Antes de la entrada en vigor de un acuerdo como el tppa



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Cuadro A

País socio del TLC

Fecha de aprobación legislativa o por otros medios# del socio

Fecha de aprobación legislativa de Estados Unidos

Fecha de entrada en vigor

del TLC

Retraso*

El Salvador

17 diciembre 2004

28 julio 2005

1 marzo 2006

7 meses

Honduras

3 marzo 2005

28 julio 2005

1 abril 2006

8 meses

Nicaragua

9 octubre 2005

28 julio 2005

1 abril 2006

6 meses

Guatemala

10 marzo 2005

28 julio 2005

1 julio 2006

11 meses

República Dominicana

6 septiembre 2005

28 julio 2005

1 marzo 2007

18 meses

Costa Rica

7 octubre 2007

28 julio 2005

1 enero 2009

15 meses

Perú

28 junio 2006

4 dic. 2007

1 febrero 2009

14 meses

Panamá

11 julio 2007

12 octubre 2011

31 octubre 2012

12 meses

Corea del Sur

22 noviembre 2011

12 octubre 2011

15 marzo 2012

3 meses^

# Para Costa Rica, la fecha que aparece es para un referéndum requerido para la aprobación final interna

* Calculado como el tiempo entre la última aprobación legislativa (ya sea en los Estados Unidos como en el país socio) y la fecha en que el TLC entró en vigor.

^ El TLC entre Corea y Estados Unidos se firmó el 30 de junio de 2007, y el retraso principal se debió a la negociación del acceso extraordinario a los mercados para automotores de Estados Unidos en Corea sobre el que el Congreso de Estados Unidos insistió antes de aprobar el TLC y promover la legislación de aplicación, incluso con vía rápida.xxvi

¿La certificación sólo se aplica a la legislación formal?

No, se aplica a una gama mucho más amplia de medidas. Se ha informado acerca de ejemplos que también se relacionan con reglamentos,xxvii disposiciones institucionales y reglamentariasxxviii y decretos ejecutivos.xxix
¿Qué pasa si el texto es vago y permite diferentes interpretaciones?

Es común que las partes se pongan de acuerdo en las disposiciones del TLC, precisamente porque son vagas y plantean compromisos poco claros sobre asuntos que fueron fuertemente discutidos, lo que da a cada parte un poco de espacio para interpretarlas a su favor. Estados Unidos insiste en que debe prevalecer su interpretación de tales disposiciones y terminología.

¿Cómo aborda la certificación diferentes sistemas para incorporar tratados en el derecho interno?

Con gran dificultad. En 2006 Charles Rangel, el miembro demócrata de mayor rango del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes señaló que el retraso en la aplicación del CAFTA



depende, en parte, de una diferencia fundamental en la interpretación jurídica entre el USTR y los países del CAFTA. El USTR insiste en que los países signatarios deben cambiar sus leyes nacionales para que reflejen las obligaciones del acuerdo sobre una serie de aspectos que van desde derechos de propiedad intelectual hasta el acceso al mercado agrícola. En cambio, los países signatarios del CAFTA han argumentado que el acuerdo es un tratado que supera el derecho interno en su ordenamiento jurídico.xxx

La posición del USTR varió de acuerdo con el tema: exigió que los países del CAFTA cambiaran su legislación nacional en áreas tales como la propiedad intelectual, pero dijo que la mera ratificación de los convenios laborales internacionales fue suficiente para incorporarlos en la legislación interna de los países del CAFTA.xxxi

¿Estados Unidos hace demandas que van más allá del texto acordado?

Absolutamente. Estados Unidos ha solicitado a otras partes que den cumplimiento a lo que cree que se acordó, incluso si no está escrito en el texto. Sin embargo, en el caso del CAFTA, los Estados Unidos trataron de obligar a Guatemala a adoptar 3 años de exclusividad de los datos, algo que Guatemala ciertamente nunca había aceptado.

Se solicitó a los países del CAFTA que reconocieran las normas de inspección de Estados Unidos para las instalaciones de producción de alimentos, que no estaban en el texto, pero que el USTR dijo que habían aceptado. El USTR dijo que los demás países comprendieron que tendrían que reconocer las normas estadounidenses antes de que el acuerdo entrase en vigor. Según los informes, dijo que "la lección que puede extraerse de las dificultades de implementación del CAFTA-DR es hacer que los compromisos que los países tienen que asumir queden más claros, lo que incluye hacerlos por escrito".xxxii

El presidente republicano del Comité de Finanzas del Senado, Charles Grassley, reconoció asimismo que no existía tal obligación en el texto, pero dijo que "los países reconocieron que tenían que aceptar la equivalencia" antes de la implementación. Grassley dijo: "no veo ninguna necesidad de acelerar la implementación del CAFTA-DR hasta que se resuelva esta cuestión pendiente".xxxiii

En el pasado, el USTR se ha negado a certificar el cumplimiento para intentar obtener concesiones que, sin duda, no se incluyeron en el pacto comercial y para las cuales el USTR no alegó ningún compromiso verbal. Un ejemplo del uso del proceso de certificación para tales "negociaciones complicadas" fue el requisito de que Guatemala diera tres años de exclusividad de datos sobre medicamentos, algo que no era una obligación en el texto del CAFTA.xxxiv

¿Tiene que haber evidencia independiente que apoye las demandas de Estados Unidos?

No parece que Estados Unidos necesite presentar pruebas confirmatorias para apoyar las expectativas o reclamaciones que plantea de que hubo compromisos y acuerdos orales adicionales que van más allá de los textos del TLC. En el pasado, las autoridades estadounidenses decidieron unilateralmente que se asumió un compromiso. Por ejemplo, para apoyar tales afirmaciones en relación con el CAFTA, Grassley mencionó la declaración de Estados Unidos de interés comercial que la legislación de vía rápida requiere para todos los TLC. La declaración decía que

la determinación de equivalencia por los signatarios era "inminente" cuando se presentó la legislación de aplicación en junio de 2005. Por lo tanto, el voto del Congreso para aprobar el CAFTA-DR se basaba "en parte en la expectativa de que [estos países] reconocieran la equivalencia del sistema de inspección de carne estadounidense.xxxv

¿Qué pasa con los países del TPPA que no estaban en la mesa de negociación cuando se supone que hicieron esos compromisos?

Esta práctica de Estados Unidos es especialmente problemática para los países que se incorporaron al TPPA en la mitad del proceso de negociaciones. Al parecer, estaban obligados a aceptar todo lo que se había acordado hasta la fecha. Pero no sabrán qué se ha discutido en relación con el significado de las disposiciones que ya se habían acordado. No está claro qué tan extensas son las actas y si hay algún registro formal (travaux préparatoires); incluso si lo hay, la práctica estadounidense parece incluir una amplia gama de comunicaciones orales.

¿Podrían los Estados Unidos utilizar compromisos que, de acuerdo con lo que dice Estados Unidos, fueron realizados por un gobierno durante las negociaciones para acceder a las conversaciones del TPPA?

Una parte que se una a las conversaciones del TPPA en la mitad del proceso debería discutir durante el proceso de adhesión, cuáles serán las condiciones para la certificación. Esto podría aplicarse, por ejemplo, cuando Estados Unidos considera que los compromisos realizados por el otro país en un acuerdo por escrito no fueron totalmente abordados por el TPPA, o cuando hay ambigüedad sobre lo que haría ese país y ese país no ha implementado los cambios tal como los interpretó Estados Unidos. Los ejemplos podrían incluir normas de seguridad alimentaria, normas de emisiones de vehículos, reformas a las empresas estatales y otros aspectos de la ley de competencia y regulación de las telecomunicaciones.

¿Podrían incluirse en la certificación negociaciones paralelas entre los Estados Unidos y otro país del TPPA?

Sí. Las normas sanitarias y fitosanitarias que requerían los países centroamericanos para reconocer la inspección de alimentos de Estados Unidos no formaron parte del acuerdo CAFTA-DR, pero se llevaron a cabo en una negociación paralela sobre dichas normas.xxxvi

Esto le plantea serios problemas a Japón en el TPPA. Existen grandes diferencias entre el USTR y Japón sobre los términos de las negociaciones paralelas que se acordaron como condiciones para que los Estados Unidos respaldaran la adhesión de Japón, entre las que se incluyen protecciones no arancelarias para cinco productos japoneses agrícolas sagrados y automóviles, normas de seguridad alimentaria y del consumidor, propiedad intelectual, las empresas de propiedad estatal (especialmente el Correo de Japón), inversión y regulación interna.

¿Qué pasa si el otro país rechaza la posición de Estados Unidos?

Cada Estado Parte se reserva su derecho soberano a decidir sus propias leyes y políticas, y respaldar su interpretación. Pero el ejercicio de su soberanía podría tener un costo. Si Estados Unidos se niega a certificar el cumplimiento en un TLC bilateral, el otro país no puede disfrutar de los beneficios que obtuvo de los Estados Unidos, tales como aranceles más bajos.

Sin embargo, la situación es más complicada con el TPPA. Si el acuerdo entra en vigor entre partes que no son los Estados Unidos, todos esos países tendrán que cumplir con las reglas genéricas, como la propiedad intelectual o las empresas de propiedad estatal. Al negarse a certificar el cumplimiento, Estados Unidos podría negar las oportunidades de acceso al mercado más preciadas que se ofrecen en el TPPA, al tiempo que los países aún estarían obligados a cambiar sus leyes y políticas nacionales cuando el TPPA entre en vigor entre las partes no estadounidenses. La mayoría de esas leyes y políticas pasarán a ser aplicables de forma general - la nueva ley de la tierra - por lo que Estados Unidos obtendría de facto los beneficios, sin hacer ninguna concesión.

¿Qué sucede si la legislatura del otro país se niega a aprobar una ley que Estados Unidos exige?

En este caso, el Presidente de Estados Unidos puede negarse a certificar el cumplimiento y el TPPA entre ese país y los Estados Unidos no entraría en vigor.
¿Cómo ha afectado ella presion de Estados Unidos al proceso democrático en los países que firmaron TLC con Estados Unidos recientemente?

Al Presidente de Perú se le concedió una autorización especial, por 180 días, para promulgar leyes a través de decretos especiales sin la aprobación del Congreso.xxxvii El 4 de julio de 2008 se dictaron 98 leyes en virtud de la autoridad especial. xxxviii El gobierno fue acusado de utilizar el poder para hacer cambios no requeridos por el TLC.

Panamá implementó una serie de medidas a través de decretos ejecutivos.xxxix

¿Puede la otra parte tratar de reabrir las negociaciones en respuesta a las demandas de Estados Unidos?

Estados Unidos tendría que estar de acuerdo y tendrían que permitirse negociaciones adicionales en virtud de cualesquiera reglas de autoridad de comercio estadounidenses que pudieran estar entonces en vigor. Presumiblemente, si Estados Unidos estuviera de acuerdo, el otro país tendría que hacer más concesiones para compensar los cambios; eso quizás también permitiría que Estados Unidos hiciera nuevas demandas. Hacer cambios significativos requeriría una votación adicional del Congreso para aprobarlos.

Dependiendo de la naturaleza de cualquier nueva concesión, los demás países del TPPA con los cuales el acuerdo aún no ha entrado en vigor podrían también intentar disfrutar de las concesiones agregadas.

¿Acaso este proceso no corre un grave riesgo de reacción negativa interna contra la injerencia de Estados Unidos?

Los efectos secundarios del proceso de certificación se tratan como un asunto de política interna que se deja para que lo maneje el gobierno. En Perú, por ejemplo, los principales partidos de la oposición y grupos de la sociedad civil pidieron un cese de actividades en todo el país para protestar contra la autoridad especial otorgada al Presidente para que dicte leyes y evite al congreso. Los pueblos indígenas alegaron las inconstitucionalidad de las leyes de la tierra que reducirían sus controles sobre la minería y la deforestación. Los sindicatos se opusieron a que los cambios a la ley de pequeñas y medianas empresas eliminen los derechos de los trabajadores.xl

Perú también promulgó normas de inversión en relación con el petróleo, el gas y la explotación forestal en la cuenca del Amazonas como parte del cumplimiento con los requisitos del TLC con Estados Unidos. El 5 de junio de 2009, las fuerzas de seguridad peruanas atacaron a varios miles de manifestantes indígenas Awajun y Wambis, incluyendo muchas mujeres y niños, que estaban bloqueando la carretera en apoyo a las demandas para revocar los decretos que implementaron las leyes; más de 30 personas murieron en lo que se conoció como la masacre de Bagua.xli Cables publicados por Wikileaks muestran advertencias de Estados Unidos, cuatro días antes de la masacre, de que el gobierno de Perú estaba siendo demasiado indulgente y que ceder a las presiones indígenas tendría "consecuencias" para el TLC.

La Corte Suprema de Justicia de Costa Rica falló en contra de una nueva ley de propiedad intelectual que afecta la biodiversidad, que había sido introducida sin consultar a los pueblos indígenas del país en violación del Convenio 169 de la OIT. Pero el fallo fue visto como un tecnicismo y es poco probable que obstaculice la aprobación de la ley.xlii La Corte recibió una solicitud para reconsiderar un proyecto de ley revisado y sostuvo que era constitucional.xliii

En Guatemala, la industria de los genéricos se opuso a los polémicos cambios a las leyes de propiedad intelectual.xliv

¿De qué manera afecta un acuerdo multilateral como el TPPA la certificación de partes individuales?

Como muestra el Cuadro anterior, Estados Unidos certificó el cumplimiento con el CAFTA en diferentes momentos para diferentes países, dependiendo de la voluntad de éstos de acceder a las demandas de Estados Unidos. Lo mismo sucedería con el TPPA.

¿Qué pasa si las normas de origen se basan en contribuciones de una parte que no está certificada?

Este problema surgió con el CAFTA cuando los países que habían implementado el acuerdo quisieron aprovechar las disposiciones sobre acumulación textil, pero no pudieron incluir el contenido originado en países que Estados Unidos no había certificado.xlv Tuvieron que cumplir con el acuerdo, sin poder acceder a los beneficios que esperaban porque Estados Unidos estaba reteniendo la certificación de algunos países del CAFTA.

¿Estados Unidos puede cambiar sus propios compromisos del TPPA mediante la certificación?

Estos cambios comúnmente ocurren durante la fase de aprobación del Congreso de Estados Unidos, más que en la certificación. Por ejemplo, cuando se hizo evidente que la Cámara de Representantes no aprobaría el CAFTA, el USTR exigió cambios a las reglas de origen en el CAFTA para evitar que la tela de terceros países se utilizara para los bolsillos de la vestimenta. Estos cambios fueron a instancias del Consejo Nacional de Organizaciones Textiles.

Según el acuerdo, para realizar una enmienda a las reglas de origen, todas las partes en el CAFTA tenían que estar de acuerdo. El USTR negoció concesiones con los países individualmente. Guatemala estuvo de acuerdo, pero luego tuvo dificultades para negociar compromisos compensatorios de los Estados Unidos.xlvi República Dominicana acordó una compensación menor a la que se le dio a las otras partes, en el entendido de que recibiría concesiones adicionales para los fabricantes de pantalones y trajes del país en una fecha posterior. Eso también resultó ser difícil.xlvii

¿Acaso otras partes podrían aplicar su propia versión de la certificación a los Estados Unidos?

Técnicamente, otra parte del TPPA podría negarse a poner en práctica el TPPA en relación con los Estados Unidos, desafiando la interpretación estadounidense de las obligaciones de Estados Unidos. En primer lugar, en realidad sólo los interlocutores importantes, especialmente Japón, tendrían la influencia política para hacerlo. Incluso en el caso de Japón, Estados Unidos es el principal mercado al que quiere acceder a través del TPPA. Parece inconcebible que los Estados Unidos hagan concesiones, ya que tendrían que obtener el acuerdo de su Congreso. Los resultados probables de las normas de certificación de reciprocidad podrían ser o bien un retraimiento, o bien un retroceso por parte del país que no es Estados Unidos.

Se podría argumentar que algunos aspectos del TPPA están diseñados para ajustarse a la legislación estadounidense ya existente, o que requieren cambios mínimos; en la medida en que esto sea cierto, la certificación sería una herramienta ineficaz.

Como cuestión práctica para los países que todavía no tienen un TLC con Estados Unidos, la retención de la ratificación o de la promulgación del TPPA significaría renunciar al acceso a los mercados de Estados Unidos, lo que ha sido declarado como el principal beneficio del TPPA.

¿Qué tipo de normas so n analizadas para certificar el cumplimiento?

Licencias de importación para arroz y cerdo (Guatemala, El Salvador): Las industrias arrocera y porcina de Estados Unidos querían alejarse de los importadores tradicionales para maximizar la compra potencial de productos a través de contingentes arancelarios, mediante nuevas normas sobre asignación de licencias de importación o el derecho a vender directamente a los grandes minoristas.xlviii

Equivalencia de carne y aves de corral certificada por las plantas de Estados Unidos (Guatemala, El Salvador): Estados Unidos insistió en que una aceptación inequívoca de los envíos de carne y aves inspeccionadas y certificadas en plantas de Estados Unidos sustituye la política de exigir inspecciones planta por planta para calificarlas para la exportación.xlix Esto no quedó explícito en el capítulo de normas sanitarias y fitosanitarias. Un funcionario del gobierno fue citado cuando dijo que las demandas "plantean un problema político para El Salvador porque muestran que Estados Unidos exige nuevas concesiones arbitrariamente".l El USTR reconoció que las demandas de equivalencia no formaban parte del CAFTA-DR, pero dijo que "los países signatarios habían hecho compromisos que tienen que mantener".li

La demanda fue tan controvertida que el Presidente de El Salvador convocó a una reunión de todos los demás presidentes para discutir el tema de las normas sanitarias y fitosanitarias y a una reunión de seguimiento con los ministros de economía de todos los países.lii Al final, El Salvador accedió a reconocer la equivalencia del sistema de seguridad e inspección alimentaria de Estados Unidos para la carne, las aves de corral y los productos lácteos, eliminando de este modo su requisito de inspeccionar las plantas de carne, aves y productos lácteos de Estados Unidos.liii

Estados Unidos había exigido con éxito un reconocimiento similar como condición para la firma del TLC con Perú, y eso se convirtió en uno de los puntos en disputa que retrasaban la publicación del capítulo agrícola.liv

Estados Unidos no propuso el reconocimiento recíproco de los envíos de carne de plantas en los países socios del tratado, alegando que en ese momento no cumplían con los estándares estadounidenses. lv

Período adicional de exclusividad de datos (Guatemala): El CAFTA requiere cinco años de exclusividad de datos, y sólo para un nuevo producto que no contenga una entidad química previamente aprobada en el territorio. Estados Unidos pidió un monopolio adicional de tres años para los datos de los ensayos clínicos de un nuevo uso de un medicamento existente, incluso cuando no existe una patente.lvi Esto evita de forma eficaz que los genéricos puedan venderse durante este período de monopolio para el nuevo uso, incluso si no existe una patente. Esto fue lo que propuso Estados Unidos durante las negociaciones del CAFTA, pero fue rechazado debido a la fuerte resistencia de los negociadores centroamericanos. lvii Sin embargo, Guatemala tuvo que dar este monopolio extraordinario de tres años.lviii

Exclusividad de datos para más medicamentos (República Dominicana): A pesar de no estar en el texto del CAFTA, Estados Unidos presionó a República Dominicana durante la certificación para que permitiera la exclusividad de datos, incluso para medicamentos que tenían, casi todos, ingredientes viejos. República Dominicana estuvo de acuerdo con esto.lix

Más fácil obtener la exclusividad de datos (Guatemala): En el proceso de certificación, Estados Unidos presionó a Guatemala para no tener ningún límite de tiempo sobre cuándo un productor de una marca de medicamentos puede registrarse para la aprobación de comercialización y aún así ser capaz de disfrutar de la exclusividad de datos.lx El resultado de esto sería que en Guatemala más medicamentos estarían bajo el monopolio de exclusividad de datos y los guatemaltecos tendrían que esperar más tiempo para tener nuevos medicamentos.

Reconocimiento universal de patentes (Guatemala): En el proceso de certificación, Estados Unidos presionó a Guatemala para que reconociera automáticamente las patentes registradas en Estados Unidos o en otro país, sin siquiera solicitar una patente en Guatemala, a pesar de que esto no estaba requerido en el texto del CAFTA.lxi Este cambio eliminaría una importante salvaguardia disponible en las normas internacionales de patentes: establecer sus propios estándares, para lo cual debe concederse una patente, y establecer esos estándares altos.lxii

Patentes de segundo uso (Guatemala): En el proceso de certificación, Estados Unidos presionó a Guatemala para que permitiera patentes sobre un nuevo uso de una vieja medicina y de productos químicos existentes, a pesar de que esto no estaba requerido en el texto del CAFTA. lxiii El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la Salud advirtió contra esta "perennidad" y otras protecciones de la propiedad intelectual más estrictas sobre los medicamentos.lxiv

Contratos de distribución de combustible (República Dominicana): La compañía estadounidense Chevron se opuso a dos resoluciones de República Dominicana, alegando que prohibían a las compañías estadounidenses la prestación del servicio de transporte de combustible y no estaban protegidas por medidas disconformes (NCM) en el USFTA. Una de estas resoluciones congeló el volumen de combustible transportado por cada transportador de combustible local; la otra limitó el número total de camiones en el nivel actual, lo que limitó la capacidad de las empresas estadounidenses para renegociar los contratos de transporte de combustible en un momento en el que Chevron quería poner fin a tales contratos.lxv

República Dominicana no consideró que violaban el CAFTA y sostuvo que las medidas eran necesarias para la seguridad nacional.lxvi Según los informes, "pidieron a Estados Unidos que fuera flexible en este tema, sobre todo porque República Dominicana ha dado cabida a repetidas demandas de Estados Unidos para realizar cambios legislativos, incluso después de haberse completado la revisión formal de la legislación nacional para que fuera compatible con el CAFTA". Se especuló que una de las razones por las que el gobierno pudo haber estado resistiendo los cambios podría ser "la fatiga con el proceso de implementación del CAFTA, donde han surgido nuevos problemas tan pronto como los viejos se han solucionado". lxvii

Bajo la continua presión de Estados Unidos, República Dominicana accedió a anular las dos resoluciones y, días más tarde, el USTR anunció que República Dominicana había cumplido con todos los requisitos para la entrada en vigor del CAFTA.lxviii


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