Diagnóstico de Parlamento Abierto



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Introducción


En abril de 2015 se presentó la evaluación “Diagnóstico de Parlamento Abierto” realizada a los 32 congresos locales y el Congreso de la Unión de México. Este trabajo fue realizado por la Alianza para el Parlamento Abierto (APA), integrada por el Congreso de la Unión, el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos y doce asociaciones civiles mexicanas, reconocidas por su labor de monitoreo y análisis legislativo en el país.

Para fines de esta I Evaluación de Parlamento Abierto al H. Congreso de Nuevo León, en #SigueaTuDiputado utilizamos el modelo de la APA, previa asesoría de la misma. Luego de una revisión de éste a partir de nuestra experiencia en el seguimiento a la LXXIV legislatura del H. Congreso de Nuevo León, validamos la metodológica del diagnóstico y corroboramos que es apropiada. Asimismo, realizamos adecuaciones al valor de cumplimiento y la elaboramos observaciones cualitativas a aquellos indicadores clave, las cuales se presentan como aspectos susceptibles de mejora.

Reiteramos que la justificación de este estudio es cumplir con los tres objetivos de #SigueaTuDiputado:


  1. Que los nuevoleoneses sigan a sus Diputados a través de mecanismos innovadores como redes sociales y se fortalezca así la cultura legislativa.

  2. Que los ciudadanos recobren la confianza en el H. Congreso de Nuevo León ya que es una institución nodal para la gobernanza democrática.

  3. Que el HCNL sea más transparente en sus funciones legislativas, políticas, de control, presupuestarias y de gestoría.


Metodología del Diagnóstico APA


Este se compone de 10 principios que derivan en 95 indicadores cuantitativos, de los cuales se producen dos valores: uno de cumplimiento general de cada indicador y otro de puntuación total de cada Congreso. Un principio se cumple al 100% cuando todos los congresos cuentan con lo dispuesto en sus indicadores. Se obtiene una puntuación total de 95 cuando el congreso cumple con todos los indicadores de los diez principios. No hay calificaciones aprobatorias o reprobatorias como tampoco rankings, pero sí una referencia satisfactoria de qué tanto cumplen con una serie de estándares en la materia1. Enseguida se enlistan los 10 principios.

  1. Derecho a la información.

  2. Participación ciudadana y rendición de cuentas.

  3. Información parlamentaria.

  4. Información presupuestal y administrativa.

  5. Información sobre legisladores y servidores públicos.

  6. Información histórica.

  7. Datos abiertos y no propietario.

  8. Accesibilidad y difusión.

  9. Conflictos de interés.

  10. Legislan a favor del gobierno abierto.

La justificación sobre por qué se piden estos criterios va más allá de la legislación nacional en materia de transparencia y acceso a la información pública. Como no se utiliza un índice compuesto sino un promedio de porcentajes, el rigor metodológico es más fuerte. Desde luego el diagnóstico es perfectible en lo relativo al soporte jurídico de algunos indicadores y al tipo de observaciones de cumplimiento.

A continuación la Gráfica 1 expone la puntuación obtenida de cada congreso por orden de menor a mayor. La Gráfica 2 presenta el porcentaje de cumplimiento de los 10 indicadores por orden de mayor a menor.

Un hallazgo general de ambas gráficas es que Nuevo León está entre los 10 mejores evaluados con una puntuación total de 41 puntos, aunque en un nivel insatisfactorio. Considerando que hay congresos que repiten su puntuación y por ello comparten posición, habría 19 lugares en el ranking. Por lo tanto Nuevo León ocupa el 6º lugar junto con Coahuila. El Senado de la República es el mejor evaluado y bien sirve de referencia a los demás congresos, aun cuando no tienen las mismas facultades.


Fuente: APA 2015.

Fuente: APA 2015.
En relación a la Gráfica 2, el porcentaje de cumplimiento se concentra en aquellas disposiciones legales que por obligación deben cumplir. Los principios con menor porcentaje quedan a voluntad de los legisladores independientemente de su compromiso con la transparencia y el parlamento abierto. Aun cuando son de carácter técnico como los datos abiertos y no propietario, es posible atenderlos conforme a las mejores prácticas de aquellos pocos congresos que sí cumplen.


Fuente: APA 2015.



Evaluación de #SigueaTuDiputado


Además de conocer la posición cuantitativa en que se encuentra el H. Congreso de Nuevo León en relación con sus 33 parlamentos restantes, es valioso conocer a profundidad su evaluación y brindar observaciones de tipo cualitativas. Para ello se realizó de nuevo la misma evaluación de cumplimiento a los 10 principios desglosados en sus 95 indicadores. De estos, empeora en 10 y mejora en 5. Los 80 restantes permanece igual. Su puntuación total suma 40.5 puntos, prácticamente sin cambios significativos. Para consultar, descargar y reutilizar las bases de datos, en este enlace se encuentra disponible: www.blog.sigueatudiputado.nl/pa1

Un valor añadido es que aquellos indicadores en donde varió el cumplimiento con respecto al Diagnóstico de la anterior legislatura se subrayaron en la base de datos. Además de esto, se añadió a los valores de cumplimiento de 0 (No cumple) y 1 (Sí cumple) el 0.5 (Cumple la mitad), para aquellos criterios que no cumplen en su totalidad.


Aspectos susceptibles de mejora


Con el propósito de añadir una observación cualitativa a cada indicador, enseguida se enlistan las principales observaciones a los indicadores más significativos.

1. DERECHO A LA INFORMACIÓN

1.3 Cuenta el cuerpo legislativo con mecanismos para que los ciudadanos hagan solicitudes de información (ejemplo INFOMEX). Sí cumple



  • Pese a que los tres poderes del Estado de Nuevo León no signaron el proyecto INFOMEX, en el HCNL la aplicación para realizar una solicitud es funcional y práctica.

1.5 La dirección de la Oficina de Enlace para atender a la ciudadanía en temas de acceso a la información se publica en el sitio Web de la institución legislativa. No cumple



  • Tiene una Comisión de Transparencia la cual se acaba de instalar apenas el 25 de febrero y está integrada por el diputado presidente del HCNL, el Oficial Mayor, el Director Jurídico, el Director de Comunicación Social y el Tesorero. Sus sesiones son públicas. No obstante no se cuenta con oficina abierta al público con atención personalizada.

  • No existe como tal una Oficina de Enlace en materia de transparencia como lo establece la Ley de Transparencia local, aunque cada mes se promueve un acercamiento con los ciudadanos.

2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y RENDICIÓN DE CUENTAS

2.4 Los y las legisladoras presentan un informe anual de actividades. Sí cumple



  • Según el Artículo 18Bis del RGICNL los diputados están obligados a presentar al menos un informe anual de actividades por escrito en sus distritos electorales después de concluido el segundo periodo de sesiones. Además se deberán presentar presupuesto de gastos a la COCRI para su publicación en la página. Queda por ver cómo cumplirán.

2.5 Existen mecanismos de contacto directo con los representados de su distrito y/o entidad federativa (oficina de enlace, módulo itinerante, y/o reuniones con la comunidad). No cumple

  • No se conoce si todos los diputados cuentan con una oficina de enlace, ni su dirección georreferenciada. En la actual LXXIV legislatura no se transparenta los recursos y actividades de las oficinas de enlace existentes.

2.9 Existen mecanismos de participación ciudadana en el proceso legislativo además de la iniciativa ciudadana. Sí cumple

  • Existe la iniciativa ciudadana sin la necesidad de firmas. Asimismo las comisiones pueden convocar a reuniones de trabajo y consultas en línea, aunque falta por asegurar que estas sean realizadas en mejor formato para que logren incidir en las decisiones de los Diputados.

3. INFORMACIÓN PARLAMENTARIA

3.5 El cuerpo legislativo difunde el orden del día en su página web y los documentos están vinculados. No cumple



  • Difunde una agenda de actividades que contiene las sesiones que se levarán a cabo. Sin embargo sólo en algunos casos se proporciona puntualmente el orden del día de los temas a tratar en Sesión Ordinaria y Comisiones.

3.6 El cuerpo legislativo difunde sus actividades diarias a través de sus redes sociales. Sí cumple

  • Lo hace en Facebook de forma actualizada pero no en Twitter.

3.8 Listado de los miembros de cada uno de los órganos de gobierno (comisión de gobierno, junta de gobierno, mesa directiva, conferencia). Cumple la mitad

  • Sí cuenta con información sobre la Comisión de Coordinación y Régimen Interno (COCRI), funciones e integración pero no sobre sus acuerdos, como sí lo hay en las demás comisiones ordinarias. Sus acuerdos sí se transparentan pero es complejo ubicarlos. El listado de acuerdos debe ordenarse además por legislatura, por fechas y tema en lugar de que sea por número para facilitar su búsqueda.

3.15 Publica listas de asistencia actualizadas; 3.16 Las listas de votaciones son públicas y están actualizadas; 3.20 Versión estenográfica de los debates en el pleno. Cumple la mitad

  • Las publican pero no actualizadas. Se difunden casi un mes después de haberse generado.

4. INFORMACIÓN PRESUPUESTAL Y ADMINISTRATIVA

4.2 Presupuesto aprobado y ejercido de los órganos de gobierno de la cámara. No cumple



  • Se requiere un desglose del mismo por clasificación administrativa, es decir por cada uno de sus órganos internos.

4.7 Presupuesto aprobado y ejercido por grupo parlamentario. No cumple

  • Se requiere transparentar el presupuesto asignado a grupos parlamentarios por concepto de función legislativa.

4.8 Presupuesto aprobado y ejercido por legislador. No cumple

  • No existe un desglose por el bono a legislador o bancada en la actual legislatura.

4.11 Publicación de contrataciones públicas (licitaciones públicas, invitación a cuando menos tres, adjudicaciones directas). Cumple la mitad

  • Se publica información básica sobre el nombre de la compra y el proveedor pero no el proceso de adquisición

4.12 Publicación de contratación de asesorías y/o consultorías y/o estudios de investigación, ya sea de personas físicas o morales. No cumple

  • Se publica monto de honorarios, concepto y proveedor, no obstante se omite el tipo de asesoría y la justificación de por qué se realiza. El artículo 10, fracción XII de la Ley de Transparencia obliga a transparentar esta información. En cuanto a investigaciones, el Centro de Estudios Legislativos es el órgano facultado para realizar estudios instruccionales para los Diputados.

5. INFORMACIÓN SOBRE LEGISLADORES Y SERVIDORES PÚBLICOS

5.4 La ficha con el perfil del legislador contiene las comisiones o comités de los que son parte. No cumple



  • Si bien existe en el listado de comisiones de cada uno de sus integrantes, el perfil de cada diputado no muestra a qué comisiones pertenece ni su puesto al interior de cada una.

5.6 La ficha con el perfil del legislador tiene redes sociales para contactarlo. Cumple la mitad

  • Algunos mencionan sus cuentas de Facebook y Twitter.

6. INFORMACIÓN HISTÓRICA

6.1 Tienen una página con información de al menos la legislatura inmediata pasada. Sí cumple



  • No se encuentra habilitada explícitamente, pero dispone de pestañas para cada área del Congreso.

7. DATOS ABIERTOS Y NO PROPIETARIO

7.1 – 7.11. No cumple



  • Este apartado es meramente técnico, casi ningún congreso cumple pero es indispensable que cuenten con bases de datos públicas, en formatos únicos y reutilizables para investigadores. El formato idóneo es el .csv para el programa SPSS.

8. ACCESIBILIDAD Y DIFUSIÓN

8.2 Acceso físico a las sesiones de pleno. Cumple la mitad



  • Las galerías cuentan con acceso abierto al público previo registro, no obstante para no está habilitado para personas con discapacidad.

8.3 Acceso físico a las sesiones de comisiones. Cumple la mitad

  • No se menciona que las sesiones de comisiones sean públicas salvo las de comités. La Ley ni en el reglamento lo mencionan explícitamente pese a que en algunas sesiones se invite a ciudadanos como oyentes.

8.5 Transmisión de las sesiones de comisiones. Cumple la mitad

  • Sólo algunas se transmiten y hasta hace poco se calendarizaron de tal forma que no se empalmaran.

8.6 Archivo digital en audio y/o video de las sesiones del pleno y/o de las comisiones. Sí cumple

  • Sí cuenta con un repositorio para acceder a las sesiones anteriores aunque este no es público.

9. CONFLICTOS DE INTERÉS

9.1 Existe alguna disposición que regule el cabildeo o los encuentros y reuniones de legisladores con personas, empresas y grupos de interés, para limitar la discrecionalidad de las actividades de cabildeo, o existen normas ad hoc: y esta norma obliga a llevar un registro con nombres, fechas, asuntos y acuerdos; así como a llevar un registro de todos los documentos que reciben las y los legisladores y esos registros son públicos. No cumple



  • No cuentan con una regulación al respecto. No obstante pueden replicar del Congreso de la Unión mecanismos para regular estas actividades.

9.5 Existe alguna disposición que establece la obligación del legislador de excusarse de participar en procesos parlamentarios en los que tenga un potencial conflicto de interés. No cumple

  • El artículo 45 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso establece la posibilidad pero no la obligatoriedad de excusarse y ser sustituido para esta labor por la Asamblea.

9.6 Se publica la lista de los casos de conflicto de interés, surgidos en la legislatura y presentados ante la Mesa Directiva. No cumple

  • El H. Congreso no está obligado a difundirla aunque puede publicar las razones por las que algún diputado hizo uso del artículo 45 del Reglamento.

9.7 Existe un Código de Ética y/o Conducta para los funcionarios y legisladores del cuerpo legislativo. No cumple

  • Aun cuando el artículo 10, fracción I de la Ley de Transparencia local obliga a transparentar un código de ética, en el apartado del H. Congreso para este aspecto dice "En estructuración".

Otros aspectos que deberían enfatizarse


Además de los aspectos anteriores hay otros indicadores en los cuales el H. Congreso y la mayoría de sus homólogos no cumplen, pero que a consideración de #SigueaTuDiputado sería un gran mérito que lo hicieran.
2.10 Existen mecanismos de participación ciudadana en temas de presupuesto (Ejemplo. presupuesto participativo)

  • Según el artículo 55 de la Ley de Participación Ciudadana (aún en comisiones) solamente ayuntamientos podrían convocar a presupuesto participativo. Bien haría añadir que una vez presentado al H. Congreso el proyecto de presupuesto, se incluya en la fase de programación del paquete fiscal la participación de ciudadanos en al menos una partida presupuestal.

10.2 La institución legisla en materia de Gobierno Abierto en los Poderes Ejecutivo y Judicial.



  • El estado entendido como el poder ejecutivo, legislativo, judicial y organismo autónomos, puede ser aún más abierto a la ciudadanía. La agenda del gobierno y parlamento abiertos a nivel internacional plantea solución a nuevos problemas públicos derivados de una falta de información pública.

Principales conclusiones


Si bien Nuevo León se encuentra en buena posición entre los 34 congresos evaluados, aún puede mejorar en demasiados aspectos. Este diagnóstico es para la actual LXXIV Legislatura en su Primer Periodo Ordinario de Sesiones.

Ahora bien, ¿qué esperar en materia de parlamento abierto del H. Congreso de Nuevo León hacia su Segundo Periodo Ordinario de Sesiones? Una posterior evaluación deberá mostrar mejoras en aquellos principios donde está en la voluntad de los legisladores cumplir y va más allá de la legislación en transparencia y acceso a la información.

Una recomendación precisa es que el H. Congreso, los 42 Diputados específicamente, hagan suya la agenda de la Alianza para el Parlamento Abierto con el fin de trabajar en los aspectos susceptibles de mejora. Asimismo, tomar las mejores prácticas de los parlamentos mejor evaluados, como lo son el Senado de la República, así como los congresos Puebla y Guanajuato.

Para ello bien haría al H. Congreso colaborar con #SigueaTuDiputado en mejorar su próxima evaluación en la materia, la cual se presentará en septiembre de 2016. Estos indicadores pueden traducirse no necesariamente en reformas reglamentarias sino en mejora de procesos administrativos previo acuerdo de la COCRI.



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1 La metodología de la APA se puede consultar en este enlace: http://www.parlamentoabierto.mx/diagnostico/.


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