Contribuciones de las políticas públicas al estudio del Estado* Germán Darío Valencia Agudelo



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Contribuciones de las políticas públicas al estudio del Estado*
Germán Darío Valencia Agudelo**

RESUMEN


Desde la década de 1950 el Estado había sido olvidado como objeto de estudio de las ciencias sociales; pero debido al interés que tiene en el ciclo de las políticas públicas, a partir de los ochentas se presenta una revalorización de su estudio. El artículo destaca tres contribuciones del campo de las políticas públicas al estudio del Estado: la primera es hacerlo reaparecer en el debate de las ciencias sociales; la segunda es ofrecer y utilizar maneras alternativas para su estudio, lo que provocó que el Estado se quitara la máscara y permitiera su visualización; y por último, al proponer un análisis equilibrado en la realización y logro de los objetivos públicos, donde se permita a los múltiples actores sociales participar en el ciclo de las políticas públicas.
PALABRAS CLAVES:

Estado, ciencia de las políticas, políticas públicas


CLASIFICACIÓN JEL:

B19, B29, H83, P16


CONTENIDO

-Introducción. -I. Relación Estado-políticas públicas: el interés por el Estado se despierta de nuevo. -II. Teorías del Estado y la visión socio-céntrica. -III. Dificultades en el estudio del Estado y la propuesta de Abrams. -IV. El giro a la visión Estado-céntrica y la propuesta de las políticas públicas. -V. Autonomías y capacidades hibridas en las políticas públicas. - Bibliografía.


INTRODUCCIÓN
El estudio de las políticas públicas viene presentándose como un rico campo de trabajo donde las ciencias sociales discuten temas de interés común (por ejemplo, sobre el gobierno, lo público o la participación ciudadana). Desde la década de 1970, cuando comenzó la difusión de estos estudios por todo el mundo, se generó un debate que, además ayudar a construir una comunidad científica más activa, provocó que temas añejos reaparecieran en el debate público. Fue así con el Estado.1 Los análisis de las políticas públicas encontraron que no era imposible concebir el proceso de las políticas públicas con la ausencia de este actor. Esto permitió que luego de más de tres décadas de considerarlo muerto como objeto de estudio, el Estado renacieran como un Ave Fénix y retomara interés, logrando, incluso, que a mediados de la década de 1980 se hablara de “El Estado regresa al primer plano” (Skocpol, 1989, p. 169).2

Sin embargo, la propuesta de la ciencia de las políticas no ha sido nunca la de imponer una visión Estado-céntrica, con plena autonomía y capacidad del Estado para realizar sus políticas, como lo hacen los neo-estatistas. Su propuesta va dirigida a realizar análisis más equilibrados, donde se tenga en cuenta el Estado en el ciclo de las políticas públicas pero también los diversos actores de la sociedad civil. No se quieren situaciones extremas de autonomía y capacidad plena estatal o social, sino retroalimentaciones y análisis conjuntos en la dupla inseparable Estado-sociedad civil. Con ello las políticas públicas contribuyeron de tres maneras al estudio del Estado: la primera fue hacerlo reaparecer en el debate a través de la pregunta por el papel que cumple el Estado en el proceso de las políticas públicas; la segunda, al presentar maneras alternativas para su estudio (como la burocracia, la administración y la gestión pública, o las agencias públicas dedicadas realizar políticas educativas o sociales), lo que provocó que este actor se quitara la máscara y permitiera su visualización. Y por último, al proponer un análisis equilibrado en la realización y logro de los objetivos públicos, donde se permita a los múltiples actores sociales participar con importancia en el ciclo de las políticas públicas.

El artículo sintetiza este debate. Presenta primero, la razón del por qué el estudio de las políticas públicas llevó inevitablemente a la pregunta por el Estado. Luego, en la segunda y tercera sección se resume la evolución histórica de los estudios sobre el Estado: se muestra primero la visión socio-céntrica, defendida por el liberalismo y conservada hasta la década de 1980, donde a pesar de los avances en la comprensión del Estado no se logró configurar una teoría de su autonomía política; y luego se muestran las dificultades en el estudio del Estado y la propuesta que el P. Abrams (1977) hace para abordar el Estado. En la cuarta sección se presenta los estudios renovados del Estado, donde las diversas corrientes neo-estatistas ha tratado de imponer una visión Estado-céntrica, al pensar a este actor con plena autonomía política para la toma de decisiones y la eficacia para ejecutarlas; siendo esta posición criticada por las políticas públicas. Finalmente, en la sección quinta, se encontrarán con la propuesta que hace las políticas públicas a los estudiosos del Estado de realizar análisis sociales más equilibrios, donde se permita la interacción entre Estado y sociedad civil en el ciclo de las políticas.


  1. RELACIÓN ESTADO-POLÍTICAS PÚBLICAS: EL INTERÉS POR EL ESTADO SE DESPIERTA DE NUEVO

El estudio de las políticas públicas es relativamente reciente en América Latina: se introduce tan solo en la década de 1980 y se afianza y desarrolla un decenio después. Sin embargo, el origen de este campo de trabajo se encuentra en Estados Unidos, particularmente en el periodo de la posguerra. En este tiempo, Laswell y Lerner (1951), extrapolando los aprendizajes que dejó las acciones desarrolladas en la época de guerra, propusieron una ciencia capaz de atender los problemas públicos mediante acciones gubernamentales (Policy Sciences o Ciencias de las políticas). Su propuesta buscaba crear “un trabajo multi-inter-disciplinario en torno a la hechura y el proceso de las políticas públicas, con el fin de conocer y explicar la formación y ejecución de las políticas, así como mejorar su contenido concreto mediante la aplicación de conocimiento utilizable” (Valencia y Álvarez, 2008, p. 99); es decir, buscaban “construir una disciplina aplicada a la orientación y solución de problemas sociales mediante el análisis científico de las políticas públicas” (p. 99).

En el mundo académico esta propuesta comenzó a popularizarse a partir de la década de 1970 y con ella el nuevo concepto de Public Policy. La definición este concepto, que es de fácil enunciación en el mundo anglosajón, tuvo para la mayoría de idiomas –en especial las de origen romance– grandes dificultadas. Pues no se tenía certeza de qué entender por el concepto de policy, que en español este se traduce como política, pero que en realidad tienen múltiples definiciones e interpretaciones3. Lo que tuvo profundas implicaciones en los estudios de las políticas públicas, sobre todo en lo que respecta a la definición de su objeto de estudio.

Una de las maneras de resolver tal dificultad conceptual, no fue creando e introduciendo un nuevo término, sino dándole contenido a este campo especifico de trabajo. Los esfuerzos en esta línea de estudio han sido múltiples. Entre las definiciones más conocidas están las de Jones (1970), quien plantea las políticas públicas como lo que el Estado hace o deja de hacer. Definición muy similar a la adoptada después por Dye (1975): “es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. Igualmente Wildavsky, otro de los autores más reconocidos en este campo, asocia políticas públicas a una “acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma” (1979, citado por Nelson, 2001). Anderson (1990), aunque comparte la idea que las políticas públicas (son “aquellas desarrolladas por cuerpos gubernamentales y sus funcionarios”), le agrega la idea de “secuencia intencionada de acción seguida por un actor o conjunto de actores a la hora de tratar con un asunto que los afecta” (citado por Nelson, 2001). Finalmente, los franceses Meny y Thoenig (1992, p. 90) definieron las políticas públicas “como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”.

Aunque todas estas definiciones buscan diferenciarse e imponerse, comparten unas características que las hacen similares: asocian indisolublemente las políticas públicas al Estado o las acciones gubernamentales4. Para estos autores, el Estado es el sujeto responsable, directo o indirecto, de la elaboración, contenido y ejecución de las políticas públicas. Lo que significa que implícitamente el camino seguido para definir la política fue asociar esta al Estado y las políticas públicas a acciones gubernamentales deliberadas. Lo cual no significa que la única característica de lo político sea el Estado, ni tampoco las políticas públicas, pero si un condición necesaria para que abarcar tanto lo uno como lo otro5.

De esta manera, mientras que para la mayoría de autores que estudiaban las políticas públicas el Estado fue un problema, para Laswell (1971) en su propuesta de ciencia de las políticas no lo fue. El Estado era un implícito en su dedición de política pública: quien obtiene qué, cuándo y dónde; es una acción pública sobre una persona o grupo de ellas. Esta manera de definir el campo de estudio hizo que durante la primera etapa del surgimiento de las políticas públicas en Estados Unidos la discusión se centrara en la sociedad (visión socio-céntrica). Las preocupaciones en este contexto fueron cómo hacer que la ciudadanía participara en las decisiones públicas, qué espacios y mecanismos crear y cómo hacer que coincidiera lo deseado con lo realizado; además de otros temas como la participación de los grupos de interés y la administración y gestión pública.

A pasar de esta claridad en la propuesta laswelliana, la preocupación por el Estado fue gestándose lentamente entre los estudiosos de políticas públicas. La relación Estado-sociedad, hacía necesario equilibrar la balanza y colocarle más cuidado a este olvidado agente o implícito actor en los análisis de las políticas; generando un conjunto de trabajos que abogaron por la inclusión del Estado en el análisis del ciclo de las políticas públicas (Dunn, 1981; Edwards y Sharkansky, 1978; Kingdon, 1984; Zimerman, 2001). Esto no significó, como se verá, una propuesta de poner al Estado en el centro, sino considerarlo de manera indisoluble con la sociedad civil su análisis.



  1. TEORÍAS DEL ESTADO Y LA VISIÓN SOCIO-CÉNTRICA

Desde el siglo XVI, con N. Maquiavelo, T. Hobbes y J. Bodin6, y hasta principios del siglo XX, con M. Weber (1997 (1924)), C. Schmitt (1991), C. Tilly (1992) y H. Kelsen (1942), se evidencia un interés recurrente entre las ciencias sociales por el estudio del Estado. Durante este largo período fue común encontrar posiciones muy diversas sobre el origen, naturaleza e importancia social del Estado. Así por ejemplo, en el siglo XVIII con W. Hegel, desde la filosofía política, y A. Smith (1958 (1776)), desde la economía política, se encuentran ideas muy opuestas sobre el Estado. Mientras que el primero coloca al Estado en el punto más alto del orden social, encarnando el espíritu universal; el segundo, por su parte, reduce el accionar del Estado a cumplir unas funciones mínimas en la economía. Igualmente, mientras que Hegel ve al Estado conformado por burócratas que no tienen ni intereses propios ni sociales y buscan el orden social (una especie de metafísica del Estado); Smith ve al Estado como un aparato gubernamental, compuesto por personas que quieren mantenerse en el poder y utilizan las herramientas que le da el poder para mantenerse en él, a cambio de servirles a las grupos que más lo presionen (Valencia, 2005).

Incluso desde la misma esfera de análisis (el derecho) y en tiempos y espacios muy similares (la Alemania del siglo XX) se encuentran posiciones alternativas sobre el Estado. Es el caso de Carl Schmitt (1888-1985) y Hans Kelsen (1881-1973): el primero, desde una posición crítica del sistema político liberal, propuso un análisis del Estado desde la autonomía política; el Estado es “una unidad política organizada, que decide por si misma cómo un todo sobre amigo y enemigo” (1991, p. 59); con ello redujo el estudio del Estado a la unidad política del ius belli, cuya función es declarar la guerra a sus enemigos y dispone de la vida de las personas. Mientras que el segundo, adopta el derecho racional como estrategia de análisis del Estado: este es un actor autónomo, en cuanto no tiene referente exterior trascendente a él (Dios o escancia humana), que puede monopolizar la norma jurídica positiva a su antojo (organización cerrada, autoreferente y con autonomía operacional para crear sus propios códigos y autodirigirse) (Kelsen, 1949).

Sin embargo, los dos autores más referenciados durante el siglo XX para estudiar el Estado fueron K. Marx (1818-1883) y M. Weber (1864-1920) (Aguilar, 1989)7. El primero, propuso un análisis social centrado en la lucha de clases (visión social) mostrando como en las diversas organizaciones sociales (llámese esclavismo, feudalismo o capitalismo) se presenta una división de clases y predominio de una clase sobre las otras. En el capitalismo, la clase dominante es la burguesía, que, aprovechando su situación privilegiada, logra explotar y alienar a la clase trabajadora con la ayuda del Estado (Marx, 1974). En el modelo marxiano, este agente aparece al servicio de la clase más poderosa, monopolizando las armas y la ley para beneficiar al burgués; es un instrumento de clase, que contribuye a la explotación y alienación de la clase proletaria (Mendíaz, 2004, p. 7).

El segundo, por su parte, dirigió la mirada al Estado de manera más concreta y autónoma. Analizó al Estado como una organización burocrática, con estructuras jerárquicas de autoridad, con reglas escritas que deben cumplirse y con agentes que coordinan decisiones y velan para que se cumplan los compromisos pactados; que al igual que otras organizaciones, busca coordinar de manera adecuada sus diversas actividades para lograr fines (Weber, 1997 [1924]). En este sentido definió al Estado moderno como

(…) una asociación de dominio de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con éxito de monopolizar la coacción física legítima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objetivo los medios materiales de explotación en manos de sus directores per habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios de clase autónomos, que anteriormente disponían de aquellos derechos propios, y colocándose a sí mismo, en lugar de ellos, en la cima suprema (Weber, 1997, p. 1060).

Con ello, quiso mostrar como el Estado permea y afecta todas las facetas de la vida humana (industria, educación, comunidades científicas, etc.) y en este sentido adquiere autonomía frente a lo social (Giddens, 2000, p. 446)8.

A pesar de las fortalezas del análisis weberiano, después de la segunda guerra mundial, fueron los marxistas los que mantuvieron más vivo el interés por el Estado; no como centro del análisis (decidido a que conservaban la visión socio-céntrica propuesta por Marx), sino como un actor importante (Jessop, 2000). Desde antes de declararle la muerte al Estado en la década de 1950, los neomarxistas realizaron varios esfuerzos por cambiar el modelo básico: lo primero que hicieron fue poner al Estado como un defensor del capitalismo. Cambiaron la visión marxiana de agente al margen e instrumento de la clase burguesa, por la de un agente que protege el sistema económico9. El Estado, en el sistema capitalista, es el encargado de mantener las relaciones sociales económicas.10 Este giro aunque novedoso, continúo mirando al Estado desde la economía y dándole la connotación de instrumento, aunque más general al buscar el mantenimiento del sistema de mercado (Jessop, 2000, p. 3).

Pero el mayor giro en los estudios marxistas del Estado lo da N. Poulantzas (1979) en la década de 1970. Su principal contribución se dio al pensar al Estado desde la esfera política, y no de la economía como tradicionalmente se hacía. Este autor quiso darle mayor poder Estado, manteniéndole su poder en las relaciones económicas y adicionándole otros aspectos (Skocpol, 1989, p. 85). Vio al Estado como un capitalista colectivo ideal, capaz de discernir y perseguir los verdaderos intereses del capital en general en contra de los intereses particulares de los capitales individuales (Jessop, 2000, p. 3)11.

El Estado tiene un papel principal de organización. Representa y organiza la clase o clases dominantes, representa y organiza, en suma, el interés político a largo plazo del bloque de poder, compuesto de varias fracciones de clase burguesa (…) donde a veces participan clases dominantes pertenecientes a otros modos de producción pero presente en la formación social capitalista (Poulantzas, 1979, p. 152).


  1. DIFICULTADES EN EL ESTUDIO DEL ESTADO Y LA PROPUESTA DE ABRAMS

A pesar de los avances y el dinamismo del neomarxismo y del weberismo en el estudio del Estado fue inevitable hablar a partir de la década de 1950 de la muerte academia de este. Las discusiones sobre el Estado casi que desaparecen por completo entre las ciencias sociales, “las teorías y los programas de investigación dominantes (…) rara vez hablaban de los Estados. Esto era cierto incluso –o quizás debamos decir especialmente– cuando estaban en juego la política y la elaboración de la política pública” (Skopol, 1989, p. 170). Esta muerte coincide con el desarrollo y posicionamiento de las visiones subjetivas e individualistas de la mayoría de las ciencias sociales.

La ciencia política, por ejemplo, se caracterizó durante este periodo (1950-1980) por el predominio, primero, del conductismo, y luego, de la teoría de la elección racional. Los dos paradigmas basaron sus análisis en comportamientos individuales y agregaciones (actitudes y comportamientos grupales) para entender la sociedad (Romero, 1999, p. 9). Con ello se abandonó los análisis formales tradicionales de las instituciones gubernamentales y se criticó duramente al institucionalismo clásico. Se pasó entonces de análisis político de las estructuras administrativas y legales y de las constituciones y los regímenes políticos, a análisis de las elecciones individuales y comportamientos grupales. Lo importante en la política era estudiar las funciones y no las estructuras decían Almond y Easton12.

Este fue el comportamiento generalizado en las ciencias sociales a lo largo de más de tres décadas. La mirada se dirigió a los individuos como células que componen la sociedad. Las decisiones sociales se veían como sumatoria de actos individuales (Etzioni, 1968). Es una situación cataloga por Skocpol (1989) de “perspectiva socio-céntrica”, muy coherente con el liberalismo clásico. En este modelo, el Estado o “gobierno” es un actor poco relevante, y su actuación se comprende si se analizan los intereses y decisiones de los grupos de interés. En este período se pusieron de moda los enfoques pluralistas, estructuralistas y funcionalistas. En el funcionalismo, por ejemplo, las acciones del Estado (llámese políticas públicas) son producto de las decisiones de la sociedad; el Estado presionado por las demandas de los grupos sociales toma decisiones coherentes con estas y retroalimenta el sistema dándole estabilidad del sistema político (Easton, 1969). Lo mismo ocurre en el pluralismo, donde el Estado como representante de la ciudadanía atiende a sus las demandas y como en un juego de suma cero, unos ganan y otros pierden con las decisiones del Estado (Dahl, 1989; Meny y Thoening, 1992, p.76).

En conclusión, a pesar de que el neo-marxismo se mantuvo activo en el estudio del Estado, su visión socio-céntrica y su escasa difusión en el mundo anglosajón, no logró contrarrestar el olvido que se estaba gestando frente al estudio del Estado. Durante el período del Welfare State (1945 a 1968) el Estado fue tomado simplemente como “concepto explicativo para el análisis de las políticas públicas, dejando de lado en el análisis, la influencia de los Estados en las relaciones con los grupos sociales y en los procesos políticos y socieconómicos” (Mendíaz, 2004, p. 9).

Al finaliza este período de abandono de los estudios académicos del Estado, el sociólogo francés Phillip Abrams (1977) quiso explicar las razones por las cuales, a pesar de los esfuerzos por estudiar el Estado, este concepto se continuaba presentando como algo huidizo y difícil de comprender. Su artículo Notas sobre la dificultad de estudiar el estado (1977), se presenta como un buen texto para resumir las razones de lo estériles que fueron estos esfuerzos y la presentación del camino que se adoptó a partir de la década de 1980 para estudiar el Estado13. Este autor señala que a pesar de los esfuerzos de los científicos sociales por darle identidad, autonomía y corporeidad a este “agente”; lo que se ha logrado, después de varias décadas de estudio, es que tanto en la práctica como en la teoría se tanga poca claridad de lo que es el Estado y “el gran debate sobre la autonomía relativa del estado, que parecía tan prometedor cuando se originó, terminó con la sensación de que sus problemas se habían agotado más que resuelto” (1977, p. 81).

Para Abrams, tanto la sociología política como el marxismo se habían equivocado al tratar de pensar el Estado como un agente político concreto y diferente a lo social. En pensar que “el estado, como entidad autónoma y distinta, esta de hecho allí y es realmente poderosa y que un aspecto de su poderío es su capacidad para impedir el estudio adecuado del estado” (1977, p. 83). Este camino ha demostrado ser inútil y las respuestas claras son particularmente esquivas. Y la razón de esta aridez y mistificación se debe, según el autor, a la manera como se había conceptualizado el Estado. Los estudiosos se habían dejado llevar por el sentido común al pensar que “existe una realidad oculta en la vida política y que esa realidad es el estado” (1977, p. 81).

La propuesta que hace Abrams, siguiendo los trabajos de Miliband y Poulantzas, fue la de “abandonar el estado como objeto material de estudio, ya sea concreto o abstracto” (1977, p. 93). En su lugar, estudiar el Estado, no como agente autónomo e independiente de lo social, sino como sistema-estado, como un conjunto de de instituciones de control político ejecutivo, del gobierno de las asambleas parlamentarias, de las agencias y actores existentes, “averiguar cómo se relacionan entre si y de qué manera, como conjunto, se relacionan con otras fuerzas y elementos en una sociedad” (p. 90). El camino concreto es estudiar “las relaciones externas e internas de las instituciones políticas y gubernamentales (el-sistema-de-estado)” (p. 93). Analizar estas agencias y actores “es una proposición analítica sensata y sirve para diferenciar con toda claridad al estado como objeto abstracto del sistema político como totalidad” (p. 90). Colocar la mirada en las agencias administrativas, judiciales, educativas, etc. y mirarlas como un proceso históricamente específico de control, de ejercicio de poder y de legitimación y regulación moral.

En síntesis, la propuesta de Abrams fue la de estudiar el Estado, no como se estudia un oído o el matrimonio, si no como las agencias que la componen, su estructura, operatividad, la forma de ejercer poder y dominación. Su origen, estructura y variaciones pueden ser examinados de una manera empírica directa. Es necesario ver al Estado a través de sus ejércitos y cárceles, ver “el esqueleto del estado, despojado de todas sus ideologías desorientadoras (Bell, 1976: 220, citado por Abrams, 1977, p. 94). Verlo como una construcción ideológica de dominación que ha logrado históricamente construirse. “El estado no es la realidad tras la máscara de la práctica política. Él mismo es la máscara que nos impide ver la práctica política tal como es” (p. 98). Es necesario entonces esforzarnos por ver el sistema-de-estado, como algo tangible en el gobierno y más o menos extendido, unificado y dominante en cualquier sociedad.



  1. EL GIRO A LA VISIÓN ESTADO-CÉNTRICA Y LA PROPUESTA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En la década de 1980 se produjo un renacimiento de los estudios sobre el Estado. Trabajo que ha sido un esfuerzo colectivo de las ciencias sociales: en esta década la historia, la economía, la sociología y la antropología (cultural) dirigieron la mirada hacia el Estado, ya sea como agente regulador, como generador de fallas del sistema (Fallas de Estado, distorsionadores del sistema), como asignado y defensor de derechos (de propiedad, de la mujer, de minorías étnicas), como agente estabilizador del sistema, distribuidor y activo del desarrollo económico y generador de clases, etc.14 El Estado se convierte en aquél actor que hay que estudiar, reformar y mejorar; con ello se abrió en el mundo académico un interés renovado por el Estado. En palabras de Skocpol (1989, p. 169), “el Estado en calidad de actor o de institución viene ocupando un lugar destacado en una extraordinaria profusión de estudios de investigadores de diversas tendencias técnicas procedentes de todas las disciplinas importantes”.

De manera afortunada, incluso muchos desconociendo la propuesta de Abrams, decidieron estudiar el Estado de otras maneras. Charles Tilly y Nolbert Elias, por ejemplo, desde la sociología histórica realizaron trabajos significativos por analizar la formación histórica del Estado europeo. Tilly (1992, p. 114), basado en la relación de capital y coerción, mostró la reciprocidad constitutiva entre el Estado, la guerra y el capital, evidenciando una primera etapa donde se da una lucha armada por la conquista de territorios (periodo comprendido entre 1400 y 1700) y luego una etapa de profundización en el desarrollo y crecimiento institucional. Elias (1989) profundizó en el monopolio de la violencia como fundamento explicativo para la formación del Estado moderno; el Estado a través del monopolio de las armas evita que se desintegre el Estado por la lucha con otros actores armados y logra imponerse sobre ellos.

La anterior es un ejemplo del giro en los estudios del Estado, donde se combinan análisis concretos con estudios históricos. Otros ejemplos han sido las de Esping-Andersen (1993) y Jessop (1999), que recurren a las transformaciones económicas que el Estado tuvo en el siglo XX para mostrar los factores de dominación y hegemonía del Estado sobre los individuos y la sociedad. Estos autores muestran como el Estado utilizó sus políticas económicas y sociales para romper la dependencia del individuo del mercado y que las adquiera con el Estado. El Estado keynesiano de bienestar “promueve el pleno empleo en una economía relativamente cerrada, principalmente a través del manejo de la demanda y generaliza las normas del consumo de masas, a través de los derechos de bienestar y nuevas formas de consumo colectivo” (Jessop, 1999, p. 65).

Otros neoestatistas, han adoptado el camino de estudiar las instituciones y agencias del Estado como las fuerzas policiales, judiciales, legislativas y de control y vigilancia (Dandeker 1990; Giddens, 1985; Krasner 1978; Mann 1983; Nordlinger 1981, Evans, Rueschemeyer y Skocpol 1985, Stepan 1985). Defienden la autonomía Estado a través de su capacidad para maniobrar el poder. Utilizan las armas, la legislación y la vigilancia para mantenerse en el poder y reprimir, buscando con ello defender la integralidad territorial y mantener la cohesión social en el territorio (Mann 1985, 1987; Porter, 1996; Shaw, 1991). En general, el neo-estatismo ha buscado poner el Estado en el centro; defienden la idea del Estado (mirado a través de sus múltiples instituciones y agencias) es quien ejerce el poder y dominación. La sociedad civil, quien soporta este accionar, tiene un poder sobre el Estado reducido y poco significativo.

Las críticas frente a estas visiones son muchas en la última década, en particular desde los estudios de las políticas públicas, quienes no están de acuerdo con estos enfoques centrados en el Estado y le apuestan a visiones más policentricas. Jessop (2001), por ejemplo, no está de acuerdo en centrar la política en el Estado y los partidos, pues se deja por fuera a otros actores importantes. Para los estudios de las políticas públicas la mirada neo-estatista no es la adecuada; el principal problema está en considerar que existen límites claros y precisos entre Estado y sociedad, entre los administradores del Estado y las fuerzas sociales, entre el poder estatal y el poder de la sociedad. Es una equivocación pensar el Estado y la sociedad como actores mutuamente excluyentes y autodeterminados.

La propuesta de los estudios de las políticas públicas es apuntarle a lógicas de trabajo híbridas, a análisis de redes, a interacciones de trabajo entre los funcionarios estatales y otros actores sociales (Atkinson y Coleman 1992; Jessop, 1990). Es una propuesta que marcha en un doble sentido: primero estudiar el Estado a través del ciclo de las políticas y con ello abordar a este actor en su accionar, a través de las agencias gubernamentales que participan en el ciclo; aquellas agencias de toma de decisiones e intervención social; es decir, la formulación de políticas públicas se presenta como una forma de visualizar las acciones del Estado: la distribución de los ingresos, en reformas agracias, en el aumento de la inversión privada. Segundo, realizar análisis más equilibrados donde se tenga en cuenta a los diversos actores que participan en el proceso; que se vea el ciclo de las políticas públicas como un proceso donde participan múltiples actores con grados de incidencia distinto en las diversas etapas del ciclo.

En síntesis se aboca por un explicación del análisis de las políticas públicas más comprensiva donde se integre el estudio de los aparato del Estado con las organizaciones de la sociedad civil, logrando con ello una visión detallada de los procesos de organización social en la toma de decisiones y su ejecución. Donde confluya en el análisis la interacción funcional de múltiples actores para la supervisión y vigilancia. Donde se muestre la realidad, que es una influencia multilateral entre Estado y sociedad. Donde se destaque el poder autónomo del Estado a través de sus agencias para tomar decisiones y ejecutarlas, pero también se resalte el poder de la sociedad civil en la creación de agendas, toma de decisiones, ejecución de políticas y evaluación de las mismas. Precisamente los trabajos Iazzetta (2003), Evans (1996), Migdal (2001), Scott y Meyer (1991), Sibirats (1989) y Skocpol (1985, 1989) se dirigen esta lógica de trabajo. La pretensión en la sección siguiente es ejemplificar esta apuesta de trabajo que realiza el análisis de las políticas públicas.


  1. UTONOMÍAS Y CAPACIDADES HIBRIDAS EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Uno de los trabajos que mejor ilustra la propuesta que hace las políticas públicas al estudio del Estado es la realizada por T. Skocpol (1989), desde el enfoque del institucionalismo histórico. Esta autora, considerada como una de las mayores autoridades en el estudio del Estado en el último periodo, dirige su trabajo a estudiar el Estado y realizar propuestas teóricas y metodológicas para su análisis. Convirtiéndose así en punto de llegada de los diversos esfuerzos que desde la sociología y la historia se estaban realizando sobre el Estado; pero también como partida para los trabajos que recientemente se realizan en el mundo académico.

Lo primero que hace Skocpol (1989) es tomar partido por una forma de ver el Estado, a fin de estudiarlo, mostrar su autonomía relativa y realizar su propuesta de análisis social desde las políticas públicas. La autora reconoce el gran potencial que tiene el enfoque weberiano para estudiar el Estado: este permite descubrir tanto su poder político externo como su estructura burocrática interna (sociología de las organizaciones). En este sentido, los Estados son organizaciones administrativas con control territorial y monopolio de las armas y la ley, que cuentan con autonomía relativa para formular objetivos y trabajan en su logro15. Las acciones estatales no son “simple reflejo de las demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la sociedad” Skocpol (1989: 174), como lo plantea el funcionalismo y el pluralismo, o de clase como lo plantea el marxismo. Es un Estado que piensa y decide, pero también aprende de sus rutinas y repeticiones prolongadas. Es un Estado tiene en cuenta las preferencias sociales, pero que debido a su poder soberano sobre un territorio y de un control administrativo-militar puede actuar como un agente autónomo y tener acciones públicas.

Luego de esta adopción teórica, Skocpol (1989, p. 174) establece como punto de partida el problema clásico de la relación Estado-sociedad civil y la pregunta por la incidencia del Estado en la acción pública. Metodológicamente reduce el problema autonomía vs capacidad: con autonomía la autora alude a la posibilidad que tiene el Estado de tomar decisiones, de imprimirle los valores que conllevan a una decisión; y con capacidad se refiere a la efectividad de llevar a cabo estas decisiones. Lo que busca mostrar Skocpol es si el Estado puede o no tomar decisiones, independiente de la dirigencia política y la ciudadanía, además la capacidad que tiene en recursos para llevar a cabo estas decisiones. En el contexto de las políticas públicas la dupla autonomía vs capacidad significa preguntarse básicamente por el papel que cumple el Estado en el ciclo de las políticas públicas (agenda, tomar decisiones, implementarlas y evaluación de resultados).

Adicionalmente, otra estrategia metodológica adoptada por Skocpol (1989) fue responder estas preguntas ayudada de los análisis históricos y comparativos del cambio social, la política y la elaboración de políticas concretas la realidad; para ello acudió a la historia tanto del largo plazo como la reciente. Esta visión histórica permitió encontrar momentos en los cuales puede existir autonomía para un Estado, pero no para otros, donde las decisiones están totalmente subordinadas a algún grupo de la sociedad civil. Lo que lleva a afirmar a Skocpol que la autonomía del Estado no hay que pensarla en términos generales, continuos y homogéneos. La autonomía del Estado nunca ha sido algo fijo, aparece y desaparece (Iazzetta; 2003, p. 385).

Para entender el problema más claramente, se puede plantear el problema de autonomía vs capacidad como casos extremos: autonomía plena primero del Estado y luego de la sociedad, y más tarde lo mismo con la capacidad (Mann, 1997: 86-95). Esto, aunque no es posible encontrarlo en la realidad, permite comprender la propuesta analítica de Skocpol para el estudio del Estado desde el enfoque de las políticas públicas.

Existe autonomía plena del Estado cuando este agente es quien tiene pleno poder en el proceso de las políticas públicas (Wiesner, 1998). Para ello debe contar con administraciones burocráticas muy capacitadas y poderosas que fijan objetivos, independiente de los intereses sectoriales. En palabras de Evans (1996), un aparato estatal que utiliza discursos universalizantes sobre lo que debe y tiene que hacerse. Esta situación extrema es posible encontrarla en Estados con regímenes de tipo totalitarios, donde los agentes gubernamentales tienen mucho poder en la toma de decisiones (sin embargo puede darse en Estado que no tengan ninguna capacidad para lograr sus metas, por falta de recursos, personas, procesos, etc.). El interrogante en este contexto es sobre la conveniencia política de tener gobiernos autoritarios capaces de decidir y hacer, frente a una sociedad limitada democráticamente y sin poder (planeación centralizada). Con ello, se le estaría quitando uno de los rasgos distintivo a las políticas públicas de tener una sociedad civil participativa. Evans (1996) recuerda la existencia de Estados predatorios que toman como presa a la sociedad y lo hacen por personalismos y nepotismos; aparatos burocráticos incoherentes y excluyentes.

Lo contrario es una sociedad civil con plena autonomía y un Estado que lo único que puede hace es llevar a cabo los deseos de la sociedad. En esta situación la sociedad es quien toma las decisiones. Esta situación que para los defensores de los modelos democráticos podría ser el óptimo (pues existe identidad entre lo que se desea y lo que se decide) tiene sus críticas, sobre todo cuando se mira que este sistema decisional es muy semejante al que ocurre en un modelo económico de competencia donde se deja que funcionamiento general de la sociedad se realice en el mercado.16

La propuesta de los estudios de las políticas públicas en este aspecto es encontrar un equilibrio entre estas dos situaciones extremas de autonomía. Se requiere un Estado con tecnócratas capacitados para analizar, detectar problemas y proponer soluciones; pero también una sociedad civil, pluralista y participativa en todas las etapas del proceso de las políticas públicas (Scott y Meyer, 1991). Al respecto Skocpol (1989, p. 193) resalta:

Los significados de la vida pública y de las formas colectivas a través de las cuales los grupos adquieren conciencia de los objetivos políticos y trabajan para alcanzarlos no surgen sólo de las sociedades, sino en los puntos de encuentro de los Estados y las sociedades. En consecuencia, la formación, por no decir las capacidades políticas, de fenómenos en apariencia puramente socioeconómicos, como los grupos de interés y las clases, depende en una medida importante de las estructuras y actividades de los mismos. Estados en los que, a su vez, tratan de influir los actores sociales.

Frente a la capacidad, y de nuevo presentando ejemplos extremos, se habla de plena capacidad del Estado cuando este cuenta con la efectividad para alcanzar las metas que se propone. Para ello el Estado requiere de funcionarios capacitados para llevar a cabo de manera eficiente y eficaz las decisiones que se han tomado con la política pública (normas). Esto implicaría contar con una burocracia fuerte y capacitada, pero también con recursos suficiente para la plena realización. El problema al que se enfrenta es el tamaño de la burocracia que debe tener, pues recuérdese que según Skocpol estas actividades estatales deben combinarse con las que ejerce el Estado con su poder coercitivo del monopolio de la violencia y la legitimidad. Una situación donde el Estado lo haga todo, preocupa a la economía, pues se estaría hablando de una economía con un tamaño del Estado considerable y un mercado poco importante.

Para algunos esta última situación no es importante, pues se cuenta con un Estado capaz de actuar y efectivo en las acciones que emprende (Sibirats, 1989). El problema esta es si el Estado no está capacitado, pues cuenta con un aparato estatal es débil, subdesarrollado y sin capacidad de realizar acciones. Un Estado que no cuenta ni con instituciones, ni con los procedimientos administrativos claros; lo que hace necesario emprender cambios institucionales y organizacionales importantes: como fortalecimiento económico del Estado. Posiciones crítica de las visiones puristas se encuentran en Migdal (2001), quien se opone a una decisión completa de la sociedad o del Estado.17

La propuesta de los estudios de las políticas públicas es encontrar un equilibrio entre estas dos situaciones extremas de autonomía. Se requiere un Estado con tecnócratas capacitados para analizar, detectar problemas y proponer soluciones; pero también una sociedad civil, pluralista y participativa en todas las etapas del proceso de las políticas públicas (Scott y Meyer, 1991). Es necesario construir espacios de participación donde las fuerzas sociales dialoguen con el Estado y formen autonomías híbridas en espacios de decisión y acción en formulación e implantación de políticas públicas (Evan, 1996). Se requiere capacidad estatal para hacer, pero también participación de grupos económicos para invertir. Una burocracia que este en contacto con el mundo privado, que se relacione con empresario, como lo propone Weber, permitiendo un compromiso colectivo en acciones públicas. Entender que las políticas públicas son acciones conjuntas para resolver problemas comunes.

En síntesis el estudio de las políticas públicas propone un equilibrio entre autonomía estatal y autonomía social, sociedades con poder de decisión, que equilibren los deseos de los tecnócratas. También un equilibrio en la capacidad, se requiere un estado efectivo, pero también una sociedad fuerte, controladora y capacidad de decidir; combinado con una capacidad de actuar y resolver problemas. Se requiere capacidad estatal para hacer, pero también participación de grupos económicos para invertir. El Estado debe construir nuevas políticas públicas que se constituyan como ámbitos de mediación entre la sociedad y el mercado. Mediación que debe ser entendida como distribución de ingresos, oportunidades y capacidades a la mayoría de la ciudadanía. Es necesario construir espacios de participación donde las fuerzas sociales dialoguen con el Estado y formen autonomías híbridas en espacios de decisión y acción en formulación e implantación de políticas públicas (Evan, 1996).

Una burocracia que este en contacto con el mundo privado, que se relacione con empresario, como lo propone Weber, permitiendo un compromiso colectivo en acciones públicas. Entender que las políticas públicas son acciones conjuntas para resolver problemas comunes. En palabras de Evans (1996: 536) se requiere trabajar en la construcción de Estados desarrollistas, caracterizados por una combinación entre una burocracia idónea, capacitada, altamente efectiva, comprometida y atenta con la problemática social y el bienestar público; y una sociedad activa, participativa. Una sociedad construida con un proyecto compartido, donde se equilibren las fuerzas del mercado, del Estado y de la sociedad (Barrett y Fedge, 1981; Barzelay, 2003; Heineman, Bluhm and Kearney, 1997; Heyfetz and Sinder, 1992; Huerta, María Antonieta, et al. 2004).





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