Comisión interamericana de derechos humanos



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g. Obligación de implementación adecuada





  1. Corresponde al Estado el deber de implementar adecuadamente las normas en materia de acceso a la información. Lo anterior implica, cuando menos, tres acciones. En primer lugar, el Estado debe diseñar un plan que le permita la satisfacción real y efectiva del derecho de acceso a la información en un período razonable de tiempo. Esta obligación implica el deber de asignar el presupuesto necesario para poder satisfacer, de manera progresiva, las demandas que el derecho de acceso a la información generará.




  1. En segundo lugar, el Estado debe adoptar normas, políticas y prácticas que permitan conservar y administrar adecuadamente la información. En tal sentido, la Declaración Conjunta de 2004 de los relatores para la libertad de expresión de la ONU, la OEA y la OSCE explica que “[l]as autoridades públicas deberán tener la obligación de cumplir con las normas mínimas de gestión de archivos”, y que “[s]e establecerán sistemas para promover normas más elevadas con el paso del tiempo”326.




  1. En tercer lugar, como ya fue mencionado, el Estado debe adoptar una política sistemática de entrenamiento y capacitación de funcionarios públicos destinados a satisfacer, en cada una de sus facetas, el derecho de acceso a la información pública. Asimismo, esta obligación implica la capacitación de funcionarios públicos en relación con las leyes y políticas sobre la creación y custodia de archivos relacionados con la información que el Estado está obligado a resguardar, administrar y a producir o capturar. En este sentido, la Corte Interamericana se ha referido a la obligación del Estado de proceder a “la capacitación de los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de atender las solicitudes de acceso a la información bajo el control del Estado sobre la normativa que rige este derecho”327.




  1. Como medida para el desarrollo de estos objetivos, la Ley Modelo ya referida sugiere la creación de una entidad especializada a la que denomina “Comisión de Información”, la cual debería tener a su cargo la promoción de la efectiva implementación de la Ley en cada Estado miembro. Entre otras especificaciones, la Ley Modelo prescribe que dicha entidad debe contar con personalidad jurídica completa, autonomía operativa, de presupuesto y de decisión328.




  1. En general los ordenamientos jurídicos estudiados no hacen referencia al diseño de un plan estratégico para asegurar la vigencia efectiva del derecho de acceso a la información. Algunos países – como Antigua y Barbuda, México, Chile, Canadá, Uruguay y El Salvador - crearon entidades destinadas a asegurar el cumplimiento de las normas de la ley de acceso a la información, mientras que los otros se limitan a establecer unidades especiales dentro de cada entidad para el mismo efecto.




  1. En Chile, la política de conservación de documentos consiste en ingresar anualmente al Archivo Nacional aquellos documentos de los Departamentos de Estado que hayan cumplido cinco años de antigüedad329. La destrucción de todo documento debe disponerse por decreto o resolución, para lo cual debe dejarse constancia en acta sobre la forma en que se da cumplimiento a las normas pertinentes330.




  1. El artículo 32 de la Ley sobre Acceso a la Información Pública de Chile le asigna al Consejo para la Transparencia la función general de “promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado, y garantizar el derecho de acceso a la información”331. Además, el artículo 33 dispone que al Consejo le corresponde dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la Ley, hacer recomendaciones a los órganos de la Administración del Estado y realizar directamente, o a través de terceros, actividades de capacitación a los funcionarios públicos y de difusión para el público en general, entre otros332.




  1. En Canadá, la misma Ley de Acceso a la Información creó la Oficina del Comisionado de la Información para velar por la correcta implementación de sus normas333. El director de esta oficina es designado por el Gobernador General en Consejo tras consulta con los líderes de todos los partidos representados en el Senado y la Cámara de los Comunes (Art. 54 (1))334. El cargo tiene un mandato de siete años, con posibilidad de reelección por un periodo adicional335. La Ley le otorga al Comisionado de la Información el rango y las facultades equivalentes a las del secretario general de un ministerio. El cargo de Comisionado es de dedicación exclusiva, razón por la cual no puede ejercer otro cargo simultáneamente336. Adicionalmente, la Ley habilita la contratación de los funcionarios y empleados que sean necesarios para que el Comisionado desempeñe sus funciones y deberes337.




  1. Además, la ley canadiense establece que cada dependencia gubernamental tiene la obligación de implementar mecanismos para garantizar el acceso a la información. De acuerdo con la sección 70 (1), el Ministro designado para efectos de la Ley debe (a) supervisar la manera en que las instituciones gubernamentales mantienen y administran los documentos bajo su control, con el fin de garantizar el cumplimiento de la Ley y la normatividad en materia de acceso a documentos; (b) establecer los formularios que sean necesarios para la implementación de la Ley; (c) garantizar la elaboración y distribución de las directivas y lineamientos concernientes a la implementación de esta Ley, para ser distribuidos entre las instituciones gubernamentales; (c.1) garantizar la recolección anual de datos estadísticos con el objeto de evaluar el cumplimiento de la Ley y sus reglamentos por parte de las instituciones gubernamentales y (d) establecer la forma y el contenido de la información que será incluida en los informes para el Parlamento338.




  1. Como ha sido mencionado, el capítulo V de la Ley de Acceso a la Información de Antigua y Barbuda crea la figura del Comisionado para la Información, como una autoridad independiente y autónoma encargada de verificar el correcto cumplimiento de la Ley. Entre sus funciones, el Comisionado para la Información está encargado de tramitar quejas que presenten los ciudadanos, diseñar guías y manuales sobre la implementación de la ley y del acceso al derecho a la información y recibir informes por parte de las autoridades públicas sobre la implementación de los contenidos de la ley en cada dependencia339.




  1. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información de Perú establece, en su artículo 6, que las entidades encargadas de formular el presupuesto deben tener en cuenta las obligaciones impuestas por la Ley en materia de transparencia activa al momento de asignarlo340. Por otra parte, la Ley del Sistema Nacional de Archivos (Ley No. 25323) y la Ley de Transparencia regulan la conservación y custodia de la información en forma complementaria341. Así, el artículo 18 de la Ley de Transparencia dispone que el Estado tiene la responsabilidad de crear y mantener registros públicos y que, “[e]n ningún caso la entidad de la Administración Pública podrá destruir la información que posea”, sino que deberá remitirla al Archivo Nacional, en los plazos estipulados por la Ley de la materia. Además, prescribe que “[e]l Archivo Nacional podrá destruir la información que no tenga utilidad pública, cuando haya transcurrido un plazo razonable durante el cual no se haya requerido dicha información y de acuerdo a la normatividad por la que se rige el Archivo Nacional”342.




  1. En Nicaragua, el artículo 8 de la Ley de Acceso a la Información Pública establece que “[l]a Dirección Superior de cada un[o] de [los sujetos obligados] deberá disponer los recursos financieros necesarios para la instalación y funcionamiento de la oficina de acceso a la información pública”343. El artículo 53 de la Ley de Acceso a la Información Pública contiene una disposición transitoria en la que ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público “incluir en la reforma presupuestaria correspondiente, propuestas de adecuación para garantizar que todos los entes presupuestados estén en capacidad de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley”. Además, la norma establece que “todos los entes no presupuestados, autónomos, desconcentrados y descentralizados”, deben adecuar su presupuesto para poder cumplir con las obligaciones derivadas del derecho al acceso a la información344.




  1. Por otra parte, en relación con la conservación y manejo de los archivos, el artículo 9 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Nicaragua establece que las oficinas de acceso a la información pública deberán llevar el “registro, enumeración y descripción detallada de los archivos, libros y base de datos existentes en el mismo”345. A renglón seguido, el artículo 12 establece que las Oficinas de Acceso a la Información deben formar y mantener debidamente actualizados índices descriptivos del contenido de los archivos, libros y bases de datos, así como los registros adecuados de los actos administrativos, reglamentos y expedientes administrativos, con el fin de facilitar la consulta por parte de los ciudadanos346. El artículo 40 señala la obligación de todas las instituciones públicas de crear un banco de datos de la información que producen, administran o poseen, el cual debe ser accesible al público347.




  1. Finalmente, el artículo 14 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Nicaragua crea la Comisión Nacional de Acceso a la Información348, que tiene la función de “formular propuestas de políticas públicas, promover la formación y capacitación de los recursos humanos que demanda la presente Ley, promover la divulgación y el cumplimiento de la presente Ley en todas las entidades sujetas a la misma y suscribir acuerdos de cooperación técnica con los órganos de acceso a la información pública de otros países”349.




  1. La Ley de Acceso a la Información Pública de Guatemala indica, en su artículo 70, que los sujetos obligados crearán unidades de información, sin que ello suponga erogaciones adicionales en el Presupuesto, pues esas unidades “deberán integrarse con los funcionarios públicos existentes, salvo casos debidamente justificados […]”350. La misma Ley contiene distintas disposiciones que obligan al correcto manejo, conservación y custodia de la información. Específicamente, en su artículo 10, numeral 26, la Ley establece que “[l]os responsables de los archivos de cada uno de los sujetos obligados deberán publicar, por lo menos una vez al año, y a través del Diario de Centro América, un informe sobre el funcionamiento y finalidad del archivo, sus sistemas de registro y categorías de información, los procedimientos y facilidades de acceso al archivo”351. Así mismo, los artículos 36 y 37 regulan lo relacionado con la salvaguarda de documentos y los archivos administrativos352.




  1. Por lo demás, el artículo 51 de la Ley establece que cada sujeto obligado debe ofrecer programas de actualización permanente para sus servidores públicos sobre el derecho al acceso a la información pública y el derecho a la protección de los datos personales de los particulares353. Lo anterior sin perjuicio de la obligación del Procurador de los Derechos Humanos, contemplada en el numeral 5 del artículo 49, de desarrollar el programa de capacitación de los funcionarios de los sujetos obligados354.




  1. La Ley de Archivos Nacionales de Panamá – la Ley 13 de 1957355 - dispone en su artículo 9 que no se puede “destruir, enajenar o de cualquier modo sustraer del poder del Estado documento alguno que esté archivado, sin la autorización previa de la Junta Nacional de Documentación y Archivos”356. En principio, la Defensoría del Pueblo es la entidad encargada del cumplimiento e implementación de la Ley de Transparencia.




  1. Uruguay y Argentina cuentan con disposiciones relacionadas con la capacitación de los funcionarios y la conservación de archivos. En Argentina, el Reglamento sobre Acceso a la Información Pública en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) establece, en su artículo 18, que la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, perteneciente a la Jefatura de Gabinete de Ministros, debe “verificar y exigir el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el mismo”357. Para ello se apoya en los responsables de acceso a la información pública que se designan en cada organismo. Las capacitaciones se limitan al Poder Ejecutivo Nacional358.




  1. En cuanto a la custodia de los archivos, la Ley N° 15.930 de 1961, sobre el Archivo General de la Nación, establece la supervisión del Archivo General sobre todos los archivos administrativos de la Nación359. Adicionalmente, el Decreto 232 de 1979 se refiere a la conservación de los diversos archivos de la administración pública360. En su artículo 1 se dispone que los Ministerios y Secretarías de Estado deberán someter a la consideración de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación -Subsecretaría de la Función Pública-, todo proyecto de medidas “sobre sus respectivos archivos y que se relacione con el descarte de documentos, su microfilmación, conservación y/o traslado”361. Luego, en su artículo 2º se determina que “la Secretaría General de la Presidencia de la Nación (Subsecretaría de la Función Pública) requerirá, en cada caso, el dictamen de la Dirección General del Archivo General de la Nación respecto de los proyectos a que se refiere el artículo precedente”362.




  1. En Uruguay, en enero de 2008, fue aprobada la Ley 18.220, que crea el Sistema Nacional de Archivos. La Ley establece la obligación del Estado de conservar y organizar el patrimonio documental, garantizando que todos los archivos tendrán equipos e infraestructura adecuada363.




  1. Finalmente, la Ley No. 18.381 creó, en su capítulo IV, la Unidad de Acceso a la Información Pública, como órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic)364. La Unidad es el órgano de control sobre la aplicación de la ley y le corresponde realizar todas las acciones necesarias para lograr el cumplimiento de los objetivos de la misma. Entre sus funciones, contempladas en el artículo 21, están la de capacitar a los funcionarios que hacen parte de los sujetos obligados y promover campañas educativas y publicitarias para reafirmar el carácter de derecho fundamental del derecho de acceso a la información365.




  1. En El Salvador, el artículo 51 de la Ley de Acceso creó el Instituto de Acceso a la Información Pública, que cuenta con personalidad jurídica y autonomía administrativa y financiera, con la función de velar por la aplicación de la Ley. La Ley dispone que en el presupuesto general de la Nación se “deberá establecer la partida presupuestaria correspondiente para la instalación, integración y funcionamiento del Instituto”366. Además, la Ley regula la administración de archivos por parte de los entes obligados, para lo cual determina que el Instituto elaborará y actualizará los lineamientos técnicos para la administración, catalogación, conservación y protección de la información pública367.




  1. En Colombia, si bien hay disposiciones orientadas a la capacitación de funcionarios, ninguna de ellas está dirigida a resaltar la importancia del derecho de acceso a la información. En cuanto a la conservación y custodia de los archivos, se cuenta con una ley de archivos y distintas disposiciones que regulan la materia368. La Ley 594 de 2000 crea el Sistema Nacional de Archivos, el cual busca integrar a todas las entidades del orden nacional que tengan por objeto la salvaguarda del patrimonio documental. Así mismo, establece que el Archivo General de la Nación es la entidad encargada de coordinar y orientar la función archivística y las políticas de conservación y uso adecuado del patrimonio documental de la Nación369.




  1. En Ecuador, el artículo 11 de la Ley Orgánica para la Transparencia dispone que la Defensoría del Pueblo es la entidad encargada de la promoción, vigilancia y garantías establecidas en la Ley370. El artículo 8 de la Ley prescribe que todas las entidades obligadas por la Ley deben implementar programas de difusión y promoción del derecho al acceso a la información, los cuales deben estar dirigidos a los servidores públicos y a las organizaciones de la sociedad civil. También indica que las universidades y los centros que conforman el sistema de educación desarrollarán programas para la promoción de los derechos de acceso a la información pública, hábeas data y amparo371.




  1. Por su parte, la custodia, el manejo y la conservación de la información fue regulada en la Ley del Sistema Nacional de Archivos, dictada en 1982, cuyo artículo 13 clasifica los archivos en activos, intermedio o temporal y permanente372. En los artículos 14 a 17 se define que se considerarán activos aquellos archivos cuya utilización sea frecuente y que cuenten con documentos con menos de 15 años de existencia; será intermedio el archivo que procesa temporalmente información con más de 15 años; los archivos permanentes son aquellos “cuya documentación, por sus características específicas e importancia constituye fuente de estudio e investigación en cualquier rama”. Por lo demás, el artículo 10 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información se ocupa del tema de los archivos y establece que es obligación de todos los sujetos obligados “crear y mantener registros públicos de manera profesional, para que el derecho a la información se pueda ejercer a plenitud, por lo que, en ningún caso se justificará la ausencia de normas técnicas en el manejo y archivo de la información y documentación para impedir u obstaculizar el ejercicio de acceso a la información pública, peor aún su destrucción”373.




  1. En la República Dominicana, el artículo 24 de la LGLAIP establece que las “entidades o personas que cumplen funciones públicas o que administren recursos del Estado deberán prever en sus presupuestos las sumas necesarias para hacer publicaciones en los medios de comunicación colectiva, con amplia difusión nacional, de los proyectos de reglamentos y actos de carácter general”, relacionados con requisitos o formalidades que rigen las relaciones entre los particulares y la administración o que se exigen a las personas para el ejercicio de sus derechos y actividades374.




  1. Por otro lado, la Ley General de Archivos de la República Dominicana, Ley No. 481-08,375 crea el Sistema Nacional de Archivos (SNA), establece los principios y las normas que rigen la actividad archivística nacional y define las funciones y atribuciones de los organismos que la integran. Uno de los principios que rigen la función archivística, prescrito en el artículo 11 de la referida ley, es el de libre acceso, entendido como un “derecho de todo ciudadano, salvo las restricciones establecidas por la ley”376.




  1. En los Estados Unidos de América, la FOIA establece un sistema descentralizado para su implementación, en el que cada dependencia es responsable de nombrar los funcionarios encargados de la atención al público y de supervisar el cumplimiento de la ley, así como de elaborar lineamientos y manuales. Además, la FOIA establece que cada dependencia debe generar información detallada sobre la implementación de la misma y remitirla al Fiscal General, quien es responsable de su supervisión377.




  1. En Trinidad y Tobago, la Ley de Libertad de Información establece, en la sección 41(1) que el Ministro de Gobierno puede elaborar regulaciones para implementar la Ley y para ordenar y/o autorizar lo que se requiera. Asimismo, toda autoridad pública deberá mantener y preservar los documentos relacionados con sus funciones, así como copia de todo documento oficial que cree o que le sea entregado en posesión, custodia o control378.
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