Comisión interamericana de derechos humanos



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e. Obligación de producir o capturar información





  1. El Estado tiene la obligación de producir o captar la información que necesita para el cumplimiento de sus deberes, según lo establecido por normas internacionales, constitucionales o legales284.




  1. A este respecto, por ejemplo, la CIDH ya ha señalado, en su informe sobre los “Lineamientos para la Elaboración de Indicadores de Progreso en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”285, que “la obligación del Estado de adoptar medidas positivas para resguardar el ejercicio de derechos sociales tiene importantes derivaciones, por ejemplo, en cuanto al tipo de información estadística que el Estado debe producir. La producción de información debidamente desagregada, a efectos de determinar estos sectores desaventajados o postergados en el ejercicio de derechos, desde esta perspectiva, no es sólo un medio para garantizar la efectividad de una política pública, sino una obligación indispensable para que el Estado pueda cumplir con su deber de brindar a estos sectores atención especial y prioritaria. A modo de ejemplo, la desagregación de los datos por sexo, raza o etnia constituye una herramienta imprescindible para iluminar problemas de desigualdad”286.




  1. En el mismo documento, la CIDH recordó que “[e]l Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha precisado que es una obligación estatal la de producir bases de información a partir de las cuáles sea posible la validación de indicadores y, en general, el acceso a muchas de las garantías cubiertas por cada derecho social. Esta obligación es entonces fundamental para la exigibilidad de estos derechos”287. Finalmente, la CIDH ha señalado que en la legislación internacional existen obligaciones claras y explícitas de producción de información vinculada al ejercicio de derechos de sectores excluidos o históricamente discriminados288.




  1. A su vez, la Corte Interamericana, en el Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha Araguaia), reconoció que el derecho de acceso a la información no se satisface plenamente con una respuesta estatal en la que se declara que la información solicitada es inexistente. Cuando el Estado tiene la obligación de conservar una información o de producirla o capturarla y considera sin embargo que la misma no existe, debe exponer todas las gestiones que adelantó para intentar recuperar o reconstruir la información perdida o ilegalmente sustraída289.




  1. Algunos de los ordenamientos jurídicos estudiados no se refieren al deber del Estado de producir o capturar información. Sin embargo, algunos de ellos de manera muy acertada establecen que el Estado debe entregar la información que está obligado a producir o a capturar y que los sujetos obligados tienen la obligación de compilar o recopilar datos que ya están en su poder, para cumplir con los estándares del derecho de acceso a la información.




  1. El Reglamento de Acceso a la Información del Poder Ejecutivo Nacional en Argentina contempla el deber de los sujetos obligados de generar y actualizar información básica, un concepto indeterminado que deberá ser delimitado en cada institución. Así, el artículo 10 del Reglamento expresa que “[l]os sujetos en cuyo poder obre la información deben […] generar, actualizar y dar a conocer información básica, con el suficiente detalle para su individualización, a fin de orientar al público en el ejercicio de su derecho”. Y en relación con la producción de información para atender las solicitudes, el inciso 2 del artículo 5 es muy claro en determinar que si bien el sujeto requerido debe proveer la información solicitada, ello no implica “la obligación de crear o producir información con la que no cuente al momento de efectuarse el pedido, salvo que el Estado se encuentre legalmente obligado a producirla, en cuyo caso debe proveerla”290.




  1. En Chile, el inciso segundo del artículo 17 del proyecto que se convertiría en la Ley sobre Acceso a la Información Pública establecía que “los órganos de la Administración del Estado no están obligados a producir información que no exista en su poder para satisfacer la solicitud de acceso a la información”. Sin embargo, este inciso fue eliminado en el trámite en el Congreso291. Empero, en el artículo 21 de la Ley, que establece las causales de secreto o reserva de la información que permiten negar total o parcialmente el acceso a los datos solicitados, se dispuso, en el literal c) del numeral 1, que esa denegación sería posible, “[t]ratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales”292.




  1. El Consejo de Transparencia de Chile se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre este punto. En una resolución de 2009 se manifestó acerca de cómo debía interpretarse la supresión del inciso segundo del artículo 17 del proyecto original de la Ley:

Por lo tanto, la supresión de la norma que establecía que los órganos de la Administración del Estado no estaban obligados a elaborar información y restringía su obligación a entregar sólo información ya existente no fue una omisión involuntaria del legislador. Por el contrario, la intención del legislador fue eliminar esta restricción lo que permite solicitar a los órganos de la Administración elaborar documentos, en tanto la información que allí se vuelque obre en poder de la Administración y con un límite financiero: no irrogar al Servicio un costo excesivo o un gasto no previsto en el presupuesto institucional”293.




  1. En la Decisión A080 de 2009, el Consejo de la Transparencia de Chile decidió sobre una solicitud de información elevada ante el Servicio de Registro Civil e Identificación que había sido negada, por cuanto la producción de la misma “implicaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus funciones habituales”. Al resolver el caso el Consejo concluyó que sí era posible exigir del sujeto obligado que recolectara, procesara y sistematizara información con la que contaba, sin que ello significara que se impusiera el deber de crear información:

Que en virtud de lo señalado precedentemente, puede concluirse que el Registro Civil sólo posee parte de la información requerida y su recolección, procesamiento y sistematización para entregarla en los términos solicitados, aunque con las limitaciones anotadas, no implicaría la creación de información. Por otra parte, cabe ultimar que la misma recolección, procesamiento y sistematización de dicha información, en orden a que se entregue del modo requerido con las restricciones referidas, tampoco implica, a juicio de este Consejo, una distracción indebida de sus funcionarios de sus labores habituales, de forma tal que resulta improcedente la causal invocada”294.




  1. En México el artículo 42 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establece que “las dependencias y entidades sólo estarán obligadas a entregar documentos que se encuentren en sus archivos”295. Sin embargo, tanto el IFAI como el Comité de Acceso a la Información de la Suprema Corte de Justicia han afirmado que el derecho de acceso a la información se satisface únicamente cuando se pone a disposición del solicitante la información requerida, incluso si ello implica procesar o agrupar información que se encuentra dispersa en distintas unidades administrativas. En este mismo sentido, los sujetos obligados han tenido iniciativas para la producción de información sin la necesidad de que se allegue una solicitud. Así ocurrió con la Comisión Investigadora creada por la Corte Suprema de Justicia para el caso de la Guardería ABC296, en el que la Corte dispuso que la Comisión “establecerá si en esos acontecimientos hubo violación grave de las garantías individuales, y se analizará el desempeño global del sistema de guarderías públicas que funcionan bajo el mismo o similar esquema, con el propósito de evitar, o por lo menos minimizar, la posibilidad de que ocurra otro suceso similar al de la Guardería ABC”297.




  1. Por su parte, el artículo 20 de la Ley Orgánica de Transparencia de Ecuador establece que la solicitud de acceso a la información “no implica la obligación de las entidades de la administración pública y demás entes señalados en el artículo 1 de la presente Ley, a crear o producir información, con la que no dispongan o no tengan obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso, la institución o entidad, comunicará por escrito que la denegación de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder, respecto de la información solicitada”298 (subrayado fuera del texto original). Además, allí se prescribe que la Ley “tampoco faculta a los peticionarios a exigir a las entidades que efectúen evaluaciones o análisis de la información que posean, salvo aquellos que por sus objetivos institucionales deban producir299. En el segundo inciso del mismo artículo se aclara que no se entenderá como producción de información la “recopilación o compilación de información que estuviese dispersa en los diversos departamentos o áreas de la institución, para fines de proporcionar resúmenes, cifras estadísticas o índices solicitados por el peticionario”300.




  1. Una disposición similar se encuentra en la Ley de Acceso a la Información de Uruguay301. Igual sucede con la Ley de Acceso a la Información Pública del Perú, con la diferencia de que ésta no incluye el aparte que señala que no se entenderá como producción de información la recopilación o compilación de información que estuviere dispersa en las distintas dependencias del organismo302. Por su parte, la Ley de Acceso a la Información de El Salvador dispone que “[l]os entes obligados deberán entregar únicamente información que se encuentre en su poder.” La norma añade que la obligación de acceso a la información pública se dará por satisfecha cuando se expidan las copias pertinentes o cuando se pongan a disposición del solicitante para consulta directa los documentos que contengan la información303.




  1. La Ley de Acceso a la Información de Nicaragua no regula esta materia. Sin embargo, en su artículo 6 crea las oficinas de acceso a la información en cada sujeto obligado, con el fin de “facilitar, a las personas que así lo demanden, el acceso a la información, creando un sistema de organización de la información y los archivos, con su respectivo índice de la información a su resguardo”304. El numeral 3 del artículo 10 del Reglamento de la Ley Acceso le fija a estas oficinas la obligación de difundir y recabar la información básica que debe ser difundida de oficio por las entidades públicas – establecida en los artículos 20 y 21 de la Ley – y de propiciar que las entidades la actualicen periódicamente305.




  1. En Panamá y en Guatemala las respectivas leyes se limitan a establecer que en el caso de que la información solicitada no exista, el funcionario competente así lo expresará en su respuesta. De esta manera, el artículo 7 de la Ley panameña prescribe que cuando el funcionario receptor de la solicitud “no posea el o los documentos o registros solicitados, así lo informará”, dentro del plazo previsto para responder la solicitud306. Y el artículo 42 de la Ley de Guatemala dispone que una vez presentada y admitida la solicitud de información, la unidad de información debe dar respuesta a la misma en uno de cuatro sentidos, siendo el último de ellos la comunicación acerca de que la información no existe307.




  1. En la República Dominicana, la LGLAIP no regula expresamente esta materia. No obstante, como se señaló anteriormente, el artículo 4 de la Ley ordena a las autoridades públicas la sistematización de la información de interés público, “tanto para brindar acceso a las personas interesadas, como para su publicación a través de los medios disponibles”308.




  1. En los Estados Unidos de América309 y en Trinidad y Tobago310, las respectivas leyes de acceso a la información establecen que las dependencias obligadas deben producir información anual sobre el número de peticiones de información que reciben, el tiempo aproximado que tardó la respuesta y el número de funcionarios dedicados a dar respuesta, entre otra información relevante para evaluar el funcionamiento del mecanismo.




  1. En Colombia, Canadá y Jamaica no se encuentra ninguna disposición o desarrollo jurídico tendiente al cumplimiento de esta obligación.
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