Corte interamericana de derechos humanos



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B. Protección judicial - artículo 25 de la Convención




B.1 Argumentos de las partes y de la Comisión





  1. La Comisión destacó que existe una relación intrínseca entre la existencia de una motivación suficiente, la posibilidad de cuestionar las resoluciones y la posibilidad de formular una defensa adecuada. En este sentido, señaló que la resolución del Procurador incumplió con la garantía de motivación suficiente al no explicar con claridad la relación de adecuación entre los supuestos hechos y las causales invocadas, lo que limitó severamente la posibilidad de contar con una revisión y protección judicial efectiva.



  1. La Comisión se refirió al rechazo del recurso de revisión que presentó la señora Maldonado ante el Procurador con el fin de cuestionar la resolución de despido. De acuerdo con la Comisión al rechazar el recurso el Procurador se limitó a reiterar los problemas de la resolución original, indicando que la conducta denunciada “refleja[ba] conducta no deseable para quienes defendemos los derechos humanos”.




  1. En relación con el recurso de apelación tramitado ante la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social, la Comisión concluyó, que de acuerdo a lo establecido en el ordenamiento interno de Guatemala, la Corte de Apelaciones era competente para conocer del recurso, el mismo que debía tramitarse conforme al procedimiento establecido en el Código de Trabajo. Asimismo, la Comisión señaló que el propio Estado reconoció que éste era el recurso adecuado para cuestionar el despido; sin embargo, este fue declarado improcedente por el Tribunal, que se declaró incompetente para resolver la controversia.




  1. La Comisión señaló que al declarar improcedente la acción de inconstitucionalidad en caso concreto, la Corte de Constitucionalidad no indicó cuál era la vía idónea que se debió haber utilizado y que ello, junto con la improcedencia del recurso, propició un clima de desprotección e inseguridad jurídica en perjuicio de la señora Maldonado. Finalmente, la Comisión alegó que la señora Maldonado se vio impedida de contar con un recurso para solicitar la revisión de la sanción impuesta y con un recurso efectivo que la protegiera frente a las violaciones al debido proceso y al principio de legalidad en el marco del procedimiento administrativo; por lo que concluyó que el Estado violó los derechos establecidos en los artículos 8.2.h y 25 de la Convención Americana, en relación al artículo 1.1 del mismo instrumento, en perjuicio de la señora Maldonado.




  1. Los representantes señalaron que la resolución de la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social que declaró su incompetencia para conocer el recurso de apelación contravino lo establecido en el artículo 108 de la Constitución66, ya que al regirse la Procuraduría de Derechos Humanos por su propia normativa, resultaba aplicable el Reglamento de Personal del Procurador de Derechos Humanos. Así, en virtud de dicha norma, la Sala Segunda de Apelaciones tenía facultades para resolver en segunda instancia el recurso de apelación cuando fuera procedente. En ese sentido, los representantes señalaron que se violó el derecho a un recurso efectivo para que se revisaran las resoluciones que se consideraban violatorias de los derechos, y en el caso específico, para que la decisión del Procurador de los Derechos Humanos fuera apelable.




  1. Además, los representantes señalaron que tanto en la instancia administrativa como la judicial denegaron a la presunta víctima el derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable. Alegaron que tampoco le permitieron llevar ante la autoridad competente un debido proceso, toda vez que la legislación no era clara en lo relativo a la vía procesal idónea. De acuerdo con los representantes, tanto la resolución de la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones como la de la Corte de Constitucionalidad fueron violatorias a las garantías judiciales y al debido proceso, pues denegaron la posibilidad de que la señora Maldonado pudiera acudir a un órgano jurisdiccional para ser escuchada y resolver sus peticiones. Asimismo, argumentaron que a la señora Maldonado no se le garantizó la protección judicial puesto que los recursos presentados ante la Oficina Nacional del Servicio Civil, la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones y la Corte de Constitucionalidad no fueron efectivos para obtener una respuesta determinante respecto de su reclamo.




  1. Finalmente, los representantes alegaron que el Estado guatemalteco en los casos de despido en la Procuraduría de Derechos Humanos no cumple con la obligación de garantizar una oportunidad cierta para que se corrijan decisiones contrarias a derecho, vulnerando así el derecho a la doble instancia contenido en el artículo 8.2 de la Convención Americana, en relación con el artículo 25 del mismo instrumento. Con base en lo anterior los representantes concluyeron que el Estado es responsable por la violación al artículo 25 en relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana.




  1. Por su parte, el Estado manifestó que la presunta víctima no utilizó de manera adecuada el sistema jurídico interno. En este sentido, el Estado refirió que la señora Maldonado y la Comisión pretenden atribuirle responsabilidad internacional por presuntas violaciones, cuando lo que en realidad sucedió fue que la presunta víctima presentó una serie de recursos, los cuales fueron resueltos desfavorablemente por las autoridades correspondientes por no ser las vías idóneas para cuestionar su despido.




  1. Asimismo, el Estado señaló que del Reglamento de Personal del Procurador se desprendía la existencia de un recurso sencillo, rápido, idóneo y efectivo, y que la presunta víctima no lo utilizó adecuadamente y la Comisión ignoró su existencia a lo largo del procedimiento de admisibilidad y de fondo del presente asunto. Agregó que está comprobado que en el Reglamento de Personal del Procurador existía una segunda instancia para apelar las resoluciones, misma que se tramitaba en la vía ordinaria.




  1. En relación con los recursos que debieron ser presentados, el Estado alegó que con el objeto de reclamar o cuestionar su despido, la señora Maldonado debió: i) presentar un escrito con pruebas de descargo; ii) de no ser revocada la decisión, interponer un recurso de revisión; iii) si este era declarado sin lugar, procedía un recurso de apelación ante las Salas de Trabajo y Previsión Social, y iv) una vez agotado el procedimiento establecido en el Reglamento de Personal, tendría que acudir a la jurisdicción laboral ordinaria.




  1. Finalmente, el Estado señaló que la presunta víctima, aunque de forma inadecuada, pudo acceder a la justicia mediante la interposición de todos los recursos y procedimientos legalmente regulados en el ordenamiento jurídico guatemalteco, los cuales le fueron desfavorables por haber sido declarados improcedentes; hecho que no puede ser atribuído al Estado como una violación de los derechos consagrados en la Convención Americana.



B.2 Consideraciones de la Corte





  1. En lo que respecta al artículo 25.1 de la Convención, este Tribunal ha indicado que el mismo establece, en términos amplios, la obligación a cargo de los Estados de ofrecer, a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de sus derechos fundamentales67.




  1. Además, la Corte ha establecido que para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención no basta con que los recursos existan formalmente, sino que es preciso que tengan efectividad en los términos del mismo68, es decir que den resultados o respuestas a las violaciones de derechos reconocidos, ya sea en la Convención, en la Constitución o en la ley69. Lo anterior implica que el recurso debe ser idóneo para combatir la violación y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente70. De igual manera un recurso efectivo implica que el análisis por la autoridad competente de un recurso judicial no puede reducirse a una mera formalidad, sino que debe examinar las razones invocadas por el demandante y manifestarse expresamente sobre ellas71. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios72. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque falten los medios para ejecutar sus decisiones o por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia73. Así, el proceso debe tender a la materialización de la protección del derecho reconocido en el pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento74.




  1. La Corte ha señalado que, en los términos del artículo 25 de la Convención, es posible identificar dos obligaciones específicas del Estado. La primera, consagrar normativamente y asegurar la debida aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven la determinación de los derechos y obligaciones de éstas. La segunda, garantizar los medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales autoridades competentes75, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos. El derecho establecido en el artículo 25 se encuentra íntimamente ligado con la obligación general del artículo 1.1 de la Convención, al atribuir funciones de protección al derecho interno de los Estados Partes76. A la vista de lo anterior, el Estado tiene la responsabilidad no sólo de diseñar y consagrar normativamente un recurso eficaz, sino también la de asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus autoridades judiciales77.




  1. Asimismo, la Corte ha determinado que un Estado que ha celebrado un tratado internacional debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas78, y que este principio recogido en el artículo 2 de la Convención Americana establece la obligación general de los Estados Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma, para garantizar los derechos en ella contenidos79, lo cual implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (effet utile)80. De igual manera, este Tribunal ha entendido que tal adecuación implica la adopción de medidas en dos vertientes: i) la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención o que desconozcan los derechos allí reconocidos u obstaculicen su ejercicio lo cual implica que la norma o práctica violatoria de la Convención debe ser modificada, derogada, o anulada, o reformada, según corresponda81, y ii) la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías82.




  1. La Corte recuerda que en el presente caso la señora Maldonado presentó los siguientes recursos: a) recurso de apelación contra el Acuerdo No. 81-2000 ante la Oficina Nacional de Servicio Civil; b) recurso de revisión ante el Procurador de los Derechos Humanos; c) recurso de apelación ante la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social; d) recurso de inconstitucionalidad en el caso concreto ante la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social, actuando en funciones de Tribunal Constitucional, y e) recurso de apelación ante la Corte Constitucional.




  1. Al respecto, la Corte observa que el artículo 79 del Reglamento de Personal del Procurador disponía que “acordado el despido, el trabajador afectado p[odía] manifestar su inconformidad mediante Recurso de Revisión ante el Procurador de los Derechos Humanos, dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación”. Asimismo, el artículo 80 del mismo Reglamento señalaba que “[e]l Procurador de los Derechos Humanos deb[ía] resolver el recurso de revisión interpuesto, dentro de los diez días hábiles siguientes al de su interposición, si este fuere declarado sin lugar o no fuere resuelto dentro del término fijado, el afectado p[odía] recurrir en apelación ante las Salas de Trabajo y Previsión Social, dentro de los cinco días hábiles siguientes. El trámite del recurso de apelación, ser[ía] el establecido en el Código de Trabajo” (supra párr. 42).




  1. Por otro lado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley de Servicio Civil y el artículo 303 del Código de Trabajo, la competencia asignada a las Salas de Trabajo y Previsión Social estaba limitada a: i) conocer en única instancia los casos de resoluciones administrativas definitivas dictadas por la Junta Nacional de Servicio Civil83, y ii) conocer en grado las resoluciones dictadas por los Jueces de Trabajo y Previsión Social o por los Tribunales de Arbitraje84.




  1. El recurso de apelación contra el Acuerdo No. 81-2000 ante la Oficina Nacional de Servicio Civil fue declarado improcedente, al determinar su incompetencia y la de la Junta Nacional de Servicio Civil para conocer cuestiones relativas a la reinstalación o pago de prestaciones laborales derivadas de la no aplicación de la Ley de Servicio Civil. Este recurso de apelación no obstaculizó la presentación o el trámite de otros recursos presentados con posterioridad. Por su parte, el recurso de revisión ante el Procurador de los Derechos Humanos fue declarado sin lugar debido a que las causas que habían motivado la destitución de la señora Maldonado eran de “índole familiar”, por lo que resultarían aplicables los numerales 4 y 15 del artículo 74 del Reglamento de Personal del Procurador.




  1. El recurso de apelación ante la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social y el recurso de inconstitucionalidad en el caso concreto ante dicha Sala Segunda, actuando como Tribunal Constitucional, fueron declarados improcedentes debido a que la Sala Segunda consideró que la pretensión de que se aplicara una norma reglamentaria, es decir el Reglamento de Personal del Procurador, por sobre el Código del Trabajo, no era legalmente posible por la jerarquía del orden jurídico guatemalteco.




  1. En el mismo sentido, la Corte destaca lo señalado por los testigos propuestos por el Estado, en relación con la confusión y contradicción que existía en la normativa interna. La señora Adriana Beatriz Gámez Solano indicó que “de acuerdo con el Reglamento de Personal de la Procuraduría de Derechos Humanos […] después de haber agotado el recurso de revisión si este fuera declarado sin lugar procedía plantear recurso de apelación ante la Sala de Trabajo”. Al mismo tiempo, la señora Gámez Solano señaló que la normativa interna también “contempla en contra de la arbitrariedad, la acción de amparo que procede en cualquier momento y contra cualquier resolución o acción que se considere que restrinja, vulnere, amenace o limite los derechos de toda persona”. Por otro lado, la testigo declaró que “la señora Maldonado pudo haber formulado su reclamación a través de la vía laboral ordinaria ante los Tribunales de Trabajo y Previsión Social, procedimiento establecido en el Código de Trabajo”85.




  1. Por su parte, el señor Felipe Fermín Tohom Sic afirmó que la no admisión del recurso de apelación por la Sala Segunda de Trabajo y Previsión Social “fue el resultado de la correcta aplicación preliminar de las normas legales de competencia aplicadas al caso concreto”. Además, el testigo señaló que después de que fue rechazado el recurso de revisión por el Procurador de Derechos Humanos, la señora Maldona Ordóñez “debió acudir a la vía idónea […] a través del procedimiento legal previamente establecido en la normativa procesal interna, es decir debió acudir ante los Juzgados de Primera Instancia Laboral”86. Los testigos por lo tanto indicaron tres recursos distintos que supuestamente eran efectivos para impugnar la destitución decretada por el Procurador de Derechos Humanos: a) el recurso de apelación ante la Sala de trabajo, el cual fue intentado por la señora Maldonado y fue rechazado por la autoridad judicial en cuestión; b) el recurso de amparo, y c) la vía laboral ordinaria ante los juzgados de primera instancia laboral.




  1. De lo anterior, la Corte constata que existía una contradicción en la normativa guatemalteca respecto del recurso que debía ser interpuesto por la señora Maldonado frente a su destitución. La señora Maldonado interpuso los recursos que estaban contemplados en el Reglamento de Personal del Procurador, sin embargo dichos recursos no fueron efectivos para permitir una revisión de su destitución. En ese sentido, la Corte destaca que lo establecido en la Constitución, el Código del Trabajo, la Ley de Servicio Civil y el Reglamento de Personal del Procurador era contradictorio de acuerdo a lo señalado por la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones. Por un lado el Reglamento de Personal del Procurador indicaba que debía presentarse un recurso ante la Sala de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social, y por el otro el Código del Trabajo y la Ley de Responsabilidad Civil no le otorgaban competencia a dicha Sala para conocer los recursos presentados con base en el Reglamento de Personal del Procurador. Asimismo, la Corte hace notar que, a lo largo del trámite ante el Sistema Interamericano, el Estado señaló diversas vías como las adecuadas para que la señora Maldonado solicitara la revisión de su destitución.



B.3 Conclusión





  1. La Corte considera que dicha confusión y contradicción en la normativa interna colocó a la señora Maldonado en una situación de desprotección, al no poder contar con un recurso sencillo y efectivo como consecuencia de una normativa contradictoria. La señora Maldonado presentó los recursos que señalaba el Reglamento de Personal del Procurador y los tribunales los rechazaron debido a una contradicción entre diferentes cuerpos normativos que regulaban la materia. La señora Maldonado no tuvo acceso efectivo y de manera sencilla a la protección judicial como consecuencia de la falta de certeza y de claridad respecto a los recursos idóneos que debía presentar frente a su destitución. Lo anterior constituyó una violación al derecho a la protección judicial y al deber de adoptar disposiciones de derecho interno, contenido en los artículos 25 y 2 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento.


VIII
REPARACIONES


(Aplicación del artículo 63.1 de la Convención Americana)


  1. Sobre la base de lo dispuesto en el artículo 63.1 de la Convención Americana87, la Corte ha indicado que toda violación de una obligación internacional que haya producido daño comporta el deber de repararlo adecuadamente88, y que esa disposición recoge una norma consuetudinaria que constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional contemporáneo sobre responsabilidad de un Estado89.




  1. La reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in integrum), que consiste en el restablecimiento de la situación anterior. De no ser esto factible, como ocurre en la mayoría de los casos de violaciones a derechos humanos, el Tribunal determinará medidas para garantizar los derechos conculcados y reparar las consecuencias que las infracciones produjeron90.




  1. Este Tribunal ha establecido que las reparaciones deben tener un nexo causal con los hechos del caso, las violaciones declaradas, los daños acreditados, así como las medidas solicitadas para reparar los daños respectivos. Por lo tanto, la Corte deberá observar dicha concurrencia para pronunciarse debidamente y conforme a derecho91.




  1. En consideración de las violaciones declaradas en el capítulo anterior, el Tribunal procederá a analizar las pretensiones presentadas por la Comisión y los representantes de la víctima, así como los argumentos del Estado, a la luz de los criterios fijados en la jurisprudencia de la Corte en relación con la naturaleza y alcance de la obligación de reparar92, con el objeto de disponer las medidas dirigidas a reparar los daños ocasionados a la víctima.



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