Asamblea legislativa de la república de costa rica acta sesión ordinaria N° 14



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ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA



ACTA SESIÓn ordinaria N° 14

(Martes 30 de junio 2015)



SEGUNDA LEGISLATURA


(Del 1° de mayo de 2015 al 30 de abril de 2016)


PRIMER PERÍODO DE SESIONES ORDINARIAS


(Del 1° de mayo de 2015 al 30 de Julio del 2015)

DEPARTAMENTO DE COMISIONES

COMISIÓN PERMANENTE DE ASUNTOS HACENDARIOS

INDICE

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA 1

ACTA SESIÓn ordinaria N° 14 1

(Martes 30 de junio 2015) 1

SEGUNDA LEGISLATURA 1

PRIMER PERÍODO DE SESIONES ORDINARIAS 1

A- DISCUSIÓN Y APROBACIÓN DEL ACTA 3

En discusión el acta anterior. 3

Aprobada. 3

b- asuntos de régimen interno 3

c- CORRESPONDENCIA 4

D-PROPOSICIONES VARIAS 4

No hay. 4



e-discusión de proyectos 4

Hay una moción de orden que solicito al señor Secretario dar lectura. 4

Moción de orden N° 1-14 de varios diputados: 4

Aprobada por unanimidad. 4

23. EXPEDIENTE Nº 19531. LEY DE REGÍMENES DE EXENCIONES Y NO SUJECIONES DEL PAGO DE TRIBUTOS, SU OTORGAMIENTO Y CONTROL SOBRE SU USO Y DESTINO. 4

Contamos con la presencia de la señora Contralora General de la República, Marta Acosta Zúñiga, a la cual le damos una calurosa bienvenida y a todo el equipo que la acompaña. 4




DIPUTADAS Y DIPUTADOS PRESENTES:

Paulina Ramírez Portuguez, Presidenta Ad Hoc

Jorge Rodríguez Araya, Secretario Ad Hoc

Abelino Esquivel Quesada

Rolando González Ulloa

Otto Guevara Guth

Olivier Jiménez Rojas

Henry Mora Jiménez

José Antonio Ramírez Aguilar

Gerardo Vargas Varela


ASESORES:
Sra. Selena Repetto Aymerich, Asesora Legal

Sr. Mauricio Porras León, Asesor Económico



Departamento Servicios Técnicos
Lic. José Rafael Soto González

Departamento Análisis Presupuestario
Audiencia:
Sra. Marta Acosta Zúñiga

Contralora General



Contraloría General de la República
Presidenta:
Buenas tardes, compañeras y compañeros, al ser trece horas con dos minutos se inicia la sesión con el quórum de Reglamento.
Le voy a solicitar al diputado Jorge Rodríguez que me acompañe como Secretario el día de hoy.

A- DISCUSIÓN Y APROBACIÓN DEL ACTA

En discusión el acta anterior.

Suficientemente discutida.



Aprobada.




b- asuntos de régimen interno

No hay.


c- CORRESPONDENCIA



Fue distribuida, oportunamente, por parte de la compañera Isabel Angulo y consta en los correos de todos los diputados y asesores.


D-PROPOSICIONES VARIAS




No hay.




e-discusión de proyectos




Hay una moción de orden que solicito al señor Secretario dar lectura.



Secretario:

Moción de orden N° 1-14 de varios diputados:

“Para que se posponga por el día de hoy el conocimiento de los expedientes establecidos en el orden del día N° 1 hasta el N° 22, así como el expediente del orden N° 24 y se entre en conocimiento del Expediente N° 19.531 que está en el orden N° 23 y que corresponde a la “LEY DE REGÍMENES DE EXENCIONES Y NO SUJECIONES DEL PAGO DE TRIBUTOS, SU OTORGAMIENTO Y CONTROL SOBRE SU USO Y DESTINO”.


Presidenta:
¿Suficientemente discutida? Discutida. Sírvanse levantar las manos quienes estén a favor de la moción.

Aprobada por unanimidad.

En virtud de ello, pasamos entonces al Expediente del lugar 23.



23. EXPEDIENTE Nº 19531. LEY DE REGÍMENES DE EXENCIONES Y NO SUJECIONES DEL PAGO DE TRIBUTOS, SU OTORGAMIENTO Y CONTROL SOBRE SU USO Y DESTINO.




Contamos con la presencia de la señora Contralora General de la República, Marta Acosta Zúñiga, a la cual le damos una calurosa bienvenida y a todo el equipo que la acompaña.

Quiero explicar cómo va a ser el procedimiento: cada diputado tendrá cinco minutos para realizar preguntas y en esos cinco minutos se le da, también, el espacio a la señora Contralora para que responda.


Vamos a iniciar con una exposición de hasta quince minutos. Si necesita más tiempo, se podría ampliar hasta por veinte minutos y pasaríamos, posteriormente al espacio de preguntas y respuestas.
Le damos la palabra a la señora Contralora.
Señora Marta Acosta Zúñiga:
Muy buenas tardes, señores diputados y señoras diputadas.
Hemos sido convocados para manifestar el criterio de la Contraloría sobre el proyecto de ley de regímenes de exenciones y no sujeciones del pago de tributos, su otorgamiento y control sobre su uso y destino.
Esta presentación de veinte minutos contiene tres partes: los antecedentes que queremos compartir, nuestra opinión sobre el proyecto y unas conclusiones.
En relación con los antecedentes, como ustedes ya conocen, se han emitido varios informes en torno al tema de las exenciones.
La Contraloría, por ejemplo, ha emitido varios informes; uno en 2009 y, a través de sus memorias anuales, también ha opinado sobre este tema.
Ha llamado a valorar eventuales ajustes o reformas a los regímenes de exoneración. Ha llamado a practicar una evaluación de los beneficios sociales y patrimoniales asociados a los beneficios fiscales, esto para valorar su continuidad, verificar si se están cumpliendo los fines para los cuales fueron otorgados y justificar el gasto tributario a través de inversiones en diversos sectores.
Por su parte, también, la Asamblea Legislativa y el Estado de la Nación identificaron y recopilaron, en 2013 y 2014, información correspondiente a los distintos regímenes de exoneración y otros tratamientos diferenciados existentes en el país.
También, el Ministerio de Hacienda ha realizado varios estudios sobre gasto tributario y de regímenes de exenciones, a solicitud de la Contraloría en su informe del año 2009.
Estos informes concluyen, de manera general, que no obstante que se trate de un mecanismo válido para beneficiar o promover determinadas actividades o sectores, en función de políticas económicas, ambientales y sociales, esos informes ─en términos generales─ indican que se ha abusado de este recurso.
Un alto porcentaje de las exenciones que se han otorgado, se han limitado a indicar el objeto de las mismas con un contenido general, sin que se indiquen los controles o regulaciones, plazo de las mismas y tributos específicos a exonerar.
En relación con la situación de las exoneraciones, desde las reformas integrales de los impuestos de los años 80 y de principios de los 90, el sistema tributario precisa de modificaciones estructurales y el tema de las exoneraciones, por supuesto, está ahí incluido.
Las exoneraciones representan un alto costo significativo para las finanzas estatales, en términos del costo fiscal, administrativo y del costo del control e inciden en la transparencia y la equidad, por lo que los beneficios sociales y económicos deben estar justificados.
Además, deberían ser temporales, salvo casos justificados y para cada caso se debe valorar si la exención debe ser total o parcial.
Según el Estado de la Nación, al 2013, había cuatrocientas cuatro leyes vigentes y mil doscientos veintiocho exoneraciones. Un 45% de esas leyes con impuestos genéricos; un 87% de esas leyes no establece el plazo de vigencia del tributa y el 45% de las leyes han sido identificadas como potencialmente derogables por caducidad en el objeto.
En ese tema último, hay un proyecto de ley que se encuentra siendo analizado en la Comisión de Asuntos Jurídicos. El 45% de las identificadas.
La legislación actual no contempla un amplio desarrollo normativo del tema de las sanciones ante el incumplimiento de las condiciones de las exoneraciones otorgadas.
Entrando ya con el criterio nuestro, esta iniciativa que se está discutiendo, busca integrar en un solo texto las no sujeciones y las exenciones establecidas en nuestra legislación.
Al respecto, la Contraloría considera positivo el interés de integrar las exoneraciones en un solo texto, de uniformar y reforzar la normativa sobre controles y sanciones. No obstante, consideramos necesario e importante que un proyecto de esta naturaleza enfrente el alto costo tributario que tiene el país, como veremos a continuación.
En relación con el gasto tributario, que son las exenciones y las no sujeciones ─que no enfrenta este proyecto─ debe indicarse que el Ministerio de Hacienda estimó en el año 2103 que este gasto tributario ascendió a más de mil cuatrocientos setenta millones de millones; o sea, un 5.92% del PIB.
Este gasto tributario comprende más de novecientos treinta y tres mil millones ─ o sea un 3,76% del PIB─ en el impuesto sobre ventas.
Comprende más de cuatrocientos sesenta y siete mil millones ─o sea un 1,88% del PIB─ en el impuesto sobre la renta.

Y comprende más de sesenta y nueve mil millones ─o sea un 0,28 del PIB─ en otros impuestos.


Para una mejor comprensión de la magnitud del gasto tributario del 2013, cabe destacar que en el caso de las exoneraciones y no sujeciones en el impuesto sobre las ventas, el gasto tributario representó en este período el 80% del recaudo y en el caso del impuesto sobre la renta representó la mitad de la recaudación.
Por tanto, sin demeritar el propósito que busca el proyecto, que consideramos que es positivo, este no atiende la situación del alto gasto tributario en el contexto de una compleja situación fiscal que enfrenta el país.
En cuanto al gasto tributario, con este proyecto se pretende la derogatoria de la exención del impuesto de ventas para la venta de productos de azar de la Junta de Protección Social, lo que podría generar una reducción del gasto tributario y, consecuentemente, ingresos al Gobierno por un monto aproximado a los veinticinco mil millones de colones.
Además, según lo informado por el Ministerio de Hacienda, la materia prima para la elaboración de medicamentos queda no sujeta de impuestos, salvo el impuesto de venta y el equipo médico se grava con los derechos arancelarios de importación, lo que estiman en una recaudación adicional aproximada a los mil ochocientos millones. Todo lo cual representa un 0,1% del Producto Interno Bruto.
Por último, también, el Ministerio de Hacienda señaló que existirá un ingreso para el fisco con la entrada en vigencia de la sanciones, lo cual es positivo; pero, no está cuantificado.
Por otra parte, el proyecto de ley no aborda, con algunas excepciones, las exoneraciones y no sujeciones del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre las ventas que son las más significativas en términos del gasto tributario. Estas estarían siendo contempladas en los proyectos de reforma de dichos tributos. Sin embargo, nosotros creemos que dejarlas para los proyectos fiscales, específicos podría perderse la oportunidad de un análisis a fondo del tema de las exoneraciones y no sujeciones; sobre todo, porque en este proyecto se busca recoger en un solo texto todo lo relacionado con esta materia.
Sin menoscabo de que determinadas exoneraciones estén plenamente justificadas, en este proyecto de ley no se observa un proceso de revisión de la estructuración o diseño de las exoneraciones preexistentes. Por ejemplo, la exoneración de impuestos arancelarios para el turismo debe ser valorada, en tanto dicha actividad es productiva y genera valor de mercado.
Dicho régimen de exoneraciones tiene muchos años de existencia, desde cuando se deseaba hacer un cambio estructural en nuestra economía, en los años 80 y a lo largo del tiempo se han ido eliminando, paulatinamente, algunos de estos incentivos tributarios a este sector.

También, por ejemplo, en el área agropecuaria, en el artículo 68, se establece que para la determinación de estas mercancías a exonerar, se deberá considerar el impacto que las mismas tienen para el medio ambiente, excluyendo todas aquellas que por su contenido sean altamente nocivas para la salud y para el medio ambiente.
Bajo este articulado general, el criterio no establece ninguna restricción, por cuanto todo, prácticamente, podría ser sujeto de exoneración con este artículo. El artículo es bastante amplio.
Otro ejemplo, en el caso de exenciones de derechos arancelarios de importación. Debería revisarse si se trata de un impuesto importante para los agentes económicos, dado que su nivel promedio es bajo y para el erario puede ser más valiosa la recaudación y evitar el costo administrativo de la exención.
En su momento, la exoneración de derechos arancelarios era una concesión valiosa para el contribuyente. Pero, con la reducción de las tasas de importación pues esto podría revalorarse.
En el caso del estímulo de desarrollo regional, que buscaba la Ley N° 7012 para el Depósito Libre de Golfito, treinta años después podría evaluarse si ha cumplido los objetivos para el desarrollo de la región, así como el costo fiscal, la efectividad y la transparencia del régimen implementado.
Aquí es interesante el dato, no sé si ustedes lo conocen, para el 2013 el gasto tributario que generó el Depósito Libre de Golfito superó los diez mil novecientos millones de colones y estos son datos del Ministerio de Hacienda.
En general, hay casos en donde la exención es de todo tributo; en otros es de todos, excepto el impuesto de ventas y, en otros, es de todo, excepto los aranceles y no han sido claras las razones para esta diversidad de tratamientos tributarios.
Hay casos que no están justificados. Repito, la exención es un mecanismo válido; pero, es necesario hacer una valoración de su alto gasto tributario.
Entrando en algunos artículos en concreto, los artículos 117 al 127 regulan el régimen sancionador y se incorpora un capítulo de infracciones y sanciones administrativas. Se conceptualizan las infracciones administrativas, se enumeran y se define cada una de ellas.
Interesa destacar que se establece, en el caso del mal uso y destino de los vehículos automotores exonerados, al amparo del artículo 90, una sanción correspondiente a diez veces el monto originalmente exonerado; sanción que podría, eventualmente, ser cuestionada por confiscatoria o excesiva, por lo que se sugiere su análisis y su revisión.
El artículo 148 del proyecto dispone que toda iniciativa o proyecto de ley sobre creación o modificación de exenciones deberá contener ─de forma expresa y detallada─ la estimación de posible monto que demandará su aplicación, así como la identificación precisa de la fuente u origen de los recursos que se utilizará para cubrir ese gasto tributario. Asimismo, requiere un dictamen previo de la Dirección General de Hacienda.
Sobre este particular, ya el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece las condiciones y requisitos exigidos por la ley que contemple exenciones tributarias.
No obstante, como se menciona en la exposición de motivos de este proyecto y a partir de los estudios de la Asamblea Legislativa y del Estado de la Nación, tal disposición no ha sido una limitación para la creación de diferentes regímenes de exoneración, carentes de algunos de los requisitos establecidos.
Por lo anterior, consideramos que el mecanismo previsto para establecer exoneraciones de impuestos debería de reforzarse, como parte de lo cual ustedes podrían valorar el establecimiento de un procedimiento en el Reglamento Interno de la Asamblea, por ejemplo. con el fin de hacer más efectivo el cumplimiento de los requisitos que se establezcan para ello.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 149 del proyecto, corresponde a la Dirección General de Hacienda evaluar, periódicamente, la pertinencia de las exenciones de tributos o su eficacia en el tiempo, evaluando la necesidad de mantener y eliminar la exoneración y proponer proyectos de reforma pertinentes.
Ciertamente, la mayoría de las leyes crean exenciones que se limitan únicamente a la enumeración de éstas; pero, que no contemplan adecuados mecanismos de control que faciliten una evaluación de los resultados esperados. Por lo cual, esta es una medida oportuna que contempla el proyecto que estamos comentando.
No obstante, consideramos que esa disposición se podría ampliar para precisar la periodicidad, el contenido y el trámite que se dará a los informes, así como los mecanismos de valoración y discusión de los mismos para la implementación de acciones y la toma de decisiones correspondientes.
Los órganos que recomiendan el otorgamiento de exenciones ante la administración tributaria deben ejercer funciones de control sobre el correcto uso y destino de los bienes exonerados, en virtud de su recomendación.
Asimismo, según dicha normativa los funcionarios de estos órganos recomendadores serán responsables cuando incurran en culpa o dolo en la recomendación.
En relación con lo anterior, la Contraloría estima procedente que dichas disposiciones sean reglamentadas por parte de Hacienda, para que se dé publicidad y seguridad a los mecanismos de control para el otorgamiento y fiscalización de las exenciones.
El artículo 5 denominado “solvencia fiscal” establece que toda persona física o jurídica que solicite una autorización de exención deberá encontrase al día en sus obligaciones fiscales, lo cual es una disposición que se considera positiva y necesaria, en el caso de la aprobación de este proyecto.
Y sugerimos el establecimiento de la reglamentación respectiva, con el propósito de definir los alcances y procedimientos para la comprobación correspondiente.
Con el propósito de aportar a esta discusión elementos novedosos de la doctrina, en esta materia, quiero compartir lo que se conoce como algunas mejores prácticas.
Todos los gastos tributarios deben ser estimado e integrados en la documentación que se presenta a las autoridades presupuestarias. Todos los gastos tributarios deben ser revisados en la misma forma que los gastos regulares en el proceso presupuestario anual.
Los gastos tributarios deben ser asignados a los distintos ministerios y la responsabilidad de las estimaciones de gastos tributarios debe permanecer en el Ministerio de Hacienda. Esto, nos parece que sería una buena práctica para que los ministerios se responsabilicen y conozcan cuáles son las exoneraciones relacionadas con su sector.
Las exoneraciones en muchas ocasiones, todos lo sabemos, son poco transparentes, puesto que no siempre se conoce cuánto recibe una actividad…
Presidenta:
Le doy un espacio de un minuto para que termine.
Señora Marta Acosta Zúñiga:
Tres minutos, para poder terminar con las conclusiones, por favor.
Presidenta:
Está bien.
Señora Marta Acosta Zúñiga:
Gracias.
Las exoneraciones en muchas ocasiones son poco transparentes, puesto que no siempre se conoce cuánto recibe una actividad y un grupo o individuo en exoneraciones; por tal motivo, se ha recomendado por parte de diferentes organismos, la sustitución de esta figura por la del gasto presupuestario como subsidio o subvención expresa.
En este mecanismo bajo su forma plena, el sujeto satisface o paga sus obligaciones tributarias, pero le son devueltas por medio de una transferencia presupuestaria.
El otro mecanismo que podría, eventualmente, utilizarse u operar para ciertos casos, es el de la devolución del impuesto, que se clasifica como un ingreso negativo.
Para concluir. El proyecto de ley integra en un solo texto las exoneraciones, uniforma y refuerza la normativa sobre controles, lo cual consideramos es positivo. El proyecto incorpora un capítulo en fracciones y sanciones administrativas y regula el procedimiento sancionatorio bajo el principio del debido proceso, lo cual, también, consideramos positivo.
El proyecto de ley, como dije anteriormente, no enfrenta el alto gasto tributario que tiene el país en el contexto de su compleja situación fiscal; no se observa un proceso de revisión de la estructuración o diseño de las exoneraciones existentes; su valor, razonabilidad, costos, beneficios e impacto.
Es importante valorar la sustitución de la figura de las exoneraciones por otros mecanismos; gasto presupuestario, devolución de impuestos o acreditación de los impuestos respectivos en procura de una mayor transparencia y racionalización de las exoneraciones.
Se sugiere reforzar el mecanismo previsto para la aprobación de nuevas o futuras exoneraciones fiscales, con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los requisitos que se establezcan para ello.
Finalmente, decirles, que el mecanismo de exención en nuestro país es poco transparente, es oneroso para el Estado y se impone un análisis responsable de sus resultados; este proyecto es un comienzo para la discusión y pronta toma de decisiones.
Muchas gracias.
Presidenta:
Gracias, señora Contralora.
Voy a repetir el procedimiento que vamos a seguir. Vamos a dar un espacio por cinco minutos a cada diputado; dentro de esos cinco minutos se da el espacio para preguntas y respuestas.
Continuamos con el uso de la palabra del diputado Olivier Jiménez.
Diputado Jiménez Rojas:
Buenas tardes señoras Contralora y Subcontralora y personal que las acompaña; buenas tardes compañeras y compañeros, asesores.
Señora Contralora, en la pasada sesión del 9 de junio, el señor Viceministro de Ingresos señaló que este expediente 19.531 tiene sus principales efectos en lo que compete a la clasificación de las exoneraciones en una única ley y no tanto en lo que respecta a la restricción de privilegios y mayor recaudación por parte del Estado.
¿Cuál es su criterio respecto al fondo de este proyecto y sus objetivos, de acuerdo a lo estipulado por el señor Viceministro y considerando los informes, tanto de la Contraloría General de la República como del Estado de la Nación, en cuanto a la gran cantidad de exoneraciones y no sujeciones que se están propiciando y que no tienen control ni seguimiento?
Voy a hacer las tres preguntas para dejarlas planteadas.
Doña Marta, el artículo 73 de este proyecto de ley crea la comisión de recomendación agrícola para incentivos fiscales de insumos agropecuarios, como un órgano técnico asesor de las autoridades ministeriales de Hacienda y de Agricultura y Ganadería en materia de exenciones aplicables al sector agropecuario y pesquero. Este es un órgano colegiado representado por diversos ministerios y cámaras empresariales que se encargan de recomendar lo concerniente a exenciones en estos sectores.
¿Cuál es su criterio sobre la funcionalidad, integración, alcances y pertinencia de este órgano que emitirá criterios decisorios sobre exenciones tributarias?
Señora Contralora, en las sesiones de los días 9 y 10 de junio, en que esta Comisión recibió al Viceministro de Ingresos, nos indicó que el impacto de los ingresos del gobierno con este proyecto serían relativamente pocos en comparación con lo que se recomienda, así mismo, el Viceministro señaló la urgencia de crear mecanismos para dar seguimiento al uso de estas exoneraciones ¿Está de acuerdo con los resultados fiscales de esta iniciativa? ¿Cuáles mecanismos son los más apropiados para establecer como filtro a las exoneraciones que se deben eliminar? ¿Qué acciones podemos incluir en esta ley para que se pueda dar un efectivo seguimiento a esas exoneraciones y los resultados que han dado en diferentes sectores?
Presidenta:
Si estamos de acuerdo, dado que veo que son varias preguntas, podríamos ampliar hasta siete minutos para que usted tenga tres minutos para responder.



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