Comisión interamericana de derechos humanos



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3. Objeto o alcance del derecho





  1. El derecho de acceso a la información recae sobre la información que está bajo custodia, administración o tenencia del Estado; la información que el Estado produce o que está legalmente obligado a producir; la información que está bajo poder de quienes ejerzan o administren funciones, servicios o fondos públicos, únicamente respecto de dichos servicios, funciones o fondos; y la información que el Estado capta, y la que está obligado a recolectar en cumplimiento de sus funciones58.




  1. En este sentido, la resolución sobre los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información” del Comité Jurídico Interamericano indica que el derecho de acceso a la información, “se refiere a toda la información significante, cuya definición debe ser amplia, incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquier formato o medio”59.




  1. Por su parte, la Asamblea General de la OEA, en su Ley Modelo sobre el Acceso a la Información ha reconocido que “el derecho de acceso a la información se aplica en sentido amplio a toda la información en posesión de órganos públicos, incluyendo toda la información controlada y archivada en cualquier formato o medio”60.




  1. En Chile, la Constitución establece que serán públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que se utilicen61. La Ley de Transparencia62 extiende esta afirmación al agregar que también son objeto de publicidad, sin importar el medio o el formato de archivo, las actas, expedientes, contratos y acuerdos, y en general toda la información que se produzca con presupuesto público63.




  1. El artículo 5 de la Ley Orgánica de Transparencia de Ecuador prevé que por información pública se debe entender “todo documento en cualquier formato, que se encuentre en poder de las instituciones públicas y de las personas jurídicas a las que se refiere esta Ley, contenidos, creados u obtenidos por ellas, que se encuentren bajo su responsabilidad o se hayan producido con recursos del Estado”64.




  1. La Ley de Acceso a la Información Pública de Guatemala en el artículo 9, numeral 6, define que la información pública “[e]s la información en poder de los sujetos obligados contenida en los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico y que no sea confidencial ni estar clasificado como temporalmente reservado”65.




  1. En la República Dominicana, la LGLAIP prescribe que las personas tienen derecho a acceder a las informaciones contenidas en actas y expedientes de la administración pública, así como a estar informadas periódicamente, cuando lo requieran, de las actividades que desarrollan entidades y personas que cumplen funciones públicas (Art. 2). Este derecho “también comprende la libertad de buscar, solicitar, recibir y difundir informaciones pertenecientes a la administración del Estado y de formular consultas a las entidades y personas que cumplen funciones públicas, teniendo derecho a obtener copia de los documentos que recopilen información sobre el ejercicio de las actividades de su competencia, con las únicas limitaciones, restricciones y condiciones establecidas en la presente ley”. Asimismo, para efectos de la aplicación de la ley se entienden como actas y expedientes a “todos aquellos documentos conservados o grabados de manera escrita, óptica, acústica o de cualquier otra forma, que cumplan fines u objetivos de carácter público”66.




  1. En el mismo sentido, el artículo 3, numeral V, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de México define información como “los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título”. Además, el numeral III aclara que por documento se entiende “[l]os expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico”67.




  1. En el caso de México interesa relevar que el artículo 11 de la Ley dispone que también son públicos los informes que presentan los partidos políticos al Instituto Federal Electoral, así como las auditorías y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos Públicos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. El mismo artículo indica que cualquier ciudadano puede solicitarle al Instituto que le proporcione la información relativa al uso de los recursos públicos que reciban los partidos políticos68.




  1. En Nicaragua, el artículo 4º, literal (k), de la Ley de Acceso a la Información determina que por información pública se entiende “[l]a información que produce, obtiene, clasifica y almacena la administración pública en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, así como aquella que esté en posesión de entidades privadas en lo que se refiere a los recursos públicos, beneficios fiscales u otros beneficios, concesiones o ventajas”69. Y, en este mismo sentido, el artículo 10 de la Ley de Perú dispone que será objeto del derecho la información contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por la Administración o siempre que se encuentre en su posesión o bajo su control. El artículo determina que también “se considera como información pública cualquier tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de reuniones oficiales”70.




  1. En El Salvador, el literal c) del artículo 6 define como información pública aquella que se encuentra “en poder de los entes obligados contenida en documentos, archivos, datos, bases de datos, comunicaciones y todo tipo de registros que documenten el ejercicio de sus facultades o actividades, que consten en cualquier medio, ya sea impreso, óptico o electrónico, independientemente de su fuente, fecha de elaboración, y que no sea confidencial. Dicha información podrá haber sido generada, obtenida, transformada o conservada por éstos a cualquier título”71.




  1. A su vez, la Ley de Acceso a la Información de Jamaica aplica a todo documento oficial bajo tenencia del Estado, sujeto a las excepciones establecidas por la misma ley. La sección 6 (1) de la Ley establece que, según las disposiciones de la misma, toda persona tendrá derecho a obtener acceso a todo documento oficial que no se encuentre comprendido dentro de las excepciones. La sección 3 de la misma ley, por su parte, define documento oficial como aquel que se encuentra bajo tenencia de una autoridad pública en conexión con sus funciones como tal, sin importar si el mismo fue creado por esa autoridad o si su emisión es anterior al 5 de enero de 2004, cuando entró en vigencia la Ley72.




  1. En Trinidad y Tobago, en la sección 4 de la Ley de Libertad de Información se define “documento” como toda “información registrada en cualquier formato, ya sea impresa o en cinta, película o por medios electrónicos o de otro modo, incluyendo mapas, diagramas, fotografías, films, microfilms, videocintas, grabaciones de sonido o registros legibles a través de una computadora, o cualquier documento que pueda ser reproducido desde un registro legibles a través de una computadora por medio de un equipo o programa (o una combinación de ambos) que sea usado para tal propósito por la autoridad pública que tiene el documento”73.




  1. Cabe resaltar que la Ley incluye una provisión en la sección 21(1) que permite que la autoridad pública se rehúse a otorgar el acceso a documentos que han sido solicitados si está convencida de que “el trabajo que supone procesar la solicitud podría desviar sustancial e injustificadamente los recursos de la autoridad pública de sus otras operaciones y si antes de rehusarse a proveer la información por estos motivos la autoridad ha tomado medidas razonables para ayudar al solicitante a reformular su solicitud de manera que evite causar tal interferencia”74.




  1. De manera similar, la legislación de Antigua y Barbuda, en la sección 4(1), define el término “documento” como toda información registrada, sin importar su fuente, fecha de creación, estatus oficial, o si fue o no creada por la entidad oficial que la posee y si es o no clasificada. La Sección 23(1) determina que una autoridad pública se puede negar a dar respuesta a una petición cuando la solicitud es insultante o irrazonable o cuando la institución recientemente ha satisfecho una petición sustancialmente similar de la misma persona75.




  1. En los Estados Unidos de América, la Ley tiene una definición amplia de lo que se considera como un documento al cual se puede tener acceso. La sección § 552(f)(2) de la FOIA establece que como “documento” o “registro” se entiende cualquier información que constituya un documento del organismo sujeto a los requerimientos de la ley que sea conservado por el organismo en cualquier formato, incluyendo un formato electrónico; y cualquier información que sea conservada para un organismo oficial por una entidad bajo contrato gubernamental, para propósitos de la administración de documentos76. La Ley también determina que para responder a las solicitudes la dependencia debe hacer esfuerzos razonables para buscarlos en forma o formato electrónico, “excepto cuando dichos esfuerzos interfieran significativamente con el funcionamiento del sistema informático de datos de la dependencia”77.




  1. Otros países tienen definiciones menos comprensivas del objeto del derecho de acceso a la información. Así, el artículo 10 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Panamá dispone como objeto del derecho las informaciones sobre el funcionamiento, las decisiones adoptadas y los proyectos que se manejan en las instituciones; la estructura y ejecución presupuestaria, estadística y cualquier otra información relativa al presupuesto institucional; los programas desarrollados por la institución y los actos públicos relativos a las contrataciones públicas desarrolladas por la institución. Asimismo, en la Ley se establece que el Ministerio de Economía y Finanzas y la Contraloría General de la República presentarán y publicarán trimestralmente un informe sobre la ejecución presupuestaria del Estado, en el cual se informará por lo menos sobre el desenvolvimiento del Producto Interno Bruto por sector y sobre el comportamiento de las actividades más relevantes por sector78.




  1. La Ley de Acceso a la Información de Uruguay define el alcance del derecho al acceso a la información en el artículo 2°, el cual dispone: “Se considera información pública toda la que emane o esté en posesión de cualquier organismo público, sea o no estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así como las informaciones reservadas o confidenciales”79.




  1. En Colombia, el artículo 12 de la Ley 57 de 1985 establece que el objeto del derecho son los documentos que reposan en las oficinas de las entidades obligadas80. En una de sus primeras sentencias, la Sentencia T-473/92, la Corte Constitucional estableció que la norma no debe interpretarse en el sentido de que los únicos documentos accesibles son los documentos emitidos por el Estado, sino que el derecho de acceso se refiere a todo documento que el Estado administre o archive, con excepción de aquéllos reservados por disposición expresa de la Ley. Al respecto expresó la Corte:

Puesto que en los términos del artículo 74 de la Carta la noción de documento público no se circunscribe, como se ve, al concepto restringido que consagre cualquiera de las ramas del ordenamiento y, de consiguiente, no cuenta tanto el carácter del sujeto o entidad que lo produce o la forma misma de su producción sino el hecho objetivo de que no contenga datos que por expresa disposición de la ley deban ser mantenidos en reserva, la noción cobija, por ejemplo, expedientes, informes, estudios, cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la interpretación del derecho o descripción de procedimientos administrativos, pareceres u opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc.


A lo anterior, se agrega el acceso a otros documentos cuyo carácter de públicos está determinado por la conducta manifiesta de sus titulares o por la costumbre, sin que sea requisito indispensable la presencia o concernimiento de la administración pública. Siempre, eso sí, que no sea contra la ley o derecho ajeno.
Es claro, por tanto, que en la anterior situación bien pueden encontrarse documentos surgidos de relaciones entre particulares cuyos titulares hayan decidido, formalmente o por conducta concluyente, permitir su acceso al público” 81.


  1. En Argentina, el artículo 5º del Reglamento de Acceso a la Información Pública del Poder Ejecutivo Nacional establece que “[s]e considera información a los efectos del presente, toda constancia en documentos escritos, fotográficos, grabaciones, soporte magnético, digital o en cualquier otro formato y que haya sido creada u obtenida por los sujetos mencionados en el artículo 2º o que obre en su poder o bajo su control, o cuya producción haya sido financiada total o parcialmente por el erario público, o que sirva de base para una decisión de naturaleza administrativa, incluyendo las actas de las reuniones oficiales”82. Como se ha indicado ya, el Reglamento solamente es aplicable al Poder Ejecutivo Nacional, razón por la cual, en principio, la definición no se aplica a la información bajo custodia, administración o tenencia de otras entidades.




  1. Es importante mencionar, sin embargo, que la Ley 25.152 de 2009, de solvencia fiscal, prevé, en su artículo 1°, que la misma es aplicable a todos los poderes del Estado nacional. En la sentencia mencionada del caso CIPPEC vs. la Honorable Cámara de Senadores, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal afirmó que el Legislativo se halla dentro de los destinatarios de la Ley:

[…] la ley 25.152 de solvencia fiscal, prevé, en su Art. 1°, que la misma es aplicable a todos los poderes del Estado nacional -por lo que el Legislativo se halla comprendido en sus efectos-. Y el Art. 8° de dicha ley 25.152 permite acceder a una información expresamente calificada como "pública" por voluntad de Legislador: la ejecución presupuestaria en lo relativo a gastos y recursos hasta su último nivel de desagregación (Art. 8°. inc. a)).


Además, el Art. 8°, inc. m) prescribe que será también "pública" toda otra información relevante necesaria para que pueda ser controlado el cumplimiento, no solo de las normas del sistema nacional de administración financiera -en alusión al régimen de la ley 24.156, del cual la demandada se halla excluida- sino también de ‘las establecidas en la presente ley’. Como ‘la presente ley’ 25.152, aplicable al demandado, prevé que se podrá acceder a la información presupuestaria "hasta su último nivel de desagregación", es claro que la información desagregada hasta su máximo nivel es la que debe ser transmitida a la fundación actora” 83.


  1. En Canadá, la Ley de Acceso a la Información, sección 3, entiende “registro” o “documento” como “todo material documental, sin consideración de medio o forma”84. Sin embargo, la jurisprudencia ha interpretado de manera restrictiva esta norma. En el referido caso Comisionado de la Información vs. el Ministro de la Defensa Nacional y otros, la oficina del Comisionado alegó que todos los documentos generados u obtenidos por los ministros (o en su representación) que se relacionan con el cumplimiento de sus deberes y funciones estaban sujetos a la Ley de Acceso a la Información. No obstante, la Corte Federal no acogió la posición del Comisionado. Argumentó que el término control no está definido en la Ley, puesto que el Parlamento no lo restringió al poder de disponer sobre ciertos documentos. En consecuencia, según la Corte, para establecer si un determinado documento está bajo el control de una institución gubernamental, se debe considerar tanto quién es el responsable máximo sobre él como quién ejerce el control inmediato sobre el mismo, al igual que quién tiene el control de jure y el control de facto sobre el documento85. En esa medida, el contenido de los documentos y las circunstancias en que se generaron son relevantes para determinar si están bajo control de una institución gubernamental para efectos de divulgación en virtud de la Ley86.
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