expectativas que el ciudadano espera que el Estado satisfaga no están usualmente dentro del ámbito de las funciones de una única Dirección General, sino que corresponde muchas veces a las funciones de todo el Ministerio, lo que involucra a varias Direcciones Generales, o a las funciones de varios Ministerios. En la medida que el tema que busca ser atendido por el Estado es más complejo, son más las organizaciones estatales que deben interactuar. En esas circunstancias, las acciones administrativas que deben ser realizadas por parte de las unidades orgánicas de apoyo deben ser visualizadas de manera integral y sistémica por éstas, y no sobre la base de las funciones asignadas, como es el enfoque utilizado usualmente por las Direcciones Generales. Por esta razón las unidades orgánicas de apoyo no pueden estar limitadas a proveer de manera automática los insumos requeridos por las Direcciones Generales, sino que deben interactuar con éstas a fin de visualizar la estrategia diseñada de forma integral, y desde esa perspectiva proveer los insumos requeridos.
El enfoque desde la perspectiva de las funciones asignadas en su marco legal es la manera como las Direcciones Generales responden a la decisión de política pública, sin embargo, este enfoque provoca que la estrategia, y las acciones asociadas, no permitan cubrir las diferentes dimensiones de la temática que busca ser atendida con la decisión de política pública. Junto con ello está el hecho que las unidades orgánicas de apoyo, en particular las responsables de los sistemas administrativos atienden los requerimientos de cada Dirección General de manera aislada, lo que puede producir traslapes e ineficiencias.
Tabla 3

ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO


Fuente y elaboración: Propios

1   2   3   4   5


La base de datos está protegida por derechos de autor ©bazica.org 2016
enviar mensaje

    Página principal