Civil society contributions preliminary draft inter-american convention against racism and all forms of discrimination and intolerance



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PERMANENT COUNCIL OF THE OEA/Ser.G

ORGANIZATION OF AMERICAN STATES CAJP/GT/RDI-32/06 rev. 2

16 March 2007

COMMITTEE ON JURIDICAL AND POLITICAL AFFAIRS Original: Textual



Working Group to Prepare

a Draft Inter-American Convention against

Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance

CIVIL SOCIETY CONTRIBUTIONS

PRELIMINARY DRAFT INTER-AMERICAN CONVENTION AGAINST

RACISM AND ALL FORMS OF DISCRIMINATION AND INTOLERANCE


(Document prepared by the Summits of the Americas Secretariat)
CIVIL SOCIETY CONTRIBUTIONS

PRELIMINARY DRAFT INTER-AMERICAN CONVENTION AGAINST

RACISM AND ALL FORMS OF DISCRIMINATION AND INTOLERANCE
(Document prepared by the Summits of the Americas Secretariat)


I. INTRODUCTION
The Summits of the Americas Secretariat of the General Secretariat of the Organization of American States (OAS) presents this compilation of civil society recommendations and suggestions to the Working Group to Prepare a Draft Inter-American Convention against Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance of the Permanent Council of the OAS in accordance with the request of the Chair of the Working Group. The presentation of these civil society contributions complies with resolution AG/RES. 2168 (XXXVI-0/06), “Combating Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance and Consideration of the Draft Inter-American Convention against Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance,” in which the OAS General Assembly instructed the Working Group to begin negotiations on the Draft Inter-American Convention, taking into account the Preliminary Draft Convention, and requested, among other things, that the Working Group continue to receive contributions from representatives of indigenous peoples, entrepreneurs, labor groups, and civil society organizations.
To this end, the Summits of the Americas Secretariat disseminated an open invitation to those registered and unregistered civil society organizations contained in the database of the Summits of the Americas Secretariat requesting comments on the Preliminary Draft Inter-American Convention against Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance (CP/CAJP-2357/06) and established the deadline of October 31, 2006 for the submission of these contributions. This Secretariat furthermore disseminated electronic communications to remind civil society organizations of the forthcoming deadline and opened a space on the OAS Civil Society website to publicize the initiative.
In this sense, this Secretariat received twelve (12) contributions from civil society organizations. These submissions are presented textually in the language and format in which they were received for the consideration of the Working Group to Prepare a Draft Inter-American Convention against Racism and All Forms of Discrimination and Intolerance.

II. CIVIL SOCIETY CONTRIBUTIONS
Civil Society Organization: Amnistía Internacional

Ian Seiderman, Asesor Jurídico Principal

Secretaria Internacional

Email: amnestyis@amnesty.org



London, United Kingdom
Date: July 31, 2006
Contribution:
El 7 de junio de 2005, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) adoptó una resolución en la que dispuso la creación de un Grupo de Trabajo encargado de recibir contribuciones con vistas a la elaboración de un Proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia.1/ Este año, la OEA pidió al Grupo de Trabajo del Consejo Permanente que diera comienzo a las negociaciones sobre la base del anteproyecto presentado por la Presidencia del Grupo de Trabajo el 18 de abril de 2006. También dispuso que el Grupo adoptase su plan de trabajo y su metodología al inicio de sus actividades. 2/
Amnistía Internacional ha expresado ya su satisfacción por el hecho de que en el sitio web de la OEA se haya incluido una página en la que los miembros de la sociedad civil pueden presentar sugerencias, hacer preguntas y formular observaciones relativas a la elaboración del proyecto de Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación e Intolerancia.
Amnistía Internacional considera que este aporte de la sociedad civil es esencial para que el proceso de elaboración del proyecto sea transparente e inclusivo y logre en definitiva crear un instrumento verdaderamente eficaz para la protección de los derechos humanos. Al iniciarse la redacción del texto, y teniendo en cuenta las resoluciones de la OEA sobre la participación de la sociedad civil en los asuntos que la ocupan, Amnistía Internacional considera que el proceso de elaboración debe ser lo suficientemente abierto, transparente y previsible como para permitir una participación significativa de las ONG y otras partes interesadas, y que todas ellas deben ser invitadas a hacer una intervención ante el Grupo de Trabajo. En este contexto, Amnistía Internacional desearía hacer las siguientes recomendaciones para que sean tomadas en cuenta por el Grupo de Trabajo cuando comience a examinar su plan de trabajo y metodología:


  • El Grupo de Trabajo debería establecer un mecanismo transparente y participativo que permita que las ONG y otras partes interesadas, como académicos competentes en el tema y otros expertos independientes, presenten sus observaciones con anterioridad a las deliberaciones y durante ellas. Se debería dar a las ONG la posibilidad de asistir a las sesiones del Grupo de Trabajo y participar en ellas de manera significativa.




  • El Grupo de Trabajo debería considerar la posibilidad de consultar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Comisión Interamericana o la Comisión) y de pedir su consejo al respecto de cuestiones de definiciones y redacción en la elaboración del proyecto de Convención.




  • El Grupo de Trabajo debería programar sus reuniones de forma que coincidieran con otras actividades de la OEA, por ejemplo los periodos de sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a fin de facilitar la participación de representantes de la sociedad civil.




  • El Grupo de Trabajo debería procurar que todos los borradores del anteproyecto estén disponibles de manera oportuna, de modo que todas las partes interesadas puedan presentar sus observaciones a lo largo de todo el proceso de elaboración del proyecto.




  • La página web asignada al tema debe estar disponible durante todo el proceso de redacción, y el Grupo de Trabajo debería comprometerse a poner al día con regularidad el sitio de la OEA y a incluir en él toda la información disponible, de forma que las partes interesadas puedan mantenerse al día en todas las etapas del proceso. A estos efectos, la OEA podría estudiar la posibilidad de crear una extranet dedicada, similar a la que mantiene la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.




  • Los comentarios aportados por las delegaciones estatales, la Comisión Interamericana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Comité Jurídico Interamericano y otros órganos, organismos y entidades de la OEA deberían ponerse a disposición del público en el sitio web del Grupo de Trabajo. También deberían estar disponibles las observaciones presentadas por otras organizaciones internacionales y regionales, como las Naciones Unidas, organizaciones de la sociedad civil, grupos de trabajadores y demás partes interesadas.




  • Sería preciso que se proporcionaran los medios adecuados para facilitar la participación de representantes de organizaciones de la sociedad civil que no cuenten con oficinas en Washington, D.C. o con los recursos económicos necesarios para trasladarse a dicha ciudad. El Grupo de Trabajo podría facilitar aún más la participación de ONG nacionales si celebrara algunas de sus reuniones en las subregiones, como América Central, América del Sur y el Caribe.




  • El Grupo de Trabajo debería solicitar a los Estados que llevasen a cabo una consulta amplia y genuina con las ONG de sus respectivos países sobre el actual anteproyecto de Convención y sus futuros borradores.

ALCANCE Y APLICACIÓN DEL ANTEPROYECTO DE CONVENCIÓN


Amnistía Internacional considera que la Convención propuesta debería tratar de llenar las lagunas existentes en lo que respecta a las obligaciones de los Estados Miembros en materia de no discriminación, con el fin de fortalecer la protección contra todas las formas de racismo, discriminación e intolerancia.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó en su Opinión Consultiva OC-18, del 17 de septiembre de 2003, 3/ que el principio de igualdad ante la ley, igual protección ante la ley y no discriminación pertenece al jus cogens (normas imperativas de derecho internacional) y forma parte del derecho internacional general. 4/ En este marco normativo está incluida la prohibición del trato discriminatorio por motivos de género, raza, color, idioma, religión o convicciones, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición social de una persona.


  • Sería importante que se establecieran formalmente los objetivos y propósitos de la Convención proyectada, teniendo en cuenta que existen otros instrumentos que tratan del racismo, la discriminación y la intolerancia que son aplicables a los Estados Miembros, como los tratados internacionales e interamericanos de derechos humanos.




  • Es importante que la futura Convención perfeccione las normas existentes a fin de alcanzar el objetivo de lograr mayor protección. A este fin, es esencial incluir en el proyecto la prohibición específica de la discriminación basada en la orientación sexual y la “condición infectocontagiosa” real o presunta de una persona, además de los motivos enunciados en la decisión de la Corte Interamericana que se mencionan supra. Amnistía Internacional desearía instar al Grupo de Trabajo a estudiar la jurisprudencia existente en estas áreas, tanto en el sistema regional como en el de las Naciones Unidas.




  • Teniendo en cuenta que el actual anteproyecto contiene diversas enumeraciones de “[a]ctos y manifestaciones de racismo, discriminación e intolerancia”, “[d]erechos protegidos” y “[d]eberes de los Estados” en sus capítulos II, III y IV respectivamente, Amnistía Internacional recomendaría que los motivos de racismo, discriminación e intolerancia y los actos y manifestaciones prohibidos sean enumerados en una única lista, colocada en un párrafo al comienzo del texto de la Convención, a la que más tarde pueda hacerse referencia, de modo de evitar listas que muestren variantes y normas dispares dentro del mismo tratado. Todas las definiciones deberían ser de carácter inclusivo, de manera que se trate de proteger a personas y grupos en lugar de excluirlos de la protección.




  • En el actual anteproyecto algunas definiciones parecen descripciones en lugar de definiciones jurídicas. Los conceptos jurídicos que definen el racismo, la discriminación y la intolerancia deben quedar claros. En algunos casos existe la necesidad de claridad cuando un derecho puede entrar en conflicto con otro, como en el caso de la libertad de expresión y la incitación al racismo o a los “crímenes de odio”.




  • En los casos en que los derechos protegidos por la Convención no estén ya garantizados en el ámbito nacional por medio de disposiciones legislativas o de otra índole, se debería exigir a los Estados partes que adoptasen, con arreglo a sus procesos constitucionales y al derecho internacional, las medidas legislativas o de otra índole que sean necesarias para hacerlos efectivos.




  • Es importante que se deje claro que ninguna parte del proyecto de Convención podrá ser interpretada de una forma que menoscabe la aplicación de las normas internacionales sobre genocidio recogidas en el Estatuto de Roma, en la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio y en los principios del derecho internacional general.

Hemos notado diferencias terminológicas entre las versiones española e inglesa del texto. Sería muy importante no sólo que se enmendara la discrepancia en la versión española sino también que se añadieran los dos motivos de discriminación en ambas versiones.


El artículo 1.2.a dice (en inglés): “based on race, color, ethnic origin, gender, age, sexual orientation” [el subrayado es nuestro], para mencionar sólo algunos de los motivos de discriminación. La versión española del mismo trozo dice: “basada en la raza, color, etnia, sexo, edad, orientación sexual” [el subrayado es nuestro].
Gender/género y sex/sexo son dos términos fundamentales que no son intercambiables.
El sexo se refiere a la determinación biológica de la persona en el momento de su nacimiento.
El género se refiere a los significados sociales que se atribuyen a las diferencias sexuales biológicas. Identidad de género se refiere a la compleja relación entre sexo y género. La identidad de género que siente subjetivamente una persona puede no coincidir con su sexo o sus características fisiológicas.
La orientación sexual se refiere a la atracción sexual y emocional que siente una persona por otras de otro sexo (orientación heterosexual), del mismo sexo (orientación homosexual) o por ciertas personas sin tomar en cuenta su sexo (orientación bisexual).


  • Los motivos de discriminación enunciados en el anteproyecto de Convención deberían incluir, por lo tanto, toda forma de discriminación por razones de sexo, género, identidad de género y orientación sexual.

También hemos notado que la versión del anteproyecto de Convención en inglés emplea el término disability, mientras que la traducción al español emplea “deficiencia”.




  • Nos permitimos sugerir que se utilice el término español “discapacidad”.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DILIGENCIA DEBIDA Y MEDIDAS DE ACCIÓN AFIRMATIVA


Amnistía Internacional acoge con satisfacción la inclusión de medidas de acción afirmativa y reconoce el papel fundamental que éstas desempeñan a la hora de superar los estereotipos y las conductas discriminatorias, así como en su calidad de esfuerzos educativos para combatir la discriminación en todos los sectores de la sociedad.


  • Es importante que el Estado tome medidas de acción afirmativa. Sin embargo, la Convención no debería limitar ese tipo de medidas a “políticas de Estado”, sino que también debería exigir a los Estados que garanticen que se tomarán medidas de acción afirmativa en la esfera privada.




  • Es importante que se aclare la relación y la distinción entre la institución del defensor del pueblo y la institución nacional independiente responsable de promover y vigilar la aplicación de las disposiciones de la Convención, y cómo se relacionan sus funciones con los mecanismos de protección de la Comisión Interamericana.




  • La disposición que establece que es deber del Estado “asegurar que grupos particulares de no ciudadanos no sean discriminados en relación con el acceso a la ciudadanía o naturalización” debe ser aclarada y debería formularse como un derecho positivo de acceso a la ciudadanía y a la naturalización sin discriminación.

REPARACIÓN


Con respecto al derecho al recurso y la reparación, el actual anteproyecto se refiere a una única forma de recurso y reparación, concretamente, la indemnización. Esta formulación dista mucho de incorporar las normas internacionales existentes. Los Principios y Directrices Básicos de la ONU sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones Manifiestas de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y Violaciones Graves del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, 5/ aprobados por la Asamblea General en 2005, establecen las siguientes formas de reparación que, en su totalidad o en parte, podrán resultar necesarias para proporcionar una reparación completa y efectiva:
Restitución. Siempre que sea posible, ha de devolver a la víctima a la situación anterior a la violación manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o la violación grave del derecho internacional humanitario. La restitución comprende, según corresponda, el restablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el regreso de la víctima a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución de sus bienes.
Indemnización. Ha de concederse, de forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a las circunstancias de cada caso, por todos los perjuicios económicamente evaluables que sean consecuencia de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o de violaciones graves del derecho internacional humanitario, tales como los siguientes: a) el daño físico o mental; b) la pérdida de oportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones sociales; c) los daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante; d) los perjuicios morales; e) los gastos de asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos y servicios psicológicos y sociales.
Rehabilitación. Ha de incluir la atención médica y psicológica, así como servicios jurídicos y sociales.
Satisfacción. Ha de incluir, cuando sea pertinente y procedente, la totalidad o parte de las medidas siguientes: a) medidas eficaces para conseguir que no continúen las violaciones; b) la verificación de los hechos y la revelación pública y completa de la verdad, en la medida en que esa revelación no provoque más daños o amenace la seguridad y los intereses de la víctima, de sus familiares, de los testigos o de personas que han intervenido para ayudar a la víctima o impedir que se produzcan nuevas violaciones; c) la búsqueda de las personas desaparecidas, de las identidades de los niños secuestrados y de los cadáveres de las personas asesinadas, y la ayuda para recuperarlos, identificarlos y volver a inhumarlos según el deseo explícito o presunto de la víctima o las prácticas culturales de su familia y comunidad; d) una declaración oficial o decisión judicial que restablezca la dignidad, la reputación y los derechos de la víctima y de las personas estrechamente vinculadas a ella; e) una disculpa pública que incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptación de responsabilidades; f) la aplicación de sanciones judiciales o administrativas a los responsables de las violaciones; g) conmemoraciones y homenajes a las víctimas; h) la inclusión de una exposición precisa de las violaciones ocurridas en la enseñanza de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario, así como en el material didáctico a todos los niveles.
Garantías de no repetición. Han de incluir, según proceda, la totalidad o parte de las medidas siguientes, que también contribuirán a la prevención: a) el ejercicio de un control efectivo por las autoridades civiles sobre las fuerzas armadas y de seguridad; b) la garantía de que todos los procedimientos civiles y militares se ajustan a las normas internacionales relativas a las garantías procesales, la equidad y la imparcialidad; c) el fortalecimiento de la independencia del poder judicial; d) la protección de los profesionales del derecho, la salud y la asistencia sanitaria, la información y otros sectores conexos, así como de los defensores de los derechos humanos; e) la educación, de modo prioritario y permanente, de todos los sectores de la sociedad respecto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario y la capacitación en esta materia de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como de las fuerzas armadas y de seguridad; f) la promoción de la observancia de los códigos de conducta y de las normas éticas, en particular las normas internacionales, por los funcionarios públicos, inclusive el personal de las fuerzas de seguridad, los establecimientos penitenciarios, los medios de información, el personal de servicios médicos, psicológicos, sociales y de las fuerzas armadas, además del personal de empresas comerciales; g) la promoción de mecanismos destinados a prevenir, vigilar y resolver los conflictos sociales; h) la revisión y reforma de las leyes que contribuyan a las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y a las violaciones graves del derecho humanitario o las permitan.
Además de los Principios y Directrices Básicos de la ONU, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado el concepto de “proyecto de vida” para atender a la realización integral de la persona afectada, teniendo en cuenta su vocación, circunstancias, potencialidades y aspiraciones, a fin de que pueda fijarse razonablemente determinadas expectativas y acceder a ellas. 6/
Amnistía Internacional considera que es importante que se amplíe la disposición de manera que abarque la reparación plena y efectiva, con inclusión de la restitución, la indemnización justa y adecuada, la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no repetición.


  • Sería útil que el Grupo de Trabajo desarrollase una exposición clara del concepto de proyecto de vida, ya que la disposición incluida en la redacción actual es bastante imprecisa. Debería definirse este concepto de manera más clara, tomando en cuenta la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a fin de reforzarlo y darle una forma más concreta.

MECANISMOS DE PROTECCIÓN


Informes periódicos
El actual anteproyecto dispone que la Comisión Interamericana deberá estudiar los informes de los Estados cada dos años. Amnistía Internacional considera que los redactores del proyecto deberían tener en cuenta la experiencia adquirida en el curso de la elaboración de la Convención Internacional de la ONU sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. El Comité que examina los informes periódicos que deben presentarse en virtud de esta Convención es el único órgano de vigilancia de los tratados de la ONU cuyo mandato le impone la revisión de los informes de los Estados cada dos años. Es también el órgano de vigilancia ante el que los Estados tienen el número más elevado de informes atrasados, y muchos Estados han dejado de presentar informes a causa de la frecuencia de esta obligación, que consideran que representa una pesada carga. En consecuencia, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial se ha visto obligado a adoptar la práctica de aceptar informes periódicos combinados que abarcan periodos más extensos, en general de cuatro años.


  • Amnistía Internacional desearía recomendar que el Grupo de Trabajo tome en cuenta este asunto cuando fije el plazo para el ciclo de presentación de informes.




  • Se debería establecer un procedimiento transparente de examen periódico, con la participación adecuada de las partes interesadas y la posibilidad de presentar información a la Comisión Interamericana con anterioridad al examen del informe de un Estado. Este procedimiento no debería exigir un resultado consensuado. Debería establecerse un proceso de seguimiento para evaluar la aplicación de las medidas adoptadas de conformidad con las conclusiones, y debería exigirse a los Estados que proporcionaran dicha información. Todos los informes de los Estados deberían hacerse públicos.




  • El reconocimiento de este mecanismo de protección y de sus diversos mandatos debería ser obligatorio en lugar de optativo.




  • Los Estados deberían dotar al mecanismo de vigilancia de los fondos adecuados para su funcionamiento.

En el artículo 14 del actual anteproyecto se dispone que los “Estados Partes de la presente Convención y la Comisión podrán requerir a la Corte Interamericana de Derechos Humanos opiniones consultivas sobre la interpretación de la presente Convención”. Además, en el artículo 15 se establece que los “Estados Partes podrán formular consultas a la Comisión en cuestiones relacionadas con la efectiva aplicación de la presente Convención”.




  • Amnistía Internacional considera que es importante que se aclaren los respectivos papeles de estos órganos, de modo que se establezca si estas consultas pueden remitirse de forma conjunta a la Comisión y a la Corte o si se prevé que se realicen por separado.

En el actual anteproyecto se dispone que la Comisión podrá invitar a representantes de otros organismos especializados para estar presentes y ser escuchados en las audiencias en que sean examinadas cuestiones comprendidas en su esfera de competencia. También podrá invitar a organizaciones no gubernamentales a estar presentes y ser escuchadas en las audiencias.



  • Amnistía Internacional considera que es importante que todas las partes interesadas, entre ellas las personas a título individual y las organizaciones no gubernamentales, puedan presentarse ante la Comisión a fin de exponer sus análisis y opiniones sobre los informes periódicos de los Estados Partes




  • El procedimiento debe ser abierto y transparente a fin de que todas las partes interesadas puedan hacer contribuciones ponderadas al proceso de evaluación. En este contexto, todos los informes de los Estados deberían estar disponibles de una manera sistemática y oportuna, y debería ser posible acceder a ellos fácilmente a través del sitio web del mecanismo

En el actual anteproyecto también se exige a los Estados la creación de mecanismos nacionales de promoción en la esfera de la antidiscriminación. Esta es una cuestión que exige cambios en la actitud y el comportamiento de las personas, a fin de que pueda ser posible erradicar el racismo, la discriminación y la intolerancia




  • Por consiguiente, los Estados deberían establecer además un programa de actividades educativas con miras a combatir el racismo, la discriminación y la intolerancia en el marco de sus programas nacionales.


Peticiones individuales


  • En el capítulo V, el alcance del derecho de petición en el ámbito del sistema interamericano no es suficiente. Debería exigirse a los Estados que mantengan o adopten leyes que otorguen a las personas el derecho a presentar demandas civiles en el ámbito nacional a fin de obtener mandamientos judiciales o indemnización por daños y perjuicios, o ambos.


Visitas in loco


  • Es importante que las visitas in situ se puedan realizar libremente y con la plena cooperación de los Estados Partes. La información sobre estas visitas debería estar disponible con la mayor antelación posible para permitir la participación de las organizaciones de la sociedad civil.


Medidas de alerta anticipada y procedimientos de emergencia
En la redacción actual se incluyen diversas medidas que podrían adoptarse para prevenir graves violaciones de la futura Convención. Según el anteproyecto, dichas medidas pueden ser de carácter preventivo o reactivo.


  • Amnistía Internacional considera que es importante que se establezca cuáles son los actos que constituyen “graves violaciones” de la Convención.




  • También sería importante que se aclarase la diferencia entre medidas de alerta anticipada y procedimientos de emergencia, por un lado, y las medidas cautelares y provisionales que ya están a disposición de la Corte y la Comisión, por otro.


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