Corte interamericana de derechos humanos



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B. Alcance de las expresiones “en general” y “en lo pertinente” en la aplicación extensiva de las garantías mínimas del artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos



i) Necesidad de lineamientos generales que rijan específicamente la aplicación de las garantías penales en otros ámbitos sancionadores
37. La expresión “en general” que usa la Corte IDH en su jurisprudencia sobre procedimientos no penales —aplicada también en la Sentencia del presente caso178— debe entenderse en el sentido de que en principio deben ser aplicables, a cualquier procedimiento de naturaleza sancionatoria, todas las garantías mínimas necesarias para tutelar el debido proceso que la jurisprudencia del Tribunal Interamericano deriva de los artículos 8 y 25 del Pacto de San José. De esta forma, interpretar la expresión “en general” para reducir los alcances que la jurisprudencia interamericana ha otorgado al artículo 8.2 del Pacto de San José representaría un retroceso, e implicaría ir contra la jurisprudencia que este Tribunal Interamericano ha ido consolidando por más de quince años.
38. Por ello, coincido con el fallo en el presente caso pues da continuidad y solidez jurisprudencial a lo desarrollado en la materia en procedimientos sancionadores y la aplicación de la amplia gama de garantías mínimas que deben ser garantizadas en ellos. Como expresa la Sentencia, la aplicación de estas garantías enumeradas en el artículo 8.2 de la Convención Americana a los demás órdenes establecidos en el artículo 8.1 de la misma, puede ser menos rigurosa o de otra naturaleza, es decir, la intensidad de su exigencia puede ser diferente a la materia penal179. Lo anterior, sin embargo, no implica dejar de aplicar dichas garantías mínimas, sino en todo caso graduar la intensidad con la cual se aplican dependiendo de la naturaleza de cada procedimiento.
39. Sin perjuicio de lo anterior, considero indispensable que el siguiente paso en nuestra reflexión sobre estos temas sea formular reglas generales que sinteticen la concepción sistemática y consolidada sobre el particular que se desprende de la jurisprudencia de la Corte IDH, y que brinden lineamientos generales para determinar cuándo y cómo deben extenderse las garantías judiciales penales a otros ámbitos sancionadores. Este tema se ha abordado, sobre todo en la Sentencia de este caso (párrs. 70 a 75) y en el presente voto razonado (supra párrs. 23 a 34), a través de recuentos jurisprudenciales que relacionan los múltiples precedentes en que este Tribunal internacional ha extendido las garantías del debido proceso penal a distintos procedimientos, constituidos a efecto de advertir de ellos la referida extensión de dichas garantías.
40. De esta manera, la cuestión es entonces sentar lineamientos generales a manera de guía para precisar la extensión de las garantías judiciales previstas por los artículos 8 (particularmente en su numeral 2) y 25 del Pacto de San José a procedimientos sancionatorios diversos al penal; lo que especial, mas no únicamente180, se enfoca al ámbito administrativo al que pertenece el caso que en esta ocasión nos ha tocado resolver. Estas determinaciones tienen a mi juicio la máxima importancia debido a que pueden repercutir en el ordenamiento, la interpretación y las prácticas de los Estados parte de la Convención Americana, en términos del artículo 2 del Pacto de San José; y en virtud del deber que tienen de efectuar un “control de convencionalidad” acorde a las interpretaciones que contienen los precedentes de este tribunal internacional, teniendo particularmente en cuenta la eficacia de la “norma convencional interpretada” (res interpretata)181. Con este punto de vista, se percibe la relevancia de ir elaborando tales lineamientos generales que, por lo anterior, influirían positivamente para fortalecer la aplicación generalizada de las garantías del debido proceso y la vigencia de las garantías mínimas penales en todo procedimiento sancionador en la región. A este propósito, y con el objeto de iniciar la reflexión sobre estas cuestiones, me permito manifestar mi posición a su respecto en las siguientes líneas.
ii) Comparación y diálogo jurídicos: La doctrina y la jurisprudencia españolas, elementos clave para la aplicación extensiva de las garantías penales a otros ámbitos sancionadores
41. Considero que la experiencia española relativa a la extensión de las garantías del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador es de suma utilidad para elaborar reglas generales sobre el tema para el Sistema Interamericano. Lo anterior por estas razones: (i) el sistema jurídico español en general, y por supuesto en los ámbitos penal y administrativo, se ha nutrido del conocimiento teórico y dogmático de otros ordenamientos reconocidos por su calidad —para el tema que nos interesa destacan Alemania y Francia—; (ii) en dicho sistema ha tenido lugar desde décadas atrás una muy amplia y profunda discusión doctrinal y jurisprudencial sobre el tema, que ha arrojado luz sobre la gran mayoría de sus aspectos, y que se halla muy próxima a una solución satisfactoria de la cuestión; (iii) el acceso lingüístico a sus materiales legales, doctrinales y jurisprudenciales no comporta problema para la mayoría de los justiciables que están bajo la jurisdicción de este Tribunal Interamericano; y (iv) en su transición democrática y en el cambio que ésta operó en las concepciones sobre el ius puniendi estatal pueden verse reflejados varios Estados parte de la Convención Americana. Tales motivos me llevan a pensar que este ejercicio de derecho comparado resulta pertinente y sería provechoso para construir estándares interamericanos para el tema que nos ocupa.
42. El postulado fundamental español, absolutamente dominante, es que la potestad punitiva del Estado es una sola, y comprende por lo menos dos manifestaciones: el Derecho penal y el administrativo sancionador, que por su naturaleza común se rigen por los mismos principios.182 La unidad del ius puniendi estatal es signo de un ordenamiento garantista y democrático: durante el franquismo, en España se mantuvo rigurosamente la separación de las sanciones penales y las administrativas, y se afirmaba su diferente naturaleza — concibiéndolas como actos políticos o discrecionales sustraídos del control judicial—, con el propósito de excluir a las últimas de regirse por las garantías legalmente previstas para las primeras; aunque iniciada por el Tribunal Supremo en la década de los setenta, la Constitución democrática de 1978 y su posterior interpretación consolidó la unidad de la potestad punitiva estatal, y sujetó su vertiente administrativa a reglas constitucionales y al control contencioso183.
43. Aunque se acusa la “fragilidad”, y el carácter “artificial” y “circular” de esta unidad184, una reflexión detenida nos hace ver que estos reparos son infundados. Para cumplir sus fines de brindar seguridad a su elemento humano y los demás que se le hayan encomendado, el Estado ha de tener expedita la posibilidad de reprimir y prevenir, desincentivando por la amenaza de su sanción, las conductas contrarias a la realización de dichos propósitos; ahora bien, cómo lo hará, o sea, si encargará dicha función al ámbito penal, al administrativo o a otro, queda a su discreción para cumplirse conforme a la política que al respecto determine185. Ésta sin duda es una elaboración teórica, es decir, intelectual, pero no de otra forma pueden concebirse y comprenderse los entes políticamente ideales y jurídicamente ficticios que son el Estado y su actividad. Es llamativo que el mismo autor que atribuyó aquellos adjetivos a la unidad del ius puniendi, también señaló que ésta es una tesis “sumamente ingeniosa”, de “indiscutible superioridad”, “de gran utilidad en cuanto que sirve para proporcionar al Derecho Administrativo Sancionador un aparato conceptual y práctico del que […] carecía”; y que “se trat[e] de una construcción jurídica admirable tanto por la sencillez de su planta como por su utilidad y porque ha hecho posible la aparición y la rápida maduración de un Derecho Administrativo Sancionador moderno, cuya perfección contrasta con los modelos alternativos que se conocían antes”186.
44. Desde un primer momento, el Tribunal Constitucional español adoptó la idea de la naturaleza común del Derecho penal y el administrativo sancionatorio:
Para llevar a cabo dicha interpretación, ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto al contenido de las sanciones administrativas.
Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución[187] en materia de [debido] procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional188. (Subrayado añadido)
45. Con base en este precedente, reiteradamente se llevaron “con ciertos matices” los principios del Derecho penal al administrativo sancionatorio, adaptándolos con “atenuado rigor y mayor flexibilidad” —según una muy repetida fórmula jurisprudencial— y sin que pareciera haber un criterio general para “graduar con precisión la diferente intensidad de tales matices”.189 En distintas ocasiones, el Tribunal Constitucional fue “matizando” esta aplicación de un modo que “no hac[ía] compatibles en su generalidad esos principios del orden penal al campo de las sanciones administrativas”, sino habiéndolos relajado o debilitado notablemente, “incluso hasta su desaparición pura y simple”190. Al parecer de tantas “puntualizaciones” llevaron a “una intensa relativización de la regla de la transposición de principios o criterios”, cuya aplicación definitiva quedaba al decisionismo judicial; es decir, el imperio de los principios penales en el ámbito administrativo se fincaba en realidad sobre una amplia discrecionalidad judicial que mermaba la seguridad jurídica y favorecía la arbitrariedad191.
46. De modo claro y reiterando su posición mencionada en el párrafo 44 anterior, el Tribunal Constitucional español dio una pauta determinante “que parece marcar [su] postura definitiva […] sobre la materia”192:
6. […]
Cierto es que la tesis podría conectarse con la nota o concepto de “debilitamiento” o relativización del principio de legalidad que este Tribunal -en ciertos casos- ha considerado en los supuestos de las llamadas “relaciones de sujeción especial” […] Se alude así a que en esas peculiares relaciones y asimilables entran en juego amplias facultades autoorganizativas, que confieren cierta prepotencia a la Administración para regularlas. Pero no cabe duda que —sin perjuicio de lo que después se dirá al respecto— no puede excluirse que en el ámbito de las relaciones de sujeción, general o especial, determinadas medidas sean sancionadas o tenga naturaleza sancionadora […]
Hay que admitir, pues, en el caso, la naturaleza sancionatoria de la medida, sin que la distinción entre relaciones de sujeción general y especial, ya en si misma imprecisa, pueda desvirtuar aquella naturaleza del acto administrativo y sin que, por lo demás, y esto es más importante, pueda dejar de considerarse al respecto la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del administrado (en el supuesto del recurso, el ejercicio de una actividad profesional conectada con los arts. 35.1 y 38 de la Constitución), con el riesgo de lesionar derechos fundamentales.
7. El derecho fundamental que aquí se estima violado es el previsto en el art. 25.1 de la [Constitución española], por la falta de cobertura legal de la Orden de 20 de enero de 1981, al amparo de la cual —art. 12— se impuso por las Resoluciones impugnadas la sanción al recurrente.
La doctrina de este Tribunal —con las matizaciones impuestas por los casos concretos decididos— es reiterada y explícita.
Partiendo del principio (STC 18/1981) de que la regulación de las sanciones administrativas ha de estar inspirada en los principios propios y característicos del Derecho Penal (doctrina también del [Tribunal Supremo] y del [Tribunal Europeo de Derechos Humanos]), en ya numerosas Sentencias se ha declarado —dado que el principio de legalidad del art. 25.1 se traduce en un derecho subjetivo de carácter fundamental, SSTC 77/1983 y 3/1988— que dicho principio comprende una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes […]
8. Cierto es que esta garantía formal, repetimos, ha sido considerada a veces susceptible de minoración o de menor exigencia […en] caso de remisión de la norma legal a normas reglamentarias, si en aquélla quedan “suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica... y naturaleza y límites de las sanciones a imponen” (STC 3/1988, fundamento jurídico 9.º), como, en fin, en las situaciones llamadas de sujeción especial “aunque incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 de la Constitución” (STC 219/1989, fundamento jurídico 2.º). En todo caso, se dice en estas Sentencias, lo que prohíbe el art. 25.1 C.E. es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora.
[…]
La insistencia del Abogado del Estado en la peculiar relación del recurrente con la Administración para entender relativizado el requisito de la cobertura por Ley no es, por otra parte, convincente, pese a su loable esfuerzo dialéctico. Una cosa es, en efecto, que quepan restricciones en el ejercicio de los derechos en los casos de sujeción especial y otra que los principios constitucionales (y derechos fundamentales en ellos subsumidos) puedan ser también restringidos o perder eficacia y virtualidad. No se puede relativizar un principio sin riesgo de suprimirlo. Y siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio administrativo (no hay duda en el penal) el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad jurídica del ciudadano. Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación -nunca supresión- a los casos e hipótesis de relaciones Administración-administrado y en concordancia con la intensidad de la sujeción. A un supuesto de máxima intensidad se refería, por ejemplo, la STC 2/1987 (situación de preso), que admitió la normación reglamentaria en castigos, bien que en relación con la Ley (General Penitenciaria) que establecía las previsiones generales193. (Subrayado añadido).
iii) Cuatro postulados para fortalecer las garantías mínimas del artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos como base de todo ámbito jurídico sancionador
47. Son sumamente ilustrativas las anteriores consideraciones, sobre todo las correspondientes a la jurisdicción constitucional hispana que reproduje en el párrafo anterior. De ellas se infieren los cuatro postulados siguientes: (i) en principio, “la regulación de las sanciones administrativas [u otras] ha de estar inspirada en los principios propios y característicos del Derecho Penal”, por lo que éstos necesariamente cobran aplicación respecto de aquel ámbito como lo tienen en el último; (ii) por ende, cualquier debilitamiento de los principios penales cuando se transportan al ámbito sancionador de otra materia es excepcional, y justificarlo recae sobre quien pretende hacerlo valer, por lo general, la Administración; (iii) si bien es admisible que excepcionalmente los principios penales sean restringidos, relajados o pierdan virtualidad al trasladarse a un ámbito diferente, su inserción en éste debe consistir en una adaptación, nunca una supresión, debiendo mantenerse su contenido esencial, como mostraron los ejemplos que dio el tribunal citado; y (iv) el grado con que podrán atemperarse dichos principios penales en su transposición a otra materia, depende de una ponderación basada primordialmente en la importancia que en abstracto tenga el bien jurídico afectado a la persona y la intensidad con que se menoscabe.
48. El primer postulado requiere precisiones. La práctica que se aprecia es la aplicación de principios elaborados para la materia penal en el campo administrativo sancionatorio, realizada de un modo directo; pero en realidad ésta es solo el aspecto evidente de una operación más compleja. De acuerdo con su desarrollo histórico en España, la traslación de los principios penales al ámbito administrativo sancionatorio comenzó a darse con la aplicación supletoria de disposiciones del Código Penal en el último, luego se produjo mediante la aplicación de principios del Derecho Penal, y finalmente con la de estos principios que fueron constitucionalizados como derechos fundamentales en la ley suprema española de 1978. Su desarrollo ha llegado al punto en que es pacífico afirmar que se trata de la “aplicación de principios[,] no de normas y mucho menos de textos”, y primordialmente de la aplicación de aquellos que tienen una expresión constitucional precisa para el área penal194.
49. No obstante las apariencias que señalé al inicio del párrafo anterior, el recurso del Derecho administrativo sancionador al penal se produce en atención a la unidad del ius puniendi, no por influencia autónoma o casual de la última materia. Nieto García lo expresa en los siguientes términos:
El Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal convencional forman parte de una unidad superior —el Derecho punitivo del Estado—, que hasta ahora venía identificándose con el Derecho Penal en sentido estricto. En rigor, por tanto, cuando se imponen al Derecho Administrativo Sancionador los principios del Derecho Penal no es porque se considere a éste de naturaleza superior, sino porque tales principios son los únicos que se conocen —hasta ahora— como expresión del Derecho punitivo del Estado195.
50. No debe extrañar que las Constituciones y los instrumentos internacionales como el artículo 8.2 de la Convención Americana prevean disposiciones cuya letra garantice el debido proceso de modo específico para el ámbito penal. La importancia de los bienes jurídicos en juego en esta materia, y la experiencia histórica que la muestra como un ámbito proclive al abuso del poder y a la arbitrariedad con muy grave perjuicio para los más importantes valores de las personas y de los órdenes jurídicos internacional y doméstico, explican que el Derecho penal haya obtenido mayor atención por parte de quienes legislan y de los pensadores jurídicos. Es notorio que por lo general la privación de la libertad y la deshonra ocasionadas por una condena penal a una persona tienen mayor trascendencia que la clausura de su establecimiento mercantil, y por eso ha preocupado con mayor antelación e intensidad garantizar que las primeras no se produzcan arbitrariamente.
51. La unidad del ius puniendi hace que los mismos principios inspiradores de las normas garantistas en la materia penal den lugar a normas idénticas o análogas específicamente propias de otros campos sancionatorios196. La referencia que se hace al “importar” los principios penales al ámbito administrativo sancionador no termina en aquellos, sino que en realidad invoca principios generales punitivos superiores a los propios del Derecho penal, imbíbitos en las normas fundamentales del ordenamiento197, sean las constitucionales o las que comportan elementos del orden público internacional como la Convención Americana sobre Derechos Humanos o en general el corpus juris interamericano198.
52. La conclusión de lo anterior es que entre el Derecho penal stricto sensu y el administrativo sancionador existen las mismas diferencias, pero también las mismas similitudes, que hay siempre entre las diversas especies de un mismo género. En ello también en realidad coincide Nieto García, a quien se le atribuye la voz discrepante de la opinión dominante en España que afirma la consolidación del Derecho penal y el administrativo sancionador199. Pero en realidad, este autor sostiene una posición que en buena medida contradice esta imputación, y que se halla muy próxima a la desarrollada en estas líneas; enunciando la tesis central de su obra, dicho autor expresa lo siguiente:
el Derecho Administrativo Sancionador no debe ser construido con los materiales y con las técnicas del Derecho Penal sino desde el propio Derecho Administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz constitucional y del Derecho Público estatal200.
53. Los principios generales punitivos a que obedecen las garantías específicas elaboradas en materia penal y las que se van elaborado para otros ámbitos, son los pertenecientes al debido proceso y a su finalidad última de resolver de modo “justo” una cuestión jurídica201. En términos concretos, esta “justicia” se traduce en que el procedimiento de que se trate se desarrolle objetivamente, en condiciones que propicien el apego a la “verdad” como valor jurídico, mediante la “correcta” interpretación del Derecho aplicable y la confirmación “razonable” del apego a la realidad de los hechos que lo constituyen202. No entraré en las complejidades de los temas anteriores; a muy grandes rasgos, todos sabemos a qué se refiere una “decisión justa”; y en particular lo que esta expresión quiere decir para el campo de las sanciones, entendidas básicamente como una aflicción represiva que impone el Derecho a una conducta irregular: a que con objetividad se hayan constatado la realidad de los hechos que integran dicha conducta y su subsunción en la hipótesis normativa efectivamente correspondiente.
54. Las garantías judiciales de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos pretenden como finalidad general que todos los procedimientos en que se determinen los derechos y las obligaciones de las personas tengan una solución “justa”, con independencia de que su naturaleza sea procesal o procedimental, y de que sean “de orden [penal,] civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”; son absolutos y comprehensivos los términos de este mandato convencional de “justicia” en los procedimientos. Y desde luego, esa finalidad general tan abstracta de justicia y otros principios aún generales —independencia e imparcialidad, predeterminación legal, etc.— adquieren una manifestación particular en cada especie que rigen203.
55. Como señalé, la importancia del ámbito penal stricto sensu explica que el artículo 8.2 de la Convención Americana sea un apartado con garantías dedicadas a este ámbito. En éste se concretizan las más relevantes exigencias del debido proceso a la materia penal de acuerdo con “su significación, su carácter y su contexto en [el] sistema legal”204; de manera que pueden ser —como en efecto acontece— diferentes a su especificación en los ámbitos civil o laboral. Dichas garantías penales específicas son expresión de lo que el debido proceso exige al Estado al ejercer su poder punitivo, y por lo mismo resultan en principio aplicables también a cualquier otra manifestación de dicho poder. Esto quiere decir que debe presumirse la aplicabilidad, en sus términos, de tales garantías penales en otros ámbitos sancionadores; pero ello debe hacerse, partiéndose de la idea de que la transposición de dichas normas penales en realidad remonta al principio punitivo general que las inspira205, —por ejemplo, una genérica presunción de inocencia que impone la carga de demostrar la presencia de toda responsabilidad y no su ausencia—, del cual resultan manifestaciones específicas que lo hacen “visible” y facilitan su aplicación en un ámbito distinto. Las garantías mínimas penales que prevé el artículo 8.2 de la Convención Americana no por sí mismas cobran “aplicación” en otra clase de procedimientos sancionadores, sino por ser instrumento para hallar el principio general que las inspira; éste es el que rige directamente otros sectores jurídicos punitivos, y en tanto no se advierta que deba tener otra formulación, se le ha de atribuir la reconocida en el ámbito penal como primera manifestación del mismo206.
56. El segundo postulado que mencioné en torno a esta cuestión expresa que el debilitamiento de los principios penales cuando se transportan a otro ámbito sancionador es excepcional, y quien quiera introducirlos tiene la carga de argumentar a favor de ese cambio. Se trata de un corolario del postulado anterior: si lo ordinario es que los principios penales deben trasladarse sin más a diverso sector punitivo, no hacerlo será una rareza. Es preciso hacer una aclaración: lo anterior se refiere a un plano argumentativo, no fáctico. Si hablara en el último, tendría razón Nieto García, pues los “matices” impuestos a los principios penales en su traslación pueden ser en los hechos tan numerosos, que justificadamente nos harían preguntarnos qué tan “excepcionales” resultan207. En cambio, al decir que la “regla general” es trasladar sin cambios los principios penales a otro ámbito, establezco un “dato” argumentativo, es decir, el presupuesto y punto de partida del que se conforma lo que debe discutirse y justificarse en este tema208.
57. Ante la cuestión relativa a si debe demostrarse que los principios penales han de mantenerse o cambiarse en otro ámbito punitivo, por las razones expuestas con anterioridad me inclino por partir de la primera idea. Los principios penales apuntan a resolver situaciones que probablemente guardan parecido con las de otros escenarios en que también se manifiesta el ius puniendi, por ende también servirían en los últimos si les faltara una regla establecida de modo específico para ellos. La probabilidad de dicha similitud y la imposibilidad de hacer valer una regla específica cuya existencia se desconoce plantearnos esta cuestión, orilla a adoptar como posición de partida de toda discusión sobre este tema la que señalé: en principio, las garantías penales son aplicables sin matices a otros ámbitos sancionadores. Y quien tenga interés en afirmar lo contrario, tendrá la carga de justificar su propuesta con argumentos que demuestren que determinados matices o adaptaciones son necesarios209.
58. Para el tercer postulado, relativo a que los principios del Derecho penal pueden excepcionalmente llevarse “con matices” a otro ámbito sancionador, conviene recordar el énfasis del Tribunal Constitucional español en que ello consista en su adaptación y no en su supresión210, manteniéndose el contenido esencial de dichos principios. Se hallan varios posibles ejemplos de lo anterior que expongo sólo con intención ilustrativa, a reserva en cada uno de ellos de un análisis más detenido y pormenorizado que considere sus circunstancias propias.

59. El principio de legalidad punitiva prescribe que los delitos, y por ende las faltas administrativas, habrán de ser establecidas por una ley en sentido formal y material. Sin embargo, respecto de las infracciones administrativas el Tribunal Constitucional español ha reconocido la posibilidad de una “colaboración reglamentaria” en la precisión de dichas faltas211. En una sentencia previamente invocada, este órgano jurisdiccional señaló que se halla prohibida una regulación administrativa autónoma, carente de subordinación a la ley, de los tipos de infracción administrativa y de sus sanciones; pero admitiendo la “colaboración reglamentaria en la normativa sancionatoria”, entendida como “el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la Ley”212. Hay aquí un claro relajamiento del principio de legalidad punitiva al impactar en el ámbito administrativo, lo que se da particularmente con las llamadas “relaciones de sujeción especial”213.



60. Un ejemplo difícil, pero por lo mismo ilustrativo, corresponde a los principios de independencia e imparcialidad judiciales, que prima facie no parecen poder ser trasladados al ámbito de la Administración214, caracterizado por una clara y rígida dependencia jerárquica que supone la ausencia del primer principio y un gran riesgo para el segundo, y a la cual además naturalmente le corresponde resolver con miras a satisfacer un interés general, siendo intérprete de este interés “y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo”215. En efecto, parece inevitable renunciar a implementar estos principios en el Derecho administrativo sancionador; pero con una firme intención de dar alguna eficacia a esos valores, como dispone el artículo 2 del Pacto de San José obliga al “desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías”216, pueden hallarse soluciones creativas que tiendan a lograr los fines últimos de aquellos principios. Para ello adquiriría máxima relevancia el principio de buena fe administrativa, y lo muestra el siguiente ejemplo: una autoridad que al margen de su finalidad preventiva utilice las multas para aumentar la recaudación217 obraría con un designio predeterminado de imputar una infracción al administrado, lo que supondría un actuar parcial; y el superior jerárquico que ordene a sus subalternos que incurran en esa deslealtad, afectaría la independencia de éstos y su imparcialidad. En estos casos, más que a una configuración formal que asegure estos principios, difícilmente alcanzables para la Administración, habríamos de estar atentos a que ésta actúe con la máxima objetividad posible, que al cabo es el propósito que los inspira.
61. En cambio, la presunción de inocencia —un tema central en el presente caso resuelto por este Tribunal Interamericano— es reacia a adoptar “matices” en ámbitos sancionadores diferentes al penal. Si a una persona no se le presume inocente —en los amplios términos con que lo ha establecido esta Corte IDH— de una conducta irregular, se le tiene que presumir culpable; no hay término medio, porque estamos hablando también de un “dato” argumentativo que sirve de punto de partida para el debate que tendrá efecto en el procedimiento, el cual resulta indispensable a éste. Excluir la presunción de inocencia de los ámbitos sancionadores y obligar no a quien atribuya una responsabilidad a alguien la demuestre, sino que el imputado sea quien deba acreditar hallarse libre de ella, siempre origina un gran riesgo de arbitrariedad y propicia condiciones verdaderamente tiránicas, por completo ajenas a la sociedad democrática que la Convención Americana promueve218.
62. Con los anteriores ejemplos podemos ver que sí es posible trasladar los principios del Derecho penal al administrativo sancionador, no suprimirlos, hallando la manera en que pueden tener cabida en él con la flexibilidad y la agilidad que requiere la Administración, o en cualquier otro de acuerdo con las peculiaridades de la materia de que se trate.

63. Finalmente, el cuarto postulado se refiere al parámetro que debe usarse para determinar si es necesario atemperar un principio penal que busca llevarse a otra materia sancionadora, y en su caso el grado con que debe hacerse. Se trata de un ejercicio de ponderación, o mejor un juicio de proporcionalidad, que toma en cuenta los bienes jurídicos que entran en conflicto y la intensidad con que recíprocamente se afectan, que no es extraño para este Tribunal Interamericano219. Un ejemplo claro de lo anterior lo vemos en la parte relativa al fallo del Tribunal Constitucional español:


no es trasladable al ámbito de las infracciones administrativas la interdicción constitucional de la responsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho Penal, puesto que no es lo mismo responder solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad personal […] que hacerlo a través del pago de una cierta suma de dinero en la que se concreta la sanción tributaria, siempre prorrateable a posteriori entre los distintos responsables individuales. De ahí la necesidad de tener en cuenta en esta ocasión, como en otras semejantes, que la recepción de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho administrativo sancionador no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico220.

64. Por constituir una reducción al absurdo, será más claro nuestro análisis pensando que el caso fuera a la inversa de lo que sucedió en el ejemplo señalado: llevar al ámbito penal la obligación solidaria de los responsables de una infracción administrativa, lo que implicaría que uno solo de ellos purgara todas las penas de prisión que correspondieran a los demás. Si bien el juicio, test o examen de proporcionalidad lato sensu en su más difundida caracterización se refiere a un análisis que se da en fases sucesivas: determinación de un fin legítimo que persiga la medida restrictiva de derechos que se enjuicia, de su idoneidad, de su necesidad y de su proporcionalidad en sentido estricto o “ponderación” como mejor se le conoce221; en la práctica, lo más común al analizar la proporcionalidad de una sanción, es decir si resulta un medio estrictamente apegado a la realización de un fin legítimo, es que ella supere las primeras fases de este examen, y su validez se resuelva en la última de ellas222. Por eso hablaremos solo de la “ponderación”.


65. En un relevante estudio, Robert Alexy propuso distintos criterios que demuestran la racionalidad de este procedimiento que, a primera vista, no pocos tienen por arbitrario223. Se basa en una comparación de tres diferentes aspectos de la afectación que en el caso particular sufran los principios jurídicos que se confrontan en él: el grado de intensidad con que cada principio se afecta en el caso particular, la importancia que en abstracto tiene cada uno en el sistema jurídico, y la probabilidad con que aquella afectación se producirá224.
66. Aplicando estos parámetros al examen del ejemplo referido —justificar una “responsabilidad penal solidaria”— es fácil concluir que con toda certeza esta medida ocasionaría una gravísima afectación a un bien jurídico sumamente importante —la libertad personal—, lo que no se justifica frente a la meramente posible prevención de una determinada afectación a otro bien jurídico por intensa y relevante que pudiera ser225. En cambio, en el caso al que realmente se refirió la sentencia constitucional española aludida, la “responsabilidad solidaria administrativa” se refiere a cierta cantidad de dinero que en abstracto es de menor importancia que la libertad, y su afectación con la intensidad que le imponga la solidaridad será en realidad improbable, pues como advirtió el Tribunal Constitucional, el administrado podría posteriormente prorratear entre los demás responsables ese importe.
67. De lo anterior podemos concluir que sí hay parámetros objetivos que determinen la aplicabilidad de los principios penales al ámbito administrativo sancionador, o bien la validez de su adaptación al nuevo terreno, aunque requieren la atención detenida de la autoridad judicial o administrativa para advertir qué elementos son determinantes en su resultado.
iv) Conclusión: Las garantías penales “en general” aplican a otros órdenes sancionadores, aunque “en lo pertinente” pueden ser objeto de adaptaciones justificadas que demuestren su necesidad
68. Los cuatro postulados que expliqué en los párrafos anteriores constituyen reglas que guían la interpretación para establecer la dinámica y aplicación de las garantías relevantes en cualquier ámbito sancionador —el administrativo en particular, pero también en el civil, laboral, fiscal, político o de otra índole—.
69. La aplicación de estos postulados fortalecería la vigencia general que, en principio, deben tener las garantías mínimas penales que prevé el artículo 8.2 de la Convención Americana en los casos en que podría sancionarse a una persona. Sin perjuicio de esta vigencia inicial, dichos postulados reconocen la posibilidad de que en ocasiones las garantías mínimas penales tendrían una adaptación pertinente a un ámbito distinto del penal, pero contribuyen a impedir que tal ajuste se haga de modo arbitrario.
70. La idea es partir de la aplicabilidad inicial y en general de las garantías del debido proceso y las mínimas penales en todo ámbito sancionador, y que se justifique cabalmente la mayor o menor pérdida de vigencia que se les imponga por resultar estrictamente necesaria y proporcionada. De lo contrario, la aplicabilidad de dichas garantías sí sería intensamente relativizada con grave perjuicio para los derechos de las personas y de su seguridad jurídica.

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez

Pablo Saavedra Alessandri



Secretario

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