Directorate-general for agriculture and rural development



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D/1419694/2012-ANN3-Panachè

Ad-hoc 40 Summary Report





EUROPEAN COMMISSION

DIRECTORATE-GENERAL FOR AGRICULTURE AND RURAL DEVELOPMENT

Directorate J. Audit of agricultural expenditure

J.1. Coordination of horizontal questions concerning the clearance of accounts


Brussels, 15/10/2012

D(2012)1419694-ANN3

Ad-hoc 40

SUMMARY REPORT

_______________________

on the results of the Commission's inspections

in the context of the conformity clearance

pursuant to Article 7(4) of Regulation (EC) No 1258/1999

and Article 31 of Regulation (EC) No 1290/2005

CONTENTS

________________



1. Introduction 3

2. Export refunds 4

3. Sugar 21

4. Fruit and vegetables 22

5. Milk products 37

6. Intervention storage and other market measures 38

7. Wine 42

8. Tobacco 43

9. Potato starch 44

10. POSEI 45

11. Livestock premiums 46

12. Area aids / Arable crops 82

13. Cross-compliance 130

14. Cotton, flax and hemp, silk worms 226

15. Olive oil and other oils and fats 227

16. Dried fodder and seeds 228

17. Rural development 229

250


18. Late payments 302

19. Other corrections 306

20. Applications to the General Court and Appeals to the Court of Justice 336

21. Conciliation Body procedure 348




1.Introduction


The European Commission’s audit procedure is a vital instrument for controlling common agricultural policy (CAP) expenditure, permitting the recovery of sums paid out without sufficient guarantees as to the legality of the payments or the reliability of the control and verification system in the Member States.

The Member States are responsible for making payments, charging levies and recovering all undue payments within the framework of the EAGGF (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) Guarantee Section and European Agricultural Guarantee Fund (EAGF). The clearance of accounts procedure requires the Commission to ensure, primarily by means of on-the-spot inspections, that the Member States have made correct use of the funds placed at their disposal by the EAGGF. Under Article 31 of Regulation (EC) No 1290/2005, the Commission excludes expenditure by the Member States’ accredited paying agencies from Community financing if the expenditure concerned has not been effected in compliance with Community legislation.

The Commission recovers the amount misspent by the Member States concerned by means of compliance decisions, which constitute the final stage of investigations by the clearance of EAGGF account units. Each decision is accompanied by a summary report on the investigations completed which enables assessment of whether the Member States have been treated equally as regards the conclusions drawn.

Since summary report D(2012)811463-rev.2 of 1 June 2012 on Decision No 39 was drafted, the Commission has concluded the investigations presented in this summary report.


2.Export refunds

2.1.España – Prefinanciación, controles físicos, controles de la producción de azúcar




Investigaciones nos:

EX/2003/01; EX/2004/05; EX/2006/01; EX/2007/005

Reglamentos aplicables:

Reglamentos de la Comisión (CEE) nº 565/80, (CEE) nº 2670/81, (CEE) nº 32/82, (CEE) nº 65/82, (CEE) nº 1964/82, (CEE) nº 2913/82, (CEE) nº 4045/89, (CEE) nº 386/90, (CEE) nº 2454/93, (CE) nº 2221/95, (CE) nº 800/1999, (CE) nº 2390/1999, (CE) nº 1260/2001, (CE) nº 1265/2001, (CE) nº 314/2002, (CE) nº 2090/2002, (CE) nº 444/2003, (CE) nº 456/2003, (CE) nº 1159/2003, (CE) nº 320/2006, (CE) nº 952/2006

Fechas de la misión:

17-21.2.2003; 24-28.5.2004; 16 20.1.2006; 26 30.3.2007

Cartas de observaciones:

AGR 2278 de 23.1.2004; AGR 07657 de 22.3.2005; AGR 025068 de 22.9.2006; AGR 7032 de 17.3.2008

Respuestas del Estado miembro:

SGCRF-G/ED de 29.3.2004; SGCRF-G/SRR/pco.137.FEGA de 23.6.2005; SGCRFG/CP.208 de 23.11.2006; SGFA/SRR/JGS/267 de 1.7.2008

Reuniones bilaterales:

12.11.2004; 6.10.2005; 17.2.2009

Actas de las reuniones bilaterales:

AGR 31144 de 7.12.2004; AGR 29022 de 17.11.2005; Ad3028 de 6.4.2009

Respuestas a las actas de las bilaterales:

FEGA, ref. 893 de 24.1.2005 y FEGA, ref. 5045 de 31.3.2005; SGFA/EDM/MAD/208-267-259 de 10.6.2009

Carta de conciliación:

Ares 358693 de 22.6.2010

Solicitud de conciliación:

SGFA/JMB-15, 137, 208, 267 de 9.8.2010

Referencia de conciliación:

10/ES/454

Dictamen del órgano de conciliación:

16.12.2010

Carta final:

Ares 430582 de 10.4.2012

2.1.1.Principales constataciones


Cuatro investigaciones, EX-2003-01-ES, EX-2004-05-ES, EX-2006-01-ES y EX-2007-05-ES, han finalizado con una serie de correcciones financieras.

Globalmente, las correcciones se dividen en tres grandes grupos:



  • numerosas irregularidades en el sector de la carne de vacuno, en el periodo comprendido entre el 1.1.2002 y el 30.11.2004;

  • deficiencias en los controles físicos de las mercancías con restituciones por exportación, entre el 1.4.2003 y el 31.12.2008, y

  • ausencia de controles de la producción y las existencias de azúcar entre el 1.1.2006 y el 31.12.2008.

Los servicios de la Comisión consideran que los dos primeros están íntimamente relacionados pues las irregularidades existentes en el sector de la carne de vacuno fueron posibles, principalmente, por las deficiencias en los controles de primera línea, incluidos los controles físicos.

Investigación de 2003 (EX-2003-01-ES) – Deficiencias en los controles de prefinanciación en el sector de la carne de vacuno


La investigación de 2003 se emprendió a raíz de determinadas conclusiones del informe especial nº 1/2003 del Tribunal de Cuentas Europeo referido al régimen de prefinanciación de las restituciones por exportación. El régimen de prefinanciación, tal como se aplicó a la carne de vacuno, permitió que se pagaran porcentajes especialmente elevados de restitución por exportación para la carne procedente de animales machos adultos originarios de la UE, sacrificados y deshuesados en la UE y colocados bajo control aduanero en estado fresco o refrigerado. Todas las fases del procedimiento, desde la identificación de los animales hasta su posterior sacrificio y deshuesado, desde el almacenamiento de la carne bajo control aduanero hasta su salida y exportación, debían ser supervisadas por las autoridades de los Estados miembros. De este modo, se contaba con la garantía de que la carne objeto de exportación procedía de animales subvencionables y de que su calidad era adecuada.

El Tribunal de Cuentas estimaba que los procedimientos de prefinanciación aplicados por las autoridades españolas, en particular para las exportaciones de carne de vacuno, no garantizaban un funcionamiento correcto del régimen por no tener la calidad suficiente. La posterior investigación de la Comisión confirmó que existía el riesgo de manipulación o sustitución de los productos a base de carne de vacuno sometidos a ese régimen. Desgraciadamente los riesgos identificados fueron importantes y el fraude fue generalizado.

Las cajas utilizadas para envasar la carne de vacuno se precintaban utilizando etiquetas adhesivas pegadas de tal modo que tenían contacto tanto con la caja como con la tapa. Sin embargo, solo se utilizaba una etiqueta por caja de cartón y solo en uno de sus cuatro lados, lo que significa que con cuidado la tapa podría ser abierta y cerrada de nuevo sin deteriorar el precinto.

Posteriormente, las cajas se ataban con dos cintas plásticas termoselladas y los servicios de inspección colocaban su sello de tinta de forma que marcara tanto una sección de la superficie de la caja como los flejes. En teoría, si los flejes originales se desprendían, habría una banda en blanco en el sello, que debería haber sido claramente visible incluso en caso de sustitución de las cintas. Sin embargo, la tinta utilizada por los servicios de inspección no quedaba bien marcada en las cintas, ya que normalmente solo dejaba vagas manchas o ningún tipo de huella. Así pues, era posible retirar las cintas, abrir con cuidado la tapa de las cajas y acceder a su contenido, cerrarlas de nuevo y poner nuevas cintas en la misma posición que las originales, todo ello sin dejar rastro evidente de que habían sido manipuladas.

Además, el contenido de las cajas no se etiquetaba individualmente, con lo que era relativamente fácil sustituirlo por otros artículos.

Aunque las autoridades españolas cuestionaron la conclusión de que hubo un riesgo para el Fondo, se comprometieron a:



  • mejorar el etiquetado y precintado de las cajas,

  • utilizar tinte indeleble en el sello oficial,

  • exigir la colocación en las cajas de una etiqueta con información detallada para los controles aduaneros,

  • precintar las cajas con una cinta adhesiva oficial personalizada para el FEGA que no pudiera despegarse de la caja sin dejar una marca visible permanente.

La DG AGRI consideró que estas medidas serían suficientes para subsanar los riesgos identificados y la investigación se archivó, sin corrección financiera, mediante el escrito AGR 021113 de 19.8.2005.

Sin embargo, en aquel momento la DG AGRI todavía no sabía que los riesgos no eran meramente teóricos sino que ya se estaban produciendo irregularidades graves a gran escala. En la auditoría de 2006, las autoridades españolas informaron a la OLAF de graves irregularidades en el sector de la carne de vacuno en las que estaban involucradas cinco empresas y que, en total, suponían pagos por valor de 9 489 583,42 EUR. En el transcurso de 2006 y en los años siguientes, notificaron nuevos casos de irregularidades que hicieron subir el número de empresas implicadas a dieciséis y el valor total de los pagos a 32 042 138,31 EUR. Esta suma casi equivale a la media anual de gastos en concepto de restituciones por exportación de España en los años 2001-2005, que era de 34,3 millones EUR.

Las irregularidades se detectaron en los controles posteriores al pago llevados a cabo por las autoridades españolas en virtud del Reglamento (CEE) nº 4045/891. En los controles se detectaron discrepancias entre la documentación comercial que muestra la identidad, naturaleza, cantidad y calidad de la carne de vacuno que compraban los exportadores y la que declaraban a las aduanas para la exportación, independientemente de que recibieran o no financiación anticipada.

Estos hechos llevaron a las autoridades españolas a realizar en diciembre de 20042 una inspección sorpresa de las mercancías guardadas bajo control aduanero en un almacén público de Burgos. La inspección confirmó que aproximadamente el 40 % de las cajas del almacén habían sido manipuladas. La inmensa mayoría de las cajas afectadas presentaban una doble cinta, es decir, la cinta original había sido retirada, para luego ser pegada de nuevo a la caja de cartón por medio de otra cinta colocada por encima. En opinión de los servicios de la Comisión esta situación pudo producirse como consecuencia de las deficiencias en el control del régimen de prefinanciación, en la calidad de los precintos de las cajas y en los controles físicos y en otros controles de primera línea de la exportación.

Los auditores de la Comisión conocieron estos detalles en la auditoría de 2006, en la que quedó patente además que las medidas prometidas por las autoridades españolas tras la investigación de 2003 no se habían aplicado hasta 2005 y no habían resultado todo lo eficaces que se había asegurado. La nueva tinta utilizada para el sello del FEGA, supuestamente indeleble, se borraba de los flejes, y había indicios de que la nueva cinta adhesiva, que supuestamente debía dejar una marca indeleble y distintiva si se retiraba, no era completamente fiable.

Por lo tanto, la DG AGRI decidió abrir de nuevo la investigación de 2003. En previsión de ello, el escrito de sobreseimiento enviado a las autoridades españolas contenía la reserva habitual en ese tipo de casos3. Aunque la investigación de 2003 se había limitado a la carne de vacuno prefinanciada, era evidente que los problemas encontrados también afectaban a otras exportaciones de carne de vacuno y el alcance de las auditorías posteriores se fue ampliando con objeto de tenerlo en cuenta.


Investigación de 2004 (EX-2004-05-ES) – Deficiencias en los controles físicos


Los auditores comprobaron que, en Barcelona, los controles físicos se efectuaban correctamente, pero se observaron deficiencias en esos controles en las otras tres aduanas visitadas, especialmente en Burgos y, en menor medida, en Valencia.

  • Burgos era, en aquella época, la aduana más importante de España por el volumen de exportaciones de vacuno. Los problemas allí detectados incluían inadecuados procedimientos de selección a efectos de los controles físicos y la mala calidad de los informes de control, que generalmente no dejaban claro qué trabajo se había efectuado ni dónde se habían realizado los controles ni quién los había hecho. La aduana realizaba además un número insuficiente de análisis de laboratorio y la auditoría de 2006 puso de manifiesto que los análisis de las exportaciones de carne de vacuno eran, en cualquier caso, inadecuados en toda España pues no incluían una prueba para determinar con seguridad que la carne procedía de animales machos, que era una condición fundamental para tener derecho a la prefinanciación y a unas restituciones más elevadas por exportación de carne de vacuno4.

  • Valencia permitía a algunos agentes económicos locales utilizar el procedimiento de exportación simplificado. Cuando los agentes económicos realizaban una notificación preliminar de exportación, el sistema automatizado emitía un aviso de toma de razón que ya incluía información sobre el tipo de control (físico y documental, o solo documental) al que se asignarían las declaraciones de exportación cuando fueran definitivas. Por lo tanto, los controles físicos de estas exportaciones no eran válidos, pues los agentes económicos sabían por adelantado que iban a efectuarse. Las únicas excepciones fueron unas pocas exportaciones, seleccionadas por el sistema automatizado para los controles documentales, con respecto a las cuales los funcionarios locales de aduanas habían decidido efectuar un control físico por iniciativa propia.

Los servicios de la Comisión hallaron en España problemas relativos a las estadísticas de los controles físicos. Algunas aduanas sobredimensionaban el número de controles efectuados, mientras que en otras no coincidían los datos que obraban en poder de las aduanas locales y los transmitidos por el nivel central a la Comisión.

Las investigaciones de 2004 y siguientes detectaron grandes diferencias cualitativas en los controles físicos en España, con problemas considerables y variados en algunas aduanas que mostraban la necesidad de una mayor supervisión. En la carta de observaciones de la investigación de 2004 se instó a las autoridades españolas a velar por que hubiera exámenes periódicos de los procedimientos de control físico a nivel local.


Investigación de 2006 (EX-2006-01-ES) – Deficiencias en los controles físicos


La auditoría detectó de nuevo problemas en los controles físicos que se efectuaban en Burgos. La aduana estaba equipada para pesar palés cargados pero no tenía balanzas fiables para pesar cajas individuales. Por ello, los servicios aduaneros se daban por satisfechos si los pesos totales se aproximaban a los declarados. No pudieron detectarse anomalías en el peso de las cajas individuales, lo cual hubiese sido un indicio de posible sustitución del contenido. Algunos aspectos de la selección y los informes de control habían mejorado desde la auditoría de 2004, aun cuando los informes seguían sin mostrar qué trabajo se había efectuado para determinar correctamente la cantidad y el peso de las mercancías examinadas.

En el sector de la carne de vacuno, la escasa representatividad de los procedimientos de muestreo –las muestras para los análisis se tomaban solo de una caja– y el hecho de que no se realizasen pruebas de determinación del sexo de las muestras tomadas hacían que los controles físicos siguieran siendo ineficaces.

En la aduana de Madrid Carretera, la segunda más importante de España por el volumen de exportaciones de vacuno, todos los envíos de carne de vacuno se pesaban en las instalaciones del exportador, bajo la supervisión de la Guardia Civil. El procedimiento consistía en pesar el camión usado para el transporte de la carne antes y después de cargar esta. La diferencia entre los dos pesos correspondía, en principio, al peso bruto de la mercancía. A continuación, la Guardia Civil precintaba la mercancía y esta se enviaba a la aduana, donde se presentaba la declaración de exportación. La aduana podía decidir que era necesario realizar un control físico, en cuyo caso se tomaba una muestra de análisis, pero sin volver a pesar la mercancía.

El pesaje supervisado por la Guardia Civil se efectuaba antes de que se aceptara la declaración de exportación, lo que implicaba que no se podían aplicar sanciones en caso de que el peso del envío no fuera el correcto o de que los exportadores modificasen las declaraciones. En la práctica, se toleraron anomalías de peso relativamente importantes sin que los exportadores fueran obligados a efectuar cambios en sus declaraciones o se adoptasen medidas correctoras.

Otro problema de ese procedimiento de pesaje era que no prevenía adecuadamente el riesgo de sustitución de la mercancía. No se pesaban cajas individuales para comprobar si el contenido coincidía con lo indicado en las etiquetas.

En los controles físicos de todos los demás productos, estos no se pesaban en absoluto en esta aduana.


Investigación de 2007 (EX-2007-005-ES) – Restituciones por exportación – Deficiencias en los controles físicos


En la aduana de Madrid Carretera, el número de controles físicos realizados en 2005 en el sector de la carne de vacuno fue insuficiente. Por otra parte, en 2005 y 2006, la calidad de los informes sobre los controles físicos dejaba mucho que desear. El artículo 11 del Reglamento (CE) nº 2090/2002 establece normas mínimas en relación con los informes que no se cumplieron y, por lo tanto, los controles no pueden considerarse válidos.

- OCM del azúcar - Ausencia de controles de la producción de azúcar

España no ha puesto en marcha desde el año 2000 las disposiciones de control previstas por los Reglamentos (CE) nº 314/2002 y (CE) nº 952/2006 en el contexto de la OCM del azúcar. A la vista de esta falta de controles de la producción y las existencias de azúcar de las fábricas de azúcar situadas en el territorio español desde 2001, cabe pensar que el riesgo de que se produjeran pagos indebidos tanto en el contexto de la OCM del azúcar como en el de los recursos propios del presupuesto comunitario era importante, y hace dudar de las estadísticas enviadas mensualmente a la Comisión.


2.1.2.Alegaciones del Estado miembro


En respuesta a los fraudes en el sector de la carne de vacuno se han adoptado una serie de medidas, con un gasto considerable para las autoridades españolas, en relación con los sellos, el precinto y la identificación de las cajas. Ahora, las cajas deben estar cerradas por tres flejes de plástico, el tercero de los cuales se pega longitudinalmente; debe pegarse una etiqueta autoadhesiva que identifique el contenido de la caja; y debe usarse una nueva cinta adhesiva para precintar la caja cerrada.

Se suponía que la nueva cinta adhesiva debía dejar una huella indeleble en la caja de cartón cuando se quitara. Las autoridades españolas han realizado pruebas con la cinta tanto a temperatura normal como a temperatura de cámara frigorífica y observaron algunos defectos. Comprobaron que la cinta solo debía aplicarse manualmente en las cajas, presionándola fuertemente hacia abajo. No era adecuada para máquinas cerradoras, aunque, según las autoridades españolas, incluso si se coloca de ese modo la cinta siempre deja alguna marca en la caja de cartón.

Las autoridades españolas admitieron que la aduana de Burgos no aplicó los procedimientos relativos a los controles físicos correctamente. Sostuvieron, no obstante, que lo que se ha producido es un cumplimiento desigual de las instrucciones nacionales, no de la legislación comunitaria. Subrayaron que la aduana de Burgos superó en 2002 y 2003 el porcentaje mínimo de control del 5%. Las autoridades españolas reconocieron que los informes de los controles no eran muy detallados, por lo que se habían dado instrucciones para que se cumplimentasen todos los campos de esos informes a fin de facilitar el seguimiento de estos controles. En lo que respecta al número de análisis de laboratorio realizados, el problema es que, tratándose de pequeños envíos, el coste de esos análisis supera el valor de la restitución del envío.

Las autoridades españolas reconocen que los exportadores que utilizaron el procedimiento simplificado en Valencia sabían si el sistema informático había seleccionado su exportación para un control físico. Alegaron, no obstante, que los exportadores aún no sabían con seguridad si habría un control, ya que la oficina local podría proceder a su propia selección con independencia del sistema automatizado. En un periodo de dos años ha habido cinco casos en los que se llevó a cabo un control físico a pesar de que el programa original del sistema automatizado indicaba que no habría ninguno.

Las autoridades españolas no compartían que hubiera habido graves deficiencias en la ejecución de los controles físicos en toda España. Las aduanas están equipadas con básculas fiables y calibradas. Aunque hay funcionarios de aduanas que informan de los controles de manera menos diligente que otros, queda claro que se han efectuado los controles. En su opinión, tales controles se ajustaron a los procedimientos comunitarios, aunque siguen trabajando para mejorarlos. Dicho esto, es imposible erradicar completamente los fraudes, sea cual sea el sistema de control que se implante.

Las autoridades españolas adujeron que los envíos se pesan para evitar que los exportadores declaren pesos superiores a los reales y que es enteramente satisfactorio encontrar el peso global de un envío. El procedimiento de la Guardia Civil se aplicó a todas las exportaciones de carne de vacuno, no solo a las seleccionadas para los controles físicos, y alegaron que se ajustaba a los procedimientos comunitarios.

Actualmente, la aduana realiza pruebas de determinación del sexo como parte de los análisis de laboratorio de las exportaciones de carne de vacuno, pero no se han detectado anomalías desde que se pusieron en marcha dichas pruebas.

Con el fin de solucionar el problema de las aduanas locales que inflan el número de controles físicos, las aduanas han recibido instrucciones acerca de cómo determinar el número de controles efectuados. El asunto de que los datos comunicados por las aduanas locales no estuvieran correctamente registrados en el sistema automatizado a nivel central obedecía a dificultades que surgieron con el cambio a Java, pero el problema ya está resuelto.



Las autoridades españolas comunicaron que, tras recibir las cartas de los servicios de la Comisión, han hecho algunas mejoras en el sistema automatizado y preparado un manual para los funcionarios de aduanas con los procedimientos que deben aplicarse a las mercancías que reciben restituciones por exportación. En septiembre de 2008 se presentó el primer borrador de este manual y poco después saldría la versión final.

2.1.3.Posición antes de la liquidación


La DG AGRI llegó a las siguientes conclusiones y propuestas de correcciones financieras, constituidas por ocho elementos independientes5:

Sector de la carne de vacuno


  • Las irregularidades se detectaron en los controles documentales posteriores a los pagos llevados a cabo por los distintos servicios de inspección españoles en virtud del Reglamento (CEE) nº 4045/89. Se han notificado a la OLAF irregularidades por valor de 32 042 138,31 EUR, de los que solo se han recuperado 3 623 774,80 EUR (incluidas las sanciones). Según las autoridades españolas, los 31 180 450,38 EUR restantes no serán recuperados porque las empresas afectadas se han declarado en quiebra.

  • Las autoridades españolas fueron avisadas por el Tribunal de Cuentas, en 2002, y por los servicios de la Comisión, en 2003, de que los controles del régimen de prefinanciación eran deficientes y eran una puerta abierta para las irregularidades y el fraude. En el ejercicio económico de 2001 se detectaron las primeras irregularidades en el sector de la carne de vacuno, pero la incidencia más elevada se produjo a partir de 2003. Las autoridades españolas tardaron en reaccionar a las observaciones del Tribunal y de los servicios de la Comisión y no implantaron nuevas medidas hasta 2005, cuando ya se había producido la mayor parte de las irregularidades comunicadas, pero incluso esas medidas no fueron plenamente eficaces.

  • Uno de los factores que contribuía a la existencia de irregularidades era la mala calidad de los controles físicos, en particular, los procedimientos inadecuados de pesaje, muestreo y análisis de laboratorio.

  • Las conclusiones se ajustaban a las disposiciones del artículo 32, apartado 8, del Reglamento (CE) nº 1290/2005, que establece que la Comisión podrá «… decidir excluir de la financiación comunitaria los importes a cargo del presupuesto comunitario… cuando compruebe que las irregularidades… se deban a irregularidades o negligencias imputables a la administración o a un servicio u organismo de un Estado miembro.».

La DG AGRI propuso una corrección financiera en dos partes, una de ellas aplicada a los gastos controlados en virtud del Reglamento (CEE) nº 4045/89 y la otra, a los gastos no controlados. En el caso de la primera de ellas, propuso que el importe de 31 180 450,38 EUR de las irregularidades detectadas pero aún no recuperadas se impute a España y no al presupuesto comunitario, y que las autoridades españolas conserven las partes de ese importe que, en su caso, recuperen en el futuro (punto 1 - 31 180 450,38 EUR).

La segunda parte de la corrección para el sector de la carne de vacuno corresponde a los gastos que no fueron objeto de controles documentales en virtud del Reglamento (CEE) nº 4045/89. Según el documento de trabajo 5330/97 «(...) cuando un Estado miembro no aplique un sistema de control, o lo aplique de forma muy deficiente, y existan pruebas de numerosas irregularidades y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas, está justificada una corrección del 25 %, al poderse asumir sin temor a equivocarse que la libertad de presentar impunemente solicitudes irregulares puede acarrear pérdidas excepcionalmente elevadas al Fondo.». Habida cuenta de las deficiencias detectadas y del alcance de las irregularidades resultantes de las mismas se propone una corrección a tanto alzado del 25 %. Se estima que esta parte de la corrección asciende a 1 805 756,16 EUR y cubre el periodo comprendido entre el 1.2.2002 y el 30.11.2004 (punto 2 - 1 805 756,16 EUR).


Controles físicos


La calidad de los controles físicos y de los correspondientes informes y estadísticas era muy variable en todos los grupos de productos, no solo en el de la carne de vacuno. Ello no era sino el reflejo de la falta de supervisión de las aduanas locales. La calidad de los controles efectuados en la aduana de Barcelona era aceptable, pero no así la de las demás aduanas visitadas durante las investigaciones en cuestión, donde se observaron problemas. Se proponen, pues, las siguientes correcciones financieras adicionales por los problemas de los controles físicos:

    - Los controles físicos en Burgos se seleccionaron de forma inadecuada, se aplicaron de forma deficiente y se notificaron incorrectamente. El número de análisis de laboratorio de las exportaciones de vacuno se situó por debajo de los requisitos mínimos y en cualquier caso no incluía ninguna prueba de determinación del sexo. Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo. Se propuso aplicar una corrección a tanto alzado del 10 % a las exportaciones desde la aduana de Burgos en el periodo comprendido entre marzo de 2003 y diciembre de 2004 (punto 3 – 835 596,16 EUR).

    - En la auditoría de 2006, se observaron mejoras en Burgos desde la anterior visita, llevada a cabo en 2005, en relación con la selección y los informes de los controles. Con todo, sobre la base de los informes de control, seguía siendo imposible decir cómo se habían determinado el peso y la cantidad de las mercancías examinadas, en caso de que lo hubieran sido, y la aduana no recibió el equipo necesario para pesar cajas individuales con precisión hasta comienzos de 2006. Se propuso una corrección financiera a tanto alzado del 5 % de los gastos del año natural 2005, también en Burgos (punto 8 - 0 EUR)6.



- Se propuso aplicar una corrección a tanto alzado del 10 % a las restituciones abonadas por las exportaciones efectuadas en Valencia según el procedimiento simplificado. Todos los controles físicos de mercancías exportadas con arreglo a este procedimiento, salvo cinco, fueron comunicados anticipadamente a los exportadores y, por lo tanto, no pueden considerarse controles válidos a efectos del cumplimiento de la normativa (punto 4 – 56 751,49 EUR).

El nivel de los controles de las demás exportaciones realizados en Valencia era adecuado; no se propuso pues ninguna corrección financiera más para esta aduana.



    - Se propuso aplicar una corrección a tanto alzado del 10 % a todas las exportaciones efectuadas entre septiembre de 2004 y diciembre de 2008 en las que Madrid Carretera fue la aduana de exportación. Las exportaciones de carne de vacuno se pesaban en las instalaciones del exportador antes de que la declaración de exportación hubiese sido aceptada por los servicios aduaneros. Se toleraban grandes diferencias entre el peso declarado y el observado. En los controles físicos de todos los demás productos, estos no se pesaban en absoluto. La calidad de los informes sobre los controles era inadecuada (punto 6 – 9 556,15 EUR).

    - En cada una de las auditorías realizadas a partir de 2003, se detectaron graves problemas en los controles físicos. Los problemas varían de una aduana a otra, pero el factor común fue una falta de supervisión de sus actividades y la ausencia de suficientes iniciativas concertadas para resolverlos. Se propuso una corrección a tanto alzado del 5 % para todos los gastos restantes en España, aparte de las exportaciones de Barcelona y, en el caso de Valencia, las exportaciones en virtud del procedimiento normal. La corrección abarcó el periodo comprendido entre marzo de 2003 y finales de 2008 (punto 7 – 11 325 257,28 EUR).


OCM del azúcar


Según el documento VI/5330/97, «cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.». El control previsto en el artículo 10 del Reglamento (CE) nº 314/2002 es un control fundamental y el que no se haya efectuado durante varios años consecutivos supuso un riesgo para el Fondo.

Se propuso una corrección del 10 % aplicable a los años naturales de 2006, 2007 y 2008 (punto 5 - 2 762 844 EUR).


2.1.4.Conciliación


Las autoridades españolas presentaron una solicitud de conciliación sobre las correcciones relativas a los fraudes en el sector de la carne de vacuno (puntos 1 y 2) y la corrección a tanto alzado nacional relativa a deficiencias en los controles físicos (punto 7). No impugnaron las correcciones propuestas relativas a la calidad deficiente de los controles físicos en Burgos, Madrid Carretera y Valencia o a la ausencia de controles anuales de la producción y las existencias de azúcar.

Las autoridades españolas, que no compartían con la DG AGRI sus resultados detallados sobre los fraudes detectados en el sector de la carne de vacuno, presentaron una serie de nuevos argumentos relativos a los puntos 1 y 2 en su solicitud al órgano de conciliación.



Solicitud de España al órgano de conciliación - Puntos 1 y 2

El argumento central de la solicitud española al órgano de conciliación era que los fraudes detectados gracias a los controles posteriores al pago no podían haber sido detectados en los controles de la primera línea. En los controles posteriores al pago se constató que no se adjuntaron algunos documentos fundamentales debido al desconocimiento por parte de los agentes económicos de sus obligaciones, o a las discrepancias existentes entre documentos procedentes de diferentes fuentes, como certificados de deshuesado, facturas comerciales, certificados veterinarios y declaraciones rusas de importación, y que parte de la información sobre las declaraciones rusas de importación era falsa7.

Las autoridades españolas alegaron que estos resultados no permiten concluir que los exportadores facilitaron información falsa en sus declaraciones de exportación, que es lo que se hubiera podido detectar en un control físico. De acuerdo con su solicitud, la sustitución de piezas de carne de vacuno no tenía nada que ver con las irregularidades detectadas por los controles posteriores al pago. La inspección constató que el exportador8 había deshuesado cuartos traseros de bovinos machos adultos9 que obraban en su poder en el almacén, «aunque cometía la irregularidad de sustituir parte de las piezas por otras.». En los controles posteriores al pago se constató que el exportador no pudo justificar compras suficientes de cuartos traseros de bovinos machos adultos para satisfacer las cantidades que exportaba.

Las autoridades españolas alegaron que «parece evidente que el exportador pudo cometer irregularidades en la documentación sin cometer irregularidades con respecto a la propia carne.». Destacaron que esta situación parecía difícil de explicar, es decir, que un exportador careciera de la documentación requerida, pero tuviera el tipo correcto de carne de vacuno e intentara sustituir solamente una parte de la misma. Llegaron a sugerir que «el comportamiento del exportador resulta, sin embargo, explicable si lo que perseguía con cada una de las irregularidades eran fines distintos: la constatada en los controles físicos tenía como fin beneficiarse indebidamente de las restituciones, mientras que con las detectadas en los controles a posteriori el objetivo era ocultar transacciones y defraudar a la hacienda española.».

Las autoridades españolas llegan a la conclusión de que era incorrecto suponer que «el gran volumen de irregularidades descubiertas en los controles a posteriori, que incluían tanto carnes frescas o refrigeradas como congeladas, pudieran deberse a falsas declaraciones de naturaleza o cantidad que no tuvieron reflejo en el gran número de controles físicos realizados». Según dichas autoridades, la ausencia de una prueba para la determinación del sexo era algo que desconocían los exportadores, solo afectaba a un tercio de los controles físicos y desde su implantación no se habían constatado irregularidades. Las irregularidades constatadas en los controles a posteriori no se debieron a los motivos señalados por los servicios de la Comisión, como las anomalías en los pesajes, informes de control poco precisos o vulneración del sistema informático de filtros, sino al desconocimiento por los beneficiarios de la normativa nacional y europea relativa a las restituciones por exportación, a la voluntad de ocultar a las autoridades rusas el verdadero lugar de sacrificio y despiece y a la intención de defraudar a la hacienda española mediante transacciones no documentadas.

Las autoridades españolas rechazaron la acusación de que su actuación había sido negligente en el sector de la carne de vacuno. El sector de la carne de vacuno ha sido una prioridad de primer orden en el caso de los controles posteriores a los pagos. Al final, el 91 % de los gastos efectuados entre el 1.2.2002 y el 30.11.2004 y el 86,4 % de los pagos que entraban en el ámbito de aplicación de los programas de control de 2003/04 a 2006/07, habían sido cubiertos por los controles. Además, los controles de los beneficiarios que presentaban un riesgo más elevado se encomendaron a un servicio de inspección de los servicios centrales con una amplia experiencia, que había examinado cada una de las fases de las operaciones de exportación, desde el sacrificio de los animales en el matadero hasta el despacho de la carne a libre práctica en el país de destino. Gracias a la exhaustividad de estos controles, las irregularidades salieron a la luz, lo que llevó a la administración aduanera a alertar a las aduanas de exportación en cuestión y a estrechar su colaboración con los servicios veterinarios encargados de los controles de deshuesado y despiece de la carne. Esta colaboración condujo a la detección de otros fraudes.

Las autoridades españolas también alegaron que el punto 1 de las correcciones solo debía aplicarse a la carne de vacuno exportada al amparo del régimen de prefinanciación, dado que este había sido el objeto inicial de la misión de auditoría de 2003. Esto reduciría esta parte de la corrección de 31 180 450,38 EUR a 17 310 226,62 EUR, y este último importe aún debía reducirse a 13 622 461,77 EUR ya que, según adujeron las autoridades españolas, 3 687 764,85 EUR10 de deudas derivaban de irregularidades incobrables debido a la insolvencia del beneficiario.

En relación con el punto 2 de la corrección, las autoridades españolas argumentaron que este debía aplicarse a la carne de vacuno acogida al régimen de prefinanciación durante ese periodo en lugar de a la carne de vacuno realmente exportada. Esto reduciría la corrección de 1 805 756,16 EUR a 825 753,29 EUR.



Solicitud de España al órgano de conciliación - Punto 7

Las correcciones del 10 % propuestas por la mala calidad de los controles físicos en las aduanas de Burgos y Madrid Carretera no han sido impugnadas por las autoridades españolas, pero impugnaron la corrección del 5 % propuesta para las demás oficinas de España, salvo Barcelona y Valencia.

Los servicios de la Comisión se declararon satisfechos con la calidad de los controles en Barcelona y Valencia11, que eran responsables del 23 % de los gastos de las restituciones por exportación durante el periodo cubierto por la corrección (marzo de 2003 hasta finales de 2008), mientras que las oficinas en las que se detectaron deficiencias (Burgos, Madrid Carretera y Málaga), representaban únicamente el 13 %. Resultaba, pues, desproporcionado extrapolar a las aduanas responsables del 64 % del gasto restante, las conclusiones relativas a solo el 13 %, la mayoría del cual fue justificado por dos oficinas que ya fueron objeto de correcciones separadas y, en el caso de Burgos, altamente especializada en un sector.

Informe del órgano de conciliación

En lo que se refiere al punto 1, el órgano de conciliación «sugiere a los servicios de la Comisión examinar esta parte de su propuesta de corrección con arreglo al artículo 32 del Reglamento (CE) nº 1290/200512. En su opinión, este examen debería incluir la totalidad de las sumas pagadas irregularmente (es decir, 31 180 450,38 EUR) y no debería limitarse únicamente a los importes prefinanciados. Además, dicho examen también debería tener en cuenta las cantidades que ya no parecen ser recuperables actualmente como señalan las autoridades españolas.».

En relación con el punto 2, «El órgano considera que es posible observar irregularidades sobre la base de los controles posteriores que no pueden ser detectadas en otros tipos de control. Los controles posteriores se añaden a los controles de primer nivel y deben considerarse controles complementarios. No son repeticiones de controles físicos y no están necesariamente destinados a dar información sobre la calidad de los controles previos o físicos. En este contexto, el órgano invita a los servicios de la Comisión, antes de adoptar una posición final sobre este punto, a convencerse de que las irregularidades observadas posteriormente habrían podido ser realmente identificadas por las autoridades españolas durante los controles físicos.».

Por último, en lo que se refiere al punto 7 «El órgano observa que las deficiencias descritas en la notificación de la propuesta de corrección muestran variaciones importantes y no son de la misma naturaleza. Por ello, en su opinión, es difícil realizar una extrapolación de esos resultados a las oficinas no controladas.

No obstante, los servicios de la Comisión han encontrado deficiencias que afectan al nivel central del sistema de control y podrían, por lo tanto, dar lugar a una extrapolación a las oficinas no controladas, a saber, insuficiencias en la tarea de supervisión de la calidad de los controles físicos, así como de la calidad de las informaciones estadísticas proporcionadas a los servicios de la Comisión.

Sin embargo, estos tipos de deficiencias atañen más a los controles secundarios que normalmente dan lugar a una propuesta de corrección a tanto alzado del 2 %13. El órgano plantea, pues, a los servicios de la Comisión si una corrección a tanto alzado extrapolada del 2 % no sería pertinente en este caso.».


2.1.5.Posición final


Punto 1 – Irregularidades en el sector de la carne de vacuno y Punto 2 - Exportaciones de carne de vacuno prefinanciada no cubiertas por controles posteriores a los pagos

El órgano de conciliación ha pedido a la Comisión reconsiderar si las autoridades españolas fueron negligentes en sus controles en el sector de la carne de vacuno y en el régimen de prefinanciación, y si las irregularidades detectadas por los controles posteriores a los pagos podrían haber sido detectadas antes del pago.

Los servicios de la Comisión reconocen que las irregularidades fueron descubiertas por la administración española en los controles posteriores al pago. No obstante, las irregularidades se deben a la negligencia de las autoridades españolas a la hora de corregir las deficiencias en los controles previos. Las graves deficiencias en los controles del régimen de prefinanciación fueron señaladas a las autoridades españolas por el Tribunal de Cuentas Europeo en 2002 y de nuevo por los servicios de la Comisión en enero de 2004, antes de que se produjeran la mayor parte de las irregularidades. El Tribunal avisó a las autoridades españolas de que sus controles sobre la prefinanciación no tenían la calidad suficiente para garantizar un funcionamiento correcto del régimen. La investigación de la Comisión confirmó que existía el riesgo de manipulación o sustitución de los productos a base de carne de vacuno sometidos a ese régimen. Ambos informes dejaban claro que la prefinanciación de las exportaciones de carne de vacuno, y las exportaciones de carne de vacuno en general, eran un sector de alto riesgo conocido con un elevado nivel de irregularidades notificadas relativas a declaraciones falsas y/o a la sustitución de la carne de vacuno y que, por tanto, requerían que los veterinarios y las autoridades aduaneras realizaran exhaustivos controles físicos y documentales antes de los pagos.

Si las deficiencias señaladas a las autoridades españolas hubieran sido tratadas sin demora, a fin de que el sistema de control previo a los pagos funcionara correctamente, las irregularidades no se habrían producido, o al menos no en semejante gran escala. Hubo problemas con respecto al sellado, etiquetado e identificación de las mercancías. La solicitud española al órgano de conciliación indica, además, que existían incongruencias entre algunos documentos veterinarios, comerciales y aduaneros, algo que los controles documentales previos deberían haber detectado.

Las autoridades españolas alegaron en su solicitud al órgano de conciliación que las conclusiones de los controles posteriores a los pagos no permitieron extraer la conclusión de que los exportadores habían dado información falsa sobre sus declaraciones de exportación, que podría haber sido detectada en otro tipo de controles físicos, y que la sustitución de piezas de carne de vacuno en Burgos no tenía nada que ver con las irregularidades detectadas por los controles posteriores al pago. Hicieron esta alegación aunque la sustitución había sido correctamente anticipada por la unidad de lucha contra el fraude de los servicios aduaneros basándose en sus controles posteriores a los pagos y se había confirmado mediante la inspección física del almacén frigorífico en Burgos.

Esta inspección del depósito aduanero de Burgos, en diciembre de 2004, detectó que el 38 % de las cajas de carne de vacuno que había en el almacén en el momento de la inspección habían sido manipuladas. Si los procedimientos para sellar y etiquetar las cajas hubieran sido adecuados, estas irregularidades no se habrían producido. Si los controles físicos efectuados en el momento de la salida del régimen de prefinanciación se hubieran llevado a cabo de manera correcta habrían detectado que las cajas habían sido manipuladas, los diferentes cortes de carne habrían sido correctamente identificados y los correspondientes análisis de laboratorio habrían identificado el sexo. Si los controles documentales hubieran sido suficientemente exhaustivos, se habrían detectado las anomalías entre los documentos relativos a la identidad de las mercancías14.

Las autoridades españolas ya han aceptado implícitamente que los controles físicos en el sector de la carne de vacuno eran deficientes, puesto que no han impugnado las correcciones propuestas con respecto a estos controles en las aduanas de Burgos y Madrid Carretera, responsables de supervisar casi todas las exportaciones de carne de vacuno procedentes de España.

Los controles posteriores a los pagos llegaron demasiado tarde para evitar un daño significativo al presupuesto comunitario. Las autoridades españolas notificaron a los servicios de la Comisión irregularidades que suponen un total de 32 042 138,31 EUR, de los cuales 3 623 774,80 EUR (incluidas las sanciones) han sido recuperados y 31 180 450,38 EUR adicionales están pendientes de recuperación. Están involucrados dieciséis exportadores diferentes.

El artículo 32, apartado 8, del Reglamento (CE) nº 1290/2005 establece que la Comisión podrá:

«… decidir excluir de la financiación comunitaria los importes a cargo del presupuesto comunitario… cuando compruebe que las irregularidades… se deban a irregularidades o negligencias imputables a la Administración o a un servicio u organismo de un Estado miembro…».

Habida cuenta de las observaciones precedentes, los servicios de la Comisión consideran que el punto 1 de la corrección propuesta es adecuado a esta disposición y considera que este elemento de la corrección financiera, cuyo importe asciende a 31 180 450,38 EUR, debe mantenerse.

En lo que atañe al punto 2, los servicios de la Comisión consideran que los controles previos a los pagos deberían haber detectado, o incluso impedido, las irregularidades detectadas por los controles posteriores al pago y considera que debe mantenerse este elemento de la corrección, por un importe total de 1 805 756,16 EUR.

Punto 7 – Corrección nacional a tanto alzado en los controles físicos

Los servicios de la Comisión aceptan el argumento del órgano de conciliación, en el sentido de que la deficiencia común detectada era una insuficiencia en la tarea de supervisión realizada por las oficinas locales y que un porcentaje del 2 % sería más adecuado que el 5 % propuesto inicialmente. Esto se traduce en una disminución del importe del punto 7 de la corrección de 11 325 257,28 a 4 530 102,91 EUR.

Sin embargo, esta reducción hizo necesario volver a calcular el impacto neto del punto 8, a saber, una corrección del 5 % aplicable a las exportaciones administradas por la aduana de Burgos en 2005. Parte de este gasto ya está incluido en el punto 7 de la corrección, a un tipo del 2 %. Por tanto, el efecto neto del punto 8 cambia al 3 %, que es equivalente a 179 524,34 EUR para el año en cuestión.

El importe de la corrección de los puntos 7 y 8, en conjunto, disminuye de 11 325 257,28 a 4 709 627,25 EUR.


2.1.6.Consecuencias financieras


Habida cuenta de las observaciones y precisiones anteriores, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural mantiene que las deficiencias detectadas en el transcurso de las auditorías generaron un riesgo para el Fondo, un riesgo que en el caso del sector de la carne de vacuno se materializó claramente.

La corrección total de 41 360 583,60 EUR se desglosa como sigue:



Organismo pagador

Partida presupuestaria

Tipo de corrección

Moneda

Importe de la corrección

Ejercicio financiero de 2002

ES18

 

puntual

EUR

-8 463 265,12

 

 

a tanto alzado del 25 %

EUR

-451 439,06

 

 

Total

 

-8 914 704,18

Ejercicio financiero de 2003

ES18

 

puntual

EUR

-10 690 439,87

 

 

a tanto alzado del 2 %

EUR

-625 835,59

 

 

a tanto alzado del 10 %

EUR

-283 466,31

 

 

a tanto alzado del 25 %

EUR

-637 325,71

 

 

Total

 

-12 237 067,48

Ejercicio financiero de 2004

ES18

 

puntual

EUR

-10 690 440,11

 

 

a tanto alzado del 2 %

EUR

-1 155 388,87

 

 

a tanto alzado del 10 %

EUR

-505 860,43

 

 

a tanto alzado del 25 %

EUR

-637 325,72

 

 

Total

 

-12 989 015,13

Ejercicio financiero de 2005

ES18

 

puntual

EUR

-1 336 305,02

 

 

a tanto alzado del 2 %

EUR

-1 841 695,69

 

 

a tanto alzado del 10 %

EUR

-106 512,24

 

 

a tanto alzado del 25 %

EUR

-79 665,71

 

 

Total

 

-3 364 178,66

Ejercicio financiero de 2006

ES18

 

puntual

EUR

-108 785,66

 

 

a tanto alzado del 2 %

EUR

-495 579,13

 

 

a tanto alzado del 10 %

EUR

-1 572 133,09

 

 

Total

 

-2 176 497,88

Ejercicio financiero de 2007

ES18

 

a tanto alzado del 2 %

EUR

-243 456,08

 

 

a tanto alzado del 10 %

EUR

-884 864,64

 

 

Total

 

-1 128 320,72

Ejercicio financiero de 2008

ES18

 

a tanto alzado del 2 %

EUR

-238 886,20

 

 

a tanto alzado del 10 %

EUR

-311 913,35

 

 

Total

 

-550 799,55

TOTAL EUR

-41 360 583,60
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