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Naciones Unidas

A/HRC/30/45



Asamblea General
Distr. general

10 de agosto de 2015

Español

Original: inglés








Consejo de Derechos Humanos

30º período de sesiones

Tema 3 de la agenda



Promoción y protección de todos los derechos humanos,
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,
incluido el derecho al desarrollo



Informe del Relator Especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos, Idriss Jazairy



Resumen

El presente informe anual es el primero que debe presentar al Consejo de Derechos Humanos el primer Relator Especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos, Idriss Jazairy.

En el informe, el Relator Especial describe las actividades realizadas desde que asumió sus funciones el 1 de mayo de 2015 y formula sus opiniones sobre los fundamentos y el contexto del mandato. Presenta algunas definiciones aclaratorias sobre las medidas coercitivas unilaterales y algunos elementos orientadores proporcionados por el derecho internacional, el derecho de los derechos humanos y el derecho humanitario. Por último, formula algunas observaciones preliminares y expone la estrategia para el cumplimiento del mandato y algunas actividades previstas.






Índice










Página

  1. Introducción

3

  1. Actividades del Relator Especial

3

  1. Razones para establecer un procedimiento especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en los derechos humanos

4

  1. Definiciones aclaratorias relativas a las medidas coercitivas unilaterales

5

  1. Antecedentes históricos

7

A. Primeros casos de medidas coercitivas unilaterales

7

B. Tendencias actuales

9

  1. Repercusiones negativas en los derechos humanos: cómo eliminarlas o mitigarlas y proporcionar reparación a sus víctimas y orientación a partir del derecho internacional, el derecho de los derechos humanos y el derecho humanitario

10

A. Eliminación de las medidas coercitivas unilaterales o restricciones a su utilización

10

B. Marco jurídico internacional, incluidos el derecho de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario

11

C. Cuestiones de recursos y reparación

14

  1. Actividades previstas del Relator Especial

15

A. Recolección de información

15

B. Estudio y evaluación de la práctica de las medidas coercitivas unilaterales y sus repercusiones negativas en los derechos humanos

15

C. Elaboración de un proyecto de directrices y formulación de recomendaciones

17

D. Examen y evaluación de los mecanismos de evaluación y reparación

17

E. Contribución destinada a aumentar la capacidad de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos para prestar asistencia técnica y servicios de asesoramiento a los países afectados

18

  1. Conclusión

18


I. Introducción



  1. En su resolución 27/21, el Consejo de Derechos Humanos decidió nombrar un Relator Especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos. El Relator Especial fue nombrado en el 28º período de sesiones del Consejo y asumió sus funciones en mayo de 2015.

  2. El primer Relator Especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en el disfrute de los derechos humanos, Idriss Jazairy, presenta este informe de conformidad con la mencionada resolución. En el informe, el Relator Especial enumera las actividades que realizó del 1 de mayo al 30 de julio de 2015 y expone sus consideraciones preliminares sobre los fundamentos y el contexto del mandato. También formula algunas observaciones preliminares y expone la estrategia para el cumplimiento del mandato y algunas actividades previstas.



II. Actividades del Relator Especial



  1. El Relator Especial lleva a cabo sus actividades de conformidad con la resolución 27/21 del Consejo de Derechos Humanos.

  2. Desde su nombramiento, en marzo de 2015, el Relator Especial ha solicitado invitaciones para visitar Cuba, los Estados Unidos de América y la República Islámica del Irán. Ha sido invitado a visitar el Sudán. El Relator Especial desea agradecer la invitación al Gobierno del Sudán y ha confirmado la visita para noviembre de 2015.

  3. Del 1 de mayo al 30 de julio de 2015, el Relator Especial envió una carta a todos los Estados Miembros y partes interesadas, incluida la sociedad civil, para pedir información que le permitiera conocer la situación existente en materia de medidas coercitivas unilaterales. También transmitió una comunicación similar a todos los procedimientos especiales y órganos de tratados. Además, el Relator Especial pidió que los mecanismos de derechos humanos facilitaran información relativa a su labor respectiva sobre las cuestiones relacionadas con las medidas coercitivas unilaterales.

  4. Del 8 al 12 de junio de 2015, el Relator Especial participó en la 22ª reunión de los titulares de mandatos especiales, celebrada en Ginebra.

  5. Desde su nombramiento, el Relator Especial también se ha reunido con representantes de los Estados Unidos de América, la Federación de Rusia, la República Islámica del Irán y el Sudán, así como de la Unión Europea. También ha celebrado consultas oficiosas con representantes de los medios académicos que se dedican a las sanciones del Consejo de Seguridad y las medidas coercitivas unilaterales.

  6. El 6 de julio de 2015, el Relator Especial publicó un comunicado de prensa para celebrar el restablecimiento de las relaciones diplomáticas entre Cuba y los Estados Unidos de América y pedir el levantamiento del bloqueo.

  7. El 14 de julio de 2015, el Relator Especial publicó un comunicado de prensa para celebrar el acuerdo nuclear alcanzado entre la República Islámica del Irán y el grupo de los cinco más uno (Alemania, China, Estados Unidos de América, Federación de Rusia, Francia y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte), y pedir el levantamiento inmediato de las sanciones.

III. Razones para establecer un procedimiento especial sobre las repercusiones negativas de las medidas coercitivas unilaterales en los derechos humanos



  1. En su Artículo 55, apartado c), la Carta de las Naciones Unidas pide a las Naciones Unidas que promuevan “el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales”. De modo similar, en la Declaración de Viena se afirma que “el carácter universal de esos derechos y libertades no admite dudas”. Además, en su resolución 60/251, la Asamblea General decidió que el Consejo de Derechos Humanos sería “responsable de promover el respeto universal por la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, sin distinción de ningún tipo y de una manera justa y equitativa”.

  2. En esos textos se hace hincapié en la palabra “universal”: la idea central de las disposiciones de los tratados y pactos de derechos humanos guarda relación principalmente con las jurisdicciones nacionales de los Estados, aunque algunas observaciones generales de los órganos de tratados, como las observaciones generales núms. 8, 12 o 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se refieren a las “sanciones” extraterritoriales. Desde el punto de vista de las víctimas de violaciones de los derechos humanos sobre el terreno, abordar únicamente los efectos negativos de las medidas nacionales en los derechos humanos dejaría una brecha en materia de protección que no estaría a la altura de la deseada universalidad de los derechos humanos. También es lógico pensar que la Carta Internacional de Derechos Humanos, que condena las violaciones de los derechos humanos cometidas por las autoridades en los territorios que se encuentran bajo su jurisdicción, también condenaría esas violaciones si esas mismas autoridades las perpetrasen fuera de sus fronteras. La brecha en materia de protección se hizo plenamente evidente en el decenio de 1990, al que se ha calificado de “década de las sanciones”1. En aquel momento la población de los Estados objeto de “sanciones” externas, como el Iraq, y en particular las mujeres y los recién nacidos, eran los que más sufrían las “sanciones” integrales, que provocaban la muerte injustificable de muchas personas inocentes. El procedimiento especial, en su carácter de mecanismo de derechos humanos basado en la Carta, no está obligado por las jurisdicciones nacionales, por lo que puede abordar esa brecha en materia de protección. La ventaja comparativa de un órgano basado en la Carta respecto a un órgano de tratado para abordar esa dimensión extraterritorial de las medidas que tienen efectos en los derechos humanos, fue debidamente subrayada por el Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos en un informe de fecha 10 de febrero de 20152.

  3. Abordar las posibles violaciones de los derechos humanos a partir de fuentes nacionales y extranjeras significa, de hecho, actuar para fomentar el respeto universal por la promoción de los derechos humanos y las libertades fundamentales, como estableció la Asamblea General en su resolución 60/251 al otorgar al Consejo de Derechos Humanos el mandato de hacerlo.

IV. Definiciones aclaratorias relativas a las medidas coercitivas unilaterales



  1. De la resolución 27/21 del Consejo de Derechos Humanos se puede inferir que las medidas coercitivas unilaterales son medidas que incluyen las económicas y políticas aunque no se limitan a ellas, impuestas por Estados o grupos de Estados para coaccionar a otro Estado a fin de obtener de este la subordinación del ejercicio de sus derechos soberanos y provocar algún cambio concreto en su política.

  2. El Relator Especial considerará como medidas coercitivas unilaterales las medidas distintas de las adoptadas por el Consejo de Seguridad en virtud del artículo 41 de la Carta de las Naciones Unidas. Solo las últimas son verdaderamente multilaterales desde el punto de vista de las Naciones Unidas, bajo cuyos auspicios se está elaborando el presente informe. Existe la presunción de que, una vez que el Consejo de Seguridad ha decidido adoptar sanciones, y sin perjuicio del ejercicio del derecho a la legítima defensa mencionado en el Artículo 51 de la Carta, los Estados Miembros tienen que aplicar las decisiones del Consejo sin agregar ni quitar nada a su contenido, conforme a los Artículos 25, 48, párrafo 2, y 103 de la Carta. Sin embargo, esto no siempre ocurre.

  3. Las medidas coercitivas impuestas por las instituciones financieras internacionales y los órganos regionales a sus propios miembros o candidatos a miembros no suelen considerarse “unilaterales”, porque forman parte de un conjunto de derechos y obligaciones cuya previa aceptación por los países destinatarios constituye un requisito para su incorporación como miembros. Es el caso, por ejemplo, de una zona franca establecida entre una agrupación económica y un Estado asociado. La decisión de la primera de denegar el libre ingreso a los productos originarios de zonas que no forman parte del territorio del Estado asociado según el derecho internacional no es una medida coercitiva unilateral porque forma parte de un acuerdo internacional que acarrea consigo una definición territorial conocida por los cosignatarios3. Sin embargo, la cuestión del uso de las instituciones financieras internacionales por uno o varios Estados miembros mediante el ejercicio de sus derechos de votación ponderada como medio para hacer valer sus políticas nacionales en materia de medidas coercitivas unilaterales debe formar parte de las atribuciones del presente mandato4. Por último, las medidas coercitivas adoptadas por agrupaciones regionales de países o por uno de sus Estados miembros contra terceros países se consideran unilaterales en el sentido de que se imponen en aplicación de normas que en ningún momento hizo suyas el país objeto de las medidas.

  4. Las medidas coercitivas unilaterales pueden ser generales o específicas. Las últimas también se conocen como medidas “selectivas”5. Deben este epíteto a la aseveración de que minimizan los daños colaterales, en particular por lo que respecta a evitar poner en peligro el disfrute de los derechos humanos por los grupos más pobres y más vulnerables de la sociedad del país objeto de las medidas. Las primeras son medidas destinadas al conjunto de la economía o del sistema financiero de un país. Tienden a ser indiscriminadas y, por ende, a tener repercusiones negativas en los derechos humanos de los sectores más pobres y más vulnerables de la sociedad del país objeto de las medidas. Su eficacia se mide a la luz de su capacidad para imponer cambios de política de amplio alcance o crear suficientes dificultades económicas en el país destinatario como para incitar a la población a rebelarse contra su dirigencia política. Por su parte, las medidas coercitivas “selectivas” pueden destinarse a determinados sectores de la actividad económica de un país o ser de más amplio alcance pero específicas a una parte circunscrita del territorio. Su efecto puede ser el de desestabilizar determinado sector de producción o determinada zona geográfica. El derecho a trabajar y a tener un nivel de vida decoroso de las personas que generan sus ingresos en ese sector o esa región puede verse comprometido. Sin embargo, es probable que, en teoría, las repercusiones negativas de las medidas en los derechos humanos sean en ambos casos más limitadas que en el caso de las medidas coercitivas generales destinadas al conjunto de un país6. En la práctica, puede resultar difícil distinguir entre algunas medidas coercitivas unilaterales “selectivas” y las generales, como se ejemplifica más adelante.

  5. Ya sean generales o “selectivas”, resulta difícil conciliar las medidas coercitivas unilaterales con la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, en particular su artículo 3, que estipula que “[l]os Estados tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo”.

  6. En resumen, las medidas coercitivas unilaterales impuestas a un país serán necesariamente contrarias a algunas disposiciones de la Carta Internacional de Derechos Humanos o a las normas imperativas u otras normas del derecho consuetudinario. Esas medidas entrañan, en grado diferente, consecuencias negativas para el disfrute de los derechos humanos de personas inocentes. Una amplia variedad de derechos humanos podrían verse afectados, en particular los derechos políticos, económicos, sociales y culturales. La evaluación del impacto debe seguir centrándose en los derechos a la vida, la salud y la atención médica, un nivel de vida adecuado, la alimentación, la educación, el trabajo, la vivienda y el desarrollo. La justificación que se da para adoptar medidas coercitivas unilaterales es que estas tienen por finalidad mejorar la situación de los derechos humanos en el país al que se aplican. Así, se afirma que el costo de las medidas coercitivas en términos de derechos humanos se justifica por los mayores beneficios que se prevé extraer de esas medidas en la esfera de los derechos humanos. Queda por ver si los derechos humanos se prestan a este tipo de cálculo.

  7. Se utilizan diversas expresiones para referirse a las medidas coercitivas unilaterales. Algunos las llaman “sanciones”, otros “medidas restrictivas” y otros las designan indistintamente o conjuntamente como “medidas restrictivas (sanciones)”. La expresión “medida restrictiva” no tiene la misma connotación ética de castigo que la palabra “sanción”. Sin embargo, evita la mención de “unilateral”, que en sí plantea la cuestión de la legitimidad de la medida, ya que lo unilateral puede, en determinadas circunstancias, carecer de legitimidad. Pese a ser menos sencilla, la expresión “medidas coercitivas unilaterales” tiene la ventaja de no prejuzgar ninguna de las cuestiones mencionadas, que son bastante polémicas.

  8. El Relator Especial utilizará la expresión “países fuente” al referirse a los países que inician y aplican medidas coercitivas unilaterales y la expresión “países objetivo” para referirse a los países a los que se impongan esas medidas, sean generales o aplicables solo a determinado sector o determinada zona o persona.

  9. Puede decirse que, para ser legítima, la autoridad “sancionadora” debe tener jurisdicción sobre el Estado “sancionado”. Podría haber recibido un mandato de la comunidad internacional para aplicar normas internacionales o coaccionar a los Estados “descarriados” para que se pongan en conformidad con un acuerdo internacional o las normas de conducta internacionalmente aceptadas. Incluso, en determinadas circunstancias podría estar en derecho de hacerlo por iniciativa propia. Habitualmente es el Consejo de Seguridad el principal depositario de la autoridad en este ámbito. Sin embargo, el Artículo 41 de la Carta de las Naciones Unidas se refiere a las medidas coercitivas adoptadas por el Consejo simplemente como a “medidas” y no como a “sanciones”. Sugerir que los Estados pueden imponer “sanciones” a otros Estados mientras que el propio Consejo de Seguridad solo impone “medidas” que realmente merecen llamarse “sanciones multilaterales”, y a las que el presente mandato se referirá como tales, implica que las decisiones de los Estados que imponen medidas coercitivas unilaterales tienen como mínimo la misma fuerza jurídica que las del Consejo de Seguridad. También implica que existe una jerarquía entre los Estados, entre los “sancionadores” y los “sancionados”. Esto es contrario al espíritu de la Carta y en particular al Artículo 2, párrafo 1, que se refiere a la igualdad soberana de todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas.

  10. Se dice que las medidas coercitivas unilaterales son “extraterritoriales” porque son iniciadas por un país o grupo de países e impuestas fuera de su territorio nacional o jurisdicción. Las leyes por las que se imponen pueden tener efecto extraterritorial no solo sobre los países a los que se destinan sino también sobre terceros países de tal forma que obligarán a estos últimos a aplicar también las medidas coercitivas unilaterales al país al que se imponen, y el incumplimiento de esa obligación acarreará una importante penalización unilateral.



V. Antecedentes históricos

A. Primeros casos de medidas coercitivas unilaterales



  1. Desde el decenio de 1990 el recurso a las medidas coercitivas unilaterales ha experimentado un notable incremento. Sin embargo, esta forma de presión, que tiene una repercusión particularmente negativa en el disfrute de los derechos humanos cuando la ejercen Estados o grupos de Estados más poderosos contra otros más débiles, no es nueva. Existen registros que indican que ya en 492 a. C., en la antigua Grecia, la ciudad-estado de Egina decomisó buques atenienses y retuvo como rehenes a sus pasajeros en respuesta a la actitud de Atenas, que mantenía cautivos a eginianos7.

  2. En la Edad Media, durante las Cruzadas, las autoridades religiosas y los consejos eclesiásticos de Europa practicaban las medidas coercitivas unilaterales prohibiendo la exportación de barcos, armas y municiones a los sarracenos, como se llamaba en esa época a los árabes o los musulmanes8. Esa se convirtió en la política oficial de la Santa Sede a partir del Concilio de Letrán de 1179, hasta que la denunció Martín Lutero cuatro siglos más tarde9. Es interesante señalar que ya en esos días se invocaba el derecho a obligar a los comerciantes de terceras partes a aplicar el decomiso impuesto por una parte contra un país. Así, un historiador de ese período, Pedro el Cantor, da cuenta del caso de los habitantes de Marsella que se oponían a los comerciantes extranjeros amarrados en su puerto que intentaban enviar por barco madera y armas a Alejandría. Los marselleses hicieron intervenir a tres obispos. Estos los complacieron excomulgando a los comerciantes, que, imperturbables, se hicieron a la mar. El historiador cuenta que apenas habían recorrido una milla el barco se hundió con su tripulación y su carga10.

  3. Un caso más reciente es el bloqueo impuesto a Alemania después de la Primera Guerra Mundial para obligar a ese país a renunciar a oponerse a determinadas cláusulas leoninas del Tratado de Versalles. La medida coercitiva unilateral aplicada contra Alemania causó sufrimientos inenarrables a la población alemana, cuyos derechos básicos se pasaron por alto11. De hecho, los fundadores de la Sociedad de las Naciones consideraban que las medidas coercitivas eran la espina dorsal de sus políticas de mantenimiento de la paz. Esto representaba un progreso respecto al pasado, cuando esas medidas, y en particular los bloqueos, eran el preludio de la guerra o formaban parte de las estratagemas de la propia guerra.

  4. También se podrían mencionar las medidas coercitivas unilaterales aplicadas por iniciativa de los países occidentales contra la Unión Soviética en 1949 —el Comité de Coordinación para el Control Multilateral de las Exportaciones— y contra China en 1951 —el Comité China—, y el internamiento del Consejo de Seguridad en el camino de las sanciones, imponiéndolas primero a Rodesia del Sur en 1966 y a Sudáfrica diez años después por iniciativa de los países en desarrollo. Los efectos de las últimas en el disfrute de los derechos humanos de la población a la que estaban dirigidas fue relativamente limitado porque los propios países fuente burlaban las medidas.

  5. Con excepción de los casos de Rodesia del Sur y Sudáfrica en la época del apartheid, la mayoría de las medidas coercitivas unilaterales decididas antes de 1975 se adoptaron en el contexto de la rivalidad ideológica entre el Este y el Oeste. Posteriormente se aprobó el Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, que, en su principio VI, expresó la resolución de los signatarios de poner fin a las políticas autónomas de medidas coercitivas. Según ese principio, las partes en el Tratado “se abstendrán asimismo, en todas las circunstancias, de cualquier otro acto de coerción … económica o de otro tipo, encaminado a subordinar a su propio interés el ejercicio por parte de otro Estado participante de los derechos inherentes a su soberanía”. La experiencia ulterior no estuvo a la altura de las expectativas, ya que las medidas coercitivas unilaterales se reorientaron a los países en desarrollo y luego se intensificaron nuevamente, por ejemplo entre Occidente y la Federación de Rusia como resultado de la tensión suscitada por la situación de Crimea y Ucrania oriental.

  6. La mayoría de las medidas coercitivas unilaterales actuales han sido impuestas por países desarrollados a países en desarrollo con un costo elevado, en lo que respecta a los derechos humanos de los grupos más pobres y más vulnerables. Hay unos pocos ejemplos de la situación inversa, como el embargo petrolero árabe de 1973 contra los Estados occidentales en reacción por la posición adoptada por estos durante la guerra árabe-israelí de 1973. También hay casos de países en desarrollo que impusieron medidas coercitivas unilaterales a Estados vecinos por períodos breves.



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