Conflicto competencial 25/2010 suscitado entre el primer tribunal colegiado en materia de trabajo y el primer tribunal colegiado en materia administrativa, ambos del tercer circuito ponente: Ministro josé fernando franco gonzález salas



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CONFLICTO COMPETENCIAL 25/2010

SUSCITADO ENTRE EL primer tribunal colegiado en materia de trabajo y el primer tribunal colegiado en materia administrativa, AMBOS del tercer circuito.

ponente: Ministro JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.

secretariA: martha elba hurtado ferrer.

COTEJADO:

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veinticuatro de febrero del año dos mil diez.



Vo.Bo.:

V I S T O S, Y

R E S U L T A N D O :

PRIMERO. Mediante oficio 366 de diecinueve de enero de dos mil diez, recibido el veintiuno siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Secretaria de Acuerdos del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito remitió el expediente original del recurso de queja Q.A. **********, del índice del órgano jurisdiccional al que se encuentra adscrita, en el que obran agregadas las constancias relativas al diverso recurso de queja Q.A. **********, del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, así como los autos del incidente de suspensión derivado del juicio de amparo indirecto **********, a fin de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determine lo que en derecho proceda en el conflicto competencial suscitado entre los mencionados tribunales.
SEGUNDO. Por acuerdo de veinticinco de enero de dos mil diez, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo bajo el número 25/2010 y, al estimar que el Tribunal Pleno era incompetente para conocer del asunto, lo remitió a la Segunda Sala, cuyo Presidente lo radicó el veintiséis de enero de dos mil diez, turnándolo al Ministro Ponente.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente conflicto competencial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 106, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 48 bis, segundo párrafo, de la Ley de Amparo y 21, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos Segundo y Cuarto del Acuerdo 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que el recurso de queja cuya competencia se dilucida involucra la materia administrativa, especialidad de esta Sala.
SEGUNDO. El análisis de las resoluciones dictadas por los Tribunales Colegiados contendientes revela la existencia de un conflicto competencial en términos del artículo 48 bis, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, el cual debe ser resuelto por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debido a que ambos órganos jurisdiccionales se declararon incompetentes para conocer del recurso de queja interpuesto en contra del auto de **********, relativo a la suspensión provisional dictada en el incidente de suspensión derivado del juicio de amparo indirecto **********. Para demostrar el aserto que antecede, resulta necesario hacer referencia a los antecedentes del asunto:
a) La quejosa promovió demanda de amparo indirecto en la que reclamó los artículos Cuarto Transitorio, tercer párrafo; 19, 28, 29, 31, 34, 35, 39, 66, 68, 70, inciso a), 72, 94, segundo párrafo; 98, segundo párrafo; 107, fracción II; 115, 116, 121, 122, 123, fracción VII; 136, 151, fracción III; 153, VIII; 155 y 156 de la nueva Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, publicada en el Diario Oficial de dicha entidad el diecinueve de noviembre de dos mil nueve.
b) El Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Jalisco, a quien por razón de turno le correspondió su conocimiento, admitió a trámite la demanda bajo el juicio de amparo ********** y, el cinco de enero de dos mil diez, se pronunció sobre la suspensión provisional de los actos reclamados. Inconforme con esta determinación, el Encargado de la Dirección de Asuntos Jurídicos y Dictamen Legislativo, en representación del Congreso del Estado de Jalisco, interpuso recurso de queja en términos de lo dispuesto en la fracción XI del artículo 95 de la Ley de Amparo.
Ahora bien, el Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito declaró carecer de competencia para conocer del recurso de queja y la declinó a favor del Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de dicho Circuito en turno. Lo anterior, por considerar que los actos reclamados son de naturaleza administrativa, dado que la ejecución del Decreto combatido corresponde al Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, en su carácter de autoridad, con lo que el trabajador se asemeja a un particular sujeto a un acto administrativo autónomo que incide en su esfera de derechos.
Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito no aceptó la competencia declinada a su favor, por estimar que los derechos controvertidos en el juicio de garantías son eminentemente laborales, merced a que inciden en las prestaciones de seguridad social que, conforme lo dispone el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden a los trabajadores al servicio del Estado. Por ende, ordenó la remisión de los autos del recurso de queja a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Precisado lo anterior y, previo análisis de las determinaciones emitidas por los Tribunales Colegiados indicados, esta Segunda Sala advierte la existencia de un conflicto competencial en términos de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 48 bis de la Ley de Amparo, pues ambos se niegan a conocer del recurso de queja en cuestión.
TERCERO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito es el órgano jurisdiccional competente para conocer del recurso de queja interpuesto en contra del auto de cinco de enero de dos mil diez, a través del cual se resolvió sobre la suspensión provisional solicitada en el juicio de amparo **********, atento a las consideraciones que enseguida se exponen:
En relación con la competencia por materia, debe precisarse que es aquélla que determina que en el juzgado o tribunal especializado se radiquen asuntos de una misma rama del derecho, lo que permite que los juzgadores que lo integran tengan un mayor conocimiento sobre la materia correspondiente y, en consecuencia, puedan resolver mejor y con mayor prontitud los asuntos que son sometidos a su conocimiento, a efecto de cumplir con la garantía de justicia pronta, completa e imparcial establecida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por regla general, en la República Mexicana la competencia de los órganos jurisdiccionales por razón de la materia se distribuye entre diversos Juzgados y Tribunales, lo que da origen a la existencia de órganos jurisdiccionales administrativos, civiles, penales y de trabajo, entre otros, y a cada uno de ellos le corresponde conocer de los asuntos relacionados con su especialidad.
En el orden federal, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación precisa la competencia por materia de los Juzgados de Distrito en los artículos 51, 52, 54 y 55 de ese ordenamiento, de los que se advierten los lineamientos establecidos por el legislador para determinar este tipo de competencia.
Los artículos 52 y 55 de la mencionada Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, establecen la competencia por materia administrativa y de trabajo, respectivamente, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 52. Los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán:

I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas;

II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden;

III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de Amparo;

IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II, del artículo 50 y III, de artículo anterior en lo conducente, y

V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio.”
ARTÍCULO 55. Los jueces de distrito de amparo en materia de trabajo conocerán:

I. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contra actos de la autoridad judicial, en las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad laboral o de un procedimiento seguido por autoridad del mismo orden;

II. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia de trabajo, en términos de la Ley de Amparo;

III. De los juicios de amparo que se promuevan en materia de trabajo, contra actos de autoridad distinta de la judicial, y

IV. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales de trabajo ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio.”
De los citados artículos se advierte que para fijar la competencia por materia de los Jueces de Distrito, en los juicios de amparo, el legislador tomó como base la naturaleza del acto reclamado y la autoridad responsable. Por tanto, para efectos de determinar la competencia por materia debe atenderse a los elementos precisados y no a los conceptos de violación o agravios expresados por la parte quejosa o recurrente, respectivamente, pues éstos no constituyen un criterio que determine a quién compete conocer del asunto.
Por identidad de razones, resultan aplicables las siguientes jurisprudencias:
COMPETENCIA POR MATERIA. SE DEBE DETERMINAR TOMANDO EN CUENTA LA NATURALEZA DE LA ACCIÓN Y NO LA RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL ENTRE LAS PARTES. En el sistema jurídico mexicano, por regla general, la competencia de los órganos jurisdiccionales por razón de la materia se distribuye entre diversos tribunales, a los que se les asigna una especialización, lo que da origen a la existencia de tribunales agrarios, civiles, fiscales, penales, del trabajo, etcétera, y que a cada uno de ellos les corresponda conocer de los asuntos relacionados con su especialidad. Si tal situación da lugar a un conflicto de competencia, éste debe resolverse atendiendo exclusivamente a la naturaleza de la acción, lo cual, regularmente, se puede determinar mediante el análisis cuidadoso de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los preceptos legales en que se apoye la demanda, cuando se cuenta con este último dato, pues es obvio que el actor no está obligado a mencionarlo. Pero, en todo caso, se debe prescindir del estudio de la relación jurídica sustancial que vincule al actor y al demandado, pues ese análisis constituye una cuestión relativa al fondo del asunto, que corresponde decidir exclusivamente al órgano jurisdiccional y no al tribunal de competencia, porque si éste lo hiciera, estaría prejuzgando y haciendo uso de una facultad que la ley no le confiere, dado que su decisión vincularía a los órganos jurisdiccionales en conflicto. Este modo de resolver el conflicto competencial trae como consecuencia que el tribunal competente conserve expedita su jurisdicción, para resolver lo que en derecho proceda.” (Registro No. 195007, Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: VIII, diciembre de 1998, página: 28, Tesis: P./J. 83/98)
COMPETENCIA POR MATERIA DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS. DEBE DETERMINARSE ATENDIENDO A LA NATURALEZA DEL ACTO RECLAMADO Y DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE, Y NO A LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS FORMULADOS. De los artículos 51, 52, 54 y 55 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que para fijar la competencia por materia de los Jueces de Distrito, el legislador tomó como base la naturaleza del acto reclamado y de la autoridad responsable. Por tanto, para efectos de determinar la competencia por materia de los Tribunales Colegiados de Circuito especializados, por analogía, debe atenderse a los elementos precisados y no a los conceptos de violación o agravios expresados por la parte quejosa o recurrente, respectivamente, pues éstos no constituyen un criterio que determine a quién compete conocer del asunto, ya que únicamente evidencian cuestiones subjetivas; sostener lo contrario resultaría ilógico, pues se llegaría al absurdo de que la competencia por materia estuviese fijada en razón de lo que aleguen las partes, sin importar que tales expresiones tengan o no relación con el acto reclamado.” (Registro No. 167761, Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIX, marzo de 2009, página: 412, Tesis: 2a./J. 24/2009)
Precisado lo anterior, en relación con la naturaleza laboral del acto reclamado, debe considerarse la postura adoptada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenida, entre otras, en la ejecutoria del amparo en revisión número 220/2008, bajo la ponencia de la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, de diecinueve de junio de dos mil ocho, en la que se estableció:
Para determinar cuándo el juicio de amparo pertenece a la materia de trabajo, principalmente deben atenderse los aspectos siguientes:

[…]

b) La naturaleza jurídica del acto reclamado que define la materia del amparo, se determina por el bien jurídico o interés fundamental controvertido en el amparo, esto es, en el juicio de amparo en materia de trabajo el acto reclamado afecta de manera directa e inmediata algún derecho consagrado en el apartado A), del artículo 123 de la Constitución Federal y, por extensión, en la Ley Federal del Trabajo, que surgen de la relación obrero-patronal y sus conflictos.

Así, los anteriores aspectos, calidad del sujeto que interviene como parte en el juicio de amparo y naturaleza jurídica del acto reclamado, son los que determinan la existencia de un juicio de amparo en materia laboral, sin importar el origen del acto reclamado, es decir, si deriva de un conflicto obrero-patronal, de un acto administrativo, de una ley o de un reglamento, pues basta que se afecte algún interés fundamental tutelado por las disposiciones constitucionales y legales antes citadas y que en el amparo intervenga un trabajador en defensa de aquél para que surja la obligación del órgano de control constitucional de aplicar la institución de mérito a favor de éste…”
El posicionamiento expuesto se resume en la tesis de jurisprudencia 184/2008, cuyo tenor es el siguiente:
ISSSTE. LA LEY RELATIVA ES REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). El citado precepto constitucional impone al legislador regular por medio de una ley los procedimientos, requisitos y modalidades necesarias para que el Estado haga efectivas las garantías de seguridad social, sin que establezca alguna limitación ni condiciones normativas para ejercer dicha facultad; sin embargo, debe seguir los lineamientos constitucionales, esto es, atender a las garantías individuales y sociales, los aspectos sociales, económicos, políticos y técnicos que le permitan proporcionar una legislación eficiente y eficaz que alcance los fines del precepto constitucional. Así, de la exposición de motivos presentada el 15 de marzo de 2007, se desprende que la voluntad del legislador fue la de crear un nuevo Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a partir de las bases ya existentes, a fin de rescatar esa institución, bajo cuya responsabilidad se encuentra la atención de la salud de los trabajadores y familiares, la tarea de asegurar a los jubilados un ingreso que les permita vivir con dignidad, financiar vivienda accesible, otorgar créditos e impulsar para ese sector programas sociales y culturales. Por tanto, del contenido normativo de la ley se advierte que cumple su finalidad, en la medida que va encaminada a regular las prestaciones de seguridad social, la estructura y atribuciones que confiere al Instituto, así como las normas de contenido sustancial a través de las cuales se regulan los derechos de los trabajadores -como son los seguros de salud, riesgos de trabajo, retiro cesantía, edad avanzada y vejez, de invalidez y vida, sistema integral de crédito, servicios sociales y culturales- lo que hace evidente que sí es reglamentaria del artículo 123, Apartado B, fracción XI, constitucional.” (Registro No. 166386, Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXX, septiembre de 2009, página: 30, Tesis: P./J. 184/2008)
De lo expuesto con antelación, se advierte que el Tribunal en Pleno apuntó que para determinar la naturaleza jurídica del acto reclamado en el juicio de amparo, debe atenderse al bien jurídico o interés fundamental controvertido. Así, se considerará materia de trabajo cuando el acto afecte de manera directa e inmediata algún derecho consagrado en el artículo 123 constitucional. En congruencia con lo anterior, dado el contenido de la Ley del ISSSTE, se estimó que es reglamentaria del artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Federal.
Ahora, debe señalarse que esta Segunda Sala al resolver, el seis de junio de dos mil tres, la competencia 112/2003, bajo la ponencia del Ministro José Vicente Aguinaco Alemán, estimó que cuando el acto reclamado en un juicio de amparo lo constituye un decreto relativo a las condiciones laborales entre una institución y sus trabajadores, que modifica la regulación relativa en cuestiones tales como pensiones, tal acto reviste naturaleza laboral. Al respecto sostuvo, en lo conducente, lo siguiente:
De lo anterior se desprende que en el juicio de amparo en el que se presentó el conflicto de competencias que ahora se analiza, el acto reclamado lo constituye un decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la ley orgánica de una institución educativa, respecto a las condiciones laborales específicas inherentes a la relación existente entre dicha casa de estudios y sus trabajadores, modificando la regulación relativa a cuestiones relacionadas con licencias, remociones, jubilación y pensiones, de forma que debe concluirse, necesariamente, con que tal acto reclamado reviste naturaleza laboral.

[…]

En las relatadas condiciones, corresponde al Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito conocer del recurso de revisión controvertido, sin que sea obstáculo para esta determinación lo argumentado por este mismo Órgano Colegiado al declararse incompetente, dado que, por las razones que ya quedaron apuntadas, la determinación de competencia debe regirse por la materia del acto reclamado, que en el caso reviste naturaleza evidentemente laboral, independientemente de que emane de un proceso legislativo que culminó con una reforma legal, lo que no es determinante para reconocerle naturaleza administrativa.”
En el contexto anotado, conviene señalar que la quejosa reclamó los artículos Cuarto Transitorio, tercer párrafo; 19, 28, 29, 31, 34, 35, 39, 66, 68, 70, 72, 94, segundo párrafo; 98, segundo párrafo; 107, fracción II; 115, 116, 121, 122, 123, fracción VII; 136, 151, fracción III; 153, VIII; 155 y 156 de la nueva Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, publicada en el Diario Oficial de dicha entidad el diecinueve de noviembre de dos mil nueve, los cuales indican:
ARTÍCULO 19. Para que los afiliados, pensionados y sus beneficiarios puedan recibir o, en su caso, seguir disfrutando de las prestaciones y servicios que esta Ley otorga, deberán cumplir con las obligaciones y requisitos establecidos en la misma y en sus reglamentos.”
ARTÍCULO 28. Son sujetos de afiliación al régimen obligatorio establecido por esta Ley, todos los servidores públicos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del Estado, y sus dependencias centralizadas respectivas.”


“ARTÍCULO 29. Podrán ser afiliados bajo el régimen obligatorio de esta Ley:


I. Los servidores públicos de los municipios del Estado de Jalisco;

II. Los trabajadores de los organismos públicos descentralizados del Estado y de sus municipios;

III. Los trabajadores de organismos públicos autónomos por mandato constitucional; y

IV. Los trabajadores de las empresas o asociaciones de participación estatal o municipal mayoritaria, cuyas relaciones de trabajo sean regidas por la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios.

El Consejo Directivo sólo aceptará la incorporación de las entidades públicas patronales mencionadas en las fracciones anteriores, siempre que no estuvieren o hayan estado incorporadas a un régimen de seguridad distinto y afilien a la totalidad de sus trabajadores; en todas las incorporaciones deberá cuidarse que no se ponga en riesgo la estabilidad financiera del Instituto.”
ARTÍCULO 31. Los convenios que cada entidad pública patronal celebre con el Instituto en términos del artículo anterior, deberán establecer:

I. La obligación del Instituto y de la entidad pública patronal de sujetarse a las disposiciones establecidas del régimen obligatorio de esta Ley, una vez que se hayan incorporado los trabajadores de la misma;

II. La aceptación irrevocable de los municipios, por conducto de sus ayuntamientos, para que sus participaciones en impuestos que les correspondan sean afectadas en garantía del pago de aportaciones y retenciones de seguridad social establecidas en esta Ley; y

III. Los organismos deberán garantizar sus obligaciones mediante aval o deudor solidario, que preferentemente será el Gobierno del Estado, en las entidades paraestatales dependientes de éste y el Municipio con respecto a sus propios organismos.

Independientemente de lo anterior, rigen para las entidades públicas patronales todas las obligaciones contenidas en esta Ley, aún y cuando no se hubieren incorporado en los convenios que suscriban.”
ARTÍCULO 34. La base de cotización sobre la que se calcularán y efectuarán las aportaciones y demás operaciones a que se refiere el presente ordenamiento, se integrará exclusivamente con el sueldo tabular que los afiliados que perciban de la entidad pública patronal.”
ARTÍCULO 35. La base de cotización se actualizará anualmente, en forma proporcional al aumento inflacionario determinado por el Índice Nacional de Precios al Consumidor, o el indicador que le sustituya, más el uno por ciento, como máximo; consecuentemente la base de cotización no dependerá de los incrementos salariales anuales autorizados por la entidad pública patronal, más sí será materia de incremento por concepto de movimientos escalafonarios.”
ARTÍCULO 39. Los afiliados deben cubrir al Instituto una cuota o aportación personal obligatoria que durante el primer ejercicio fiscal en que se encuentre en vigor esta ley, será del 5.5% calculada sobre su base de cotización a que se refieren los artículos anteriores.

Las entidades patronales deben cubrir al Instituto una cuota o aportación obligatoria que durante el primer ejercicio fiscal en que se encuentre en vigor esta ley, será del 9% de la base de cotización de cada uno de sus servidores públicos.

A partir del primer ejercicio fiscal durante el cual esté vigente esta Ley, las cuotas obligatorias a que se refieren los dos párrafos anteriores, se irán modificando conforme a la tabla siguiente:



Año

Trabajador

Entidad Pública Patronal

Total

%

Regular

Vivienda

Adicional

%

%

%

%

2009

5.0%

5.0%

3.0%

0.0%

13.0%

2010

5.5%

5.5%

3.0%

0.5%

14.5%

2011

6.5%

6.5%

3.0%

1.0%

17.0%

2012

7.5%

7.5%

3.0%

1.5%

19.5%

2013

8.5%

8.5%

3.0%

2.0%

22.0%

2014

9.5%

9.5%

3.0%

2.5%

24.5%

2015

10.5%

10.5%

3.0%

3.0%

27.0%

2016

11.5%

11.5%

3.0%

3.5%

29.5%

2017

11.5%

11.5%

3.0%

6.0%

32.0%


De la cuota patronal se separará contablemente el 3% para fondo de vivienda, con la finalidad de otorgar créditos de tal naturaleza. El fondo de vivienda no constituye cuenta individual y, por ende, no es susceptible de abono a préstamos del trabajador, de incorporación a su fondo de pensiones, ni de devolución alguna. El 3% mencionado forma parte del fondo general, solidario del Instituto.”
ARTÍCULO 66. Durante los primeros ocho años de vigencia de esta Ley, el monto de las pensiones deberá incrementarse por acuerdo del Consejo Directivo, en los tres primeros meses de cada año, el cual no será menor al Índice Nacional de Precios al Consumidor del Banco de México, más el 1%, o el indicador que le sustituya.

Los incrementos posteriores al octavo año se determinarán por Acuerdo del Consejo Directivo.”
ARTÍCULO 68. Cada pensionado tendrá derecho a recibir una gratificación anual equivalente a cuarenta días de su pensión, en la forma de pago que acuerde el Consejo Directivo. Los que tuviesen menos de un año de pensionados, recibirán la parte proporcional que les corresponda.

El Instituto determinará la forma de pago de esta prestación, la que se entregará a más tardar en el mes de diciembre de cada año.”
ARTÍCULO 70. Para calcular el monto de las cantidades que correspondan por pensión se estará a lo siguiente:

I. Se tomará en cuenta el promedio del sueldo tabular disfrutado en los últimos tres años de servicio inmediato anterior a la fecha de la baja del trabajador; y

II. La pensión máxima total que se pague a una persona, independientemente de las plazas desempeñadas y del monto de los últimos salarios sobre los que se hayan cotizado, no podrá ser superior a treinta y cinco veces el salario mínimo general mensual vigente en la Zona Metropolitana de Guadalajara.”
ARTÍCULO 72. Tendrán derecho a la pensión por jubilación los afiliados que, habiendo cumplido, por lo menos, sesenta y cinco años de edad y treinta años de cotización al Instituto, se separen definitivamente del servicio.

El derecho a la percepción de una pensión no podrá comenzar a surtir sus efectos mientras el afiliado perciba su sueldo en la misma plaza en que se pretende pensionar; o mientras el aportador voluntario continúe realizando sus cotizaciones.

Si el pensionado decidiere reingresar al servicio público, deberá solicitar la suspensión de los efectos de la pensión; sin embargo, al reanudarse el beneficio no podrá modificarse el salario tabular con el que se obtuvo ésta, sin perjuicio de los incrementos naturales de la pensión de origen.

El Consejo Directivo podrá analizar la viabilidad conforme a los estudios actuariales y financieros respecto al otorgamiento del algún tipo de incentivo que pudiera favorecer la permanencia de los afiliados actuales, en activo en su plaza, con posterioridad a los treinta años de cotización, siempre y cuando no se pongan en riesgo las prestaciones y servicios que otorga el Instituto.”
ARTÍCULO 94. Los beneficiarios del afiliado que tendrán derecho a recibir la pensión por viudez y orfandad, serán él o la cónyuge; concubina o concubinario supérstites, según sea el caso; sólo o en concurrencia con los hijos del afiliado fallecido si los hay menores de edad o mayores de edad que se encuentren física o mentalmente inhabilitados para trabajar, de manera total y permanente, o los que, siendo menores de 23 años, dependan económicamente del afiliado por estar realizando estudios en planteles del sistema educativo nacional. Igual derecho tendrán los hijos concebidos y no nacidos al momento del fallecimiento del afiliado, siempre que sean viables, y su derecho empezará a partir del día del nacimiento, sobre las pensiones futuras.

En caso de concubinato, la concubina o concubinario supérstites, según sea el caso, sólo podrán ser beneficiarios, cuando al momento de la muerte de afiliado, estuvieren imposibilitados física o mentalmente, o fueren mayor de sesenta y cinco años…”
ARTÍCULO 98.[…]

En caso de concubinato, la concubina o concubinario supérstites, según sea el caso, sólo podrán ser beneficiarios, cuando al momento de la muerte de afiliado, estuvieren imposibilitados física o mentalmente, o fueren mayor de sesenta y cinco años.”
ARTÍCULO 107. Para los efectos del artículo anterior son beneficiarios:

[…]

II. En caso de ausencia de cónyuge, la concubina del pensionado o el concubinario de la pensionada que cumplan los requisitos del artículo 94 de esta Ley.

Si hubiere dos o más personas que se encuentren en este supuesto, respecto a un mismo pensionado o pensionada, ninguna de ellas gozará de la protección de este ramo, hasta en tanto se resuelva el asunto por la autoridad competente;…”
ARTÍCULO 115. Los créditos a corto y mediano plazos causarán el interés anual que para cada tipo determine el Consejo Directivo de manera general, con referencia a la Tasa Interna Interbancaria de Equilibrio (TIIE) o la que en su caso la sustituya, vigente en la fecha de otorgamiento del crédito, más los puntos porcentuales que el propio Consejo Directivo determine, cuidando en todo momento la salud financiera del Instituto a fin de garantizar la continuidad de las prestaciones a los afiliados y pensionados.”
ARTÍCULO 116. Todo crédito otorgado conforme a las disposiciones del presente capítulo deberá ser necesariamente garantizado por otro afiliado que suscribirá la obligación en forma solidaria o mediante garantías reales o personales que acuerde el Consejo Directivo. En los préstamos de mediano plazo se dará preferencia a la garantía prendaria.

La falta de pago oportuno de los créditos otorgados conforme a este capítulo dará lugar a la anotación del acreditado en el Buró de Crédito Interno del Instituto, que se regirá conforme a las disposiciones que se expidan por el Consejo Directivo.”
ARTÍCULO 121. El Instituto podrá adquirir o construir inmuebles para ser vendidos a sus afiliados y pensionados, y en la medida de sus posibilidades, a terceros en el mercado abierto; esto último con el fin de fortalecer la salud financiera del Instituto, de conformidad a los lineamientos que determine el Consejo Directivo.”
ARTÍCULO 122. Los créditos de esquema hipotecario se otorgarán conforme a los montos, plazos, garantías, condiciones y requisitos que de manera general determine el Consejo Directivo, y serán destinados por los afiliados y pensionados a los siguientes fines:

I. Adquisición de terrenos;

II. Adquisición de casas, departamentos y locales comerciales;

III. Construcción, mejoras o reparaciones de los inmuebles de su propiedad; o

IV. Redención de gravámenes que soporten tales inmuebles.

El Instituto podrá enajenar inmuebles en mercado abierto a personas no afiliadas ni pensionadas, siempre que el rendimiento de la inversión así lo justifique; ello con el fin de fortalecer la salud financiera del Instituto para garantizar la continuidad de las prestaciones de afiliados y pensionados, en términos de los lineamientos que emita el Consejo Directivo.”
ARTÍCULO 123. Los créditos de esquema hipotecario se otorgarán con sujeción a las siguientes reglas:

[…]

VII. Estos créditos causarán el interés anual que de manera general determine el Consejo Directivo, conforme a las tasas del mercado vigentes en la fecha de otorgamiento del crédito, más los puntos porcentuales adicionales que el propio Consejo autorice con base en los estudios financieros y actuariales que al efecto se realicen;…”
ARTÍCULO 136. El Instituto deberá promover, entre otras prestaciones:

I. El otorgamiento de servicios recreativos y culturales;

II. El otorgamiento de servicios funerarios; y

III. El establecimiento de casa hogar para adultos mayores.

Estos servicios se establecerán para los afiliados, pensionados y sus beneficiarios, y deberán ser evaluados en cuanto a su pertinencia y costo de forma periódica, a efecto de que en ningún caso afecten negativamente a las finanzas del Instituto.

Los servicios se prestarán mediante el pago de la cuota de recuperación o tarifa respectiva que se apruebe por el Consejo Directivo.”
ARTÍCULO 151. El Consejo Directivo se integrará con los siguientes miembros propietarios con voz y voto:

[…]

III. Un representante de los servidores públicos de la Federación de Sindicatos de Empleados al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios y Organismos Públicos Descentralizados (FSESEJ), que será el Secretario General; …”
ARTÍCULO 153. El Consejo Directivo tendrá las siguientes atribuciones:

[…]

VIII. Decidir sobre la adquisición, enajenación y destino del patrimonio establecido en los artículos 155 y 156, y los demás relativos y aplicables de esta Ley;…”
ARTÍCULO 155. Son recursos patrimoniales del Instituto:

I. Los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones que adquiera por cualquier título legal;

II. El efectivo, cuentas, inversiones y demás recursos financieros;

III. Las aportaciones obligatorias y voluntarias, por cualquier concepto, que deban realizarse conforme a la presente Ley, incluyendo los recargos y actualizaciones respectivas;

IV. Los créditos e intereses a favor del Instituto;

V. Los intereses, rentas, plusvalías, rendimientos, frutos y demás utilidades que se obtengan de la administración de sus recursos;

VI. Las acciones o partes sociales que adquiera el Instituto, así como otros títulos civiles, mercantiles y demás instrumentos financieros que emita en los términos de la legislación aplicable;

VII. Las participaciones en fideicomisos y su titularidad de derechos;

VIII. El importe de las pensiones, devoluciones, aportaciones y demás obligaciones que caduquen o prescriban en favor del Instituto, y aquellas cantidades que conforme a la presente Ley deban aplicarse a la reserva patrimonial; y

IX. Cualesquiera otros bienes, derechos e ingresos que señalen las leyes o reglamentos.”
ARTÍCULO 156. El patrimonio inmobiliario del Instituto será de dos tipos:

I. El patrimonio inmobiliario de uso institucional que el Instituto destine para fines administrativos, así como al servicio de afiliados y pensionados, el cual no podrá ser enajenado sino con autorización previa del Congreso del Estado; y

II. El patrimonio inmobiliario general que el Instituto adquiera con fines de reserva e inversión, para aprovechar, en beneficio del Instituto, el crecimiento en la plusvalía, el usufructo o los beneficios generados por los mismos y que sólo requerirá para su enajenación, autorización previa del Consejo Directivo en Pleno, por mayoría de cuando menos cinco votos, así como de avalúo de cuando menos dos peritos legalmente certificados y autorizados, sin que en ningún caso, el precio que se fije sea menor al valor comercial del bien al momento de su enajenación, sin que se demerite el servicio ni las garantías otorgadas a los afiliados y pensionados, presentes o futuros.

La enajenación podrá hacerse de contado o a plazo, siempre y cuando exista garantía hipotecaria en el caso de afiliados; y con garantía hipotecaria y reserva de dominio cuando se trate de venta a terceros.

El Instituto podrá celebrar con entidades públicas o privadas, de acreditada solvencia, convenios de coordinación, de concertación, asociación y otros similares que tengan como finalidad la promoción inmobiliaria y el desarrollo productivo del Estado, sujetándose en todo caso a la legislación civil y administrativa aplicable y a las políticas, bases y lineamientos que apruebe el Consejo Directivo. Dichos convenios deberán ser aprobados por el Consejo Directivo y fijarán las aportaciones en especie, información, asesoría o efectivo que realizará cada parte y la forma de distribuir los beneficios, cuando se realicen a título de inversión. Así mismo, podrá celebrar convenios y contratos que tengan como finalidad la urbanización de predios destinados a inversiones inmobiliarias para su venta a afiliados o al mercado abierto con objetivos de vivienda, previa autorización del Consejo Directivo.

El destino de los recursos provenientes de la enajenación deberá ser conforme a los fines de seguridad social del Instituto, integrándose a su patrimonio.

Queda prohibido realizar donaciones, comodatos o cualquier tipo de cesión gratuita sobre los inmuebles propiedad del Instituto.”
TRANSITORIOS

[…]

CUARTO. La presente Ley no surte efectos retroactivos en perjuicio de los afiliados y pensionados que hubiesen sido incorporados e iniciado sus cotizaciones durante la anterior Ley de Pensiones del Estado de Jalisco. Las pensiones ya otorgadas se seguirán proporcionando con la misma regularidad, así como los servicios médicos a ellas inherentes.

[…]

Sin embargo, serán de inmediata aplicación a los afiliados actuales las disposiciones previstas en los artículos 39 y 66 de esta Ley….”
Los preceptos legales reclamados antes transcritos, entre otros aspectos, establecen las obligaciones y requisitos para disfrutar de las prestaciones y servicios que otorga la ley, así como la base de cotización sobre la que deben calcularse y efectuarse las aportaciones; asimismo, que tal base de cotización se actualizará anualmente, en forma proporcional al aumento inflacionario determinado por el Índice Nacional de Precios al Consumidor, o el indicador que le sustituya, más el uno por ciento, como máximo.
También se prevé que los afiliados deben cubrir al Instituto una cuota o aportación personal obligatoria que durante el primer ejercicio fiscal en que se encuentre en vigor esta ley, será del 5.5% (cinco punto cinco por ciento) calculada sobre la base de cotización relativa al sueldo tabular percibido, la que se incrementará y modificará en términos de la tabla contenida en el numeral 39 de la ley reclamada.
Por otra parte, en el artículo 72 de la legislación tildada de inconstitucional, se establecen los requisitos para obtener el derecho a la pensión por jubilación, atinente a la temporalidad, cumplir por lo menos sesenta y cinco años de edad y treinta años cotizados al Instituto.
Asimismo, se regulan las condiciones para acceder a créditos por parte del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, así como a las demás prestaciones a las que la ley enmarca como derechos de los servidores públicos.
Es pertinente resaltar que los peticionarios del amparo manifestaron en sus demandas de garantías, que son servidores públicos en activo; esto es, no se trata de pensionados.

En virtud de lo anterior, es claro que los derechos controvertidos en la vía constitucional son eminentemente laborales, en atención a que inciden en las prestaciones de seguridad social que en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son de los trabajadores al servicio del Estado.


Se asevera lo anterior, toda vez que los preceptos cuestionados inciden de manera directa en derechos inherentes a la relación laboral, tales como el cambio del régimen de pensiones por virtud del incremento del factor temporalidad –en edad y servicio—; y, además, las nuevas condiciones para acceder a los créditos y demás prestaciones a cargo del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, que como servidores públicos tienen derecho derivado de la relación laboral que mantienen con el órgano del Estado.
En efecto, el otorgamiento de prestaciones laborales a los burócratas al servicio del Estado de Jalisco –por parte de la Dirección de Pensiones del Estado— es un acto que se enmarca en los objetivos del derecho del trabajo, según ya lo ha definido este Alto Tribunal. Lo anterior, toda vez que la relación laboral entre el servidor público y el órgano para el cual labora se rige por el apartado B del artículo 123 constitucional, en tanto que las prestaciones otorgadas por esa dirección emanan del vínculo laboral entre el burócrata y el órgano del Estado para el que presta sus servicios.

Entonces, en atención a que los actos reclamados involucran el establecimiento de nuevas condiciones laborales específicas inherentes a la relación existente entre el organismo público y sus trabajadores en activo (como la quejosa), modificando la regulación relativa al régimen de pensiones y prestaciones, tales actos revisten naturaleza laboral.


Además, si bien es verdad que el acto que emite el órgano legislativo lo ejecutará una autoridad administrativa, ello no basta para estimar competente al Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, puesto que debe atenderse preponderantemente la naturaleza que involucra la ley impugnada para así determinar la competencia.
Así las cosas, se aprecia que si bien algunos de los atributos que caracterizan al acto administrativo pudieran encontrarse en los preceptos legales reclamados, pues son susceptibles de generar una declaración de voluntad de un órgano del Estado y susceptible de crear con eficacia particular o general, obligaciones, facultades o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa. Empero, atendiendo al bien jurídico o interés fundamental controvertido, se advierte que, en el caso, la quejosa reclama la ley en cuestión en lo atinente al nuevo régimen de pensiones, lo cual, se reitera, incide en el vínculo laboral que tienen con el Estado de Jalisco, lo que torna competente al Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo, pues no debe perderse de vista que para determinar la competencia por materia de los Tribunales Colegiados de Circuito, debe atenderse a la naturaleza del acto principal combatido en la demanda de amparo.
En las circunstancias anotadas, dado que los preceptos reclamados contienen disposiciones que modifican el sistema de pensiones de los trabajadores en activo (como la peticionaria de garantías), no es dable considerarlos como actos meramente administrativos, sino de naturaleza eminentemente laboral.
En las relacionadas circunstancias, corresponde al Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito conocer del recurso de queja de que se trata.
En igual sentido se pronunció esta Segunda Sala al resolver, por unanimidad de votos, en sesión de diez de febrero de dos mil diez, los conflictos competenciales 18/2010, 21/2010 y 26/2010, bajo la ponencia del señor Ministro Sergio A. Valls Hernández.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, es el competente para conocer del recurso de queja interpuesto en contra de la resolución dictada el cinco de enero de dos mil diez, por el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Jalisco, en los autos del incidente de suspensión derivado del juicio de amparo **********.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución a los Tribunales contendientes y al Juzgado de Distrito de origen; remítanse los autos al declarado competente para su conocimiento y efectos legales conducentes y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos; de la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y de los señores Ministros Sergio A. Valls Hernández. José Fernando Franco González Salas, Luis María Aguilar Morales y Presidente Sergio Salvador Aguirre Anguiano.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

MINISTRO PRESIDENTE

SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO

MINISTRO PONENTE

JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.

EL SECRETARIO DE ACUERDOS


LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.

NOTA: Esta hoja corresponde al Conflicto Competencial número 25/2010. SUSCITADO ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA, AMBOS DEL TERCER CIRCUITO. Fallado el veinticuatro de febrero de dos mil diez por unanimidad de cinco votos, en el que se resolvió: ÚNICO. El Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, es el competente para conocer del recurso de queja interpuesto en contra de la resolución dictada el cinco de enero de dos mil diez, por el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Estado de Jalisco, en los autos del incidente de suspensión derivado del juicio de amparo **********. Conste.
En términos de lo previsto en los artículos 8º, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.




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