Dominican Republic jit policy Notes 2013



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Seguros Agropecuarios en la RepÚblica Dominicana48




INTRODUCCIÓN


En la República Dominicana, el sector agrícola representa alrededor del 6.5% del Producto Interno Bruto (PIB), genera el 21% del total de las exportaciones, e involucra la participación directa o indirecta del 31% de la población. La importancia del sector ha quedado plasmada en el Tercer Eje de la Estrategia Nacional de Desarrollo y más específicamente bajo el objetivo específico “3.5.3: Agropecuaria Competitiva y Sostenible”. Sin embargo, la alta frecuencia de riesgos naturales, tales como sequías recurrentes, tormentas de viento y precipitaciones extremas han causado pérdidas severas al sector en el pasado y solamente un pequeño porcentaje de estas pérdidas han sido transferidas al mercado internacional a través de la comercialización del seguro agrícola.

En el país, el marco institucional para el seguro agrícola y el manejo de desastres ha sido desarrollado por el Gobierno de diversas formas. Por un lado, el Ministerio de Agricultura está a cargo de la implementación de políticas públicas de gestión de riesgos agropecuarios. Por otro lado, la Superintendencia de Seguros rige los aspectos de regulación y normativa de la actividad aseguradora en el país. En cuanto a la operación de los seguros agropecuarios, esta actividad se concentra únicamente en la Aseguradora Agropecuaria Dominicana S.A. (AGRODOSA). El portafolio de seguros de esta empresa está conformado principalmente por los siguientes rubros: arroz, habichuela, banano, plátano, yuca, cebolla, pimienta, aguacate y pollo (Hatch et al, 2012).

El marco normativo de los seguros agropecuarios se regula en la Ley No. 157-09 sobre el Seguro Agropecuario. Dicha Ley, aprobada en Abril de 2009, integra los conceptos definidos en ésta con los planes y programas estatales a fin de apoyar el desarrollo del sector agrario del país. Por otro lado, la Ley 147-02 sobre Gestión del Riesgo, cuyo reglamento fuera aprobado por el Congreso de la República en el año 2003, establece el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres. Asimismo, se crea el Plan Nacional de Gestión de Riesgos, el Plan Nacional de Emergencia, el Sistema Integrado Nacional de Información y el Fondo Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres.

La operación de los seguros agropecuarios recibe un apoyo financiero importante por parte del Gobierno. Los productos ofertados por AGRODOSA son subsidiados entre un 25% a un 50% del costo de la prima comercial. En el año 2009, cerca de US$1.25 millones de dólares fueron destinados por el Estado como apoyo directo al pago de las primas de seguros “multirriesgos”. Si bien el monto del subsidio a la prima es considerable, la cobertura de seguros agropecuarios protege a no más del 2% del área cultivada que es compuesta, en su mayoría, por medianos a grandes productores.

En respuesta a las dificultades en el acceso fácil al seguro agrícola o al crédito, esta Nota sobre política presenta temas de importancia para poner en práctica instrumentos que ayuden a brindar protección financiera en particular a los pequeños agricultores contra los riesgos climatológicos que causan severas pérdidas en el sector agrícola del país.

DIAGNÓSTICO


EL SECTOR AGROPECUARIO & LIMITACIONES PARA LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL RIESGO.

Factores que impiden una mayor penetración de los seguros.

Hoy en día, no existe información actualizada sobre la caracterización del sector agropecuario que permita a las autoridades tomar como referencia para definición de planes de intervención. El último esfuerzo para conocer la composición de conjunto de productores que conforman el sector productivo se realizó en 1998 con el Registro Nacional de Agricultores. Dicha información indica que el área dedicada a la producción agrícola era de 13 millones de tareas (867,000 Ha), las que se concentraban principalmente en las regiones Centro (18.77%), Noreste (16.69%) y el Suroeste (14.58%), respectivamente. El número de productores registrados en ese entonces era de 219,000; en donde un 72% del total (cerca de 159,800 agricultores) correspondía a pequeños productores con áreas de terreno menores de 60 tareas (3.13 Ha). A pesar que los pequeños agricultores constituyen un gran porcentaje de la población total, la superficie sembrada por este segmento era de solamente un 27.68% del total (cerca de 2 millones de tareas).

Debido a la falta de información precisa y actualizada en relación a la tipología de los productores y la ubicación de éstos, el análisis del sector se realiza a través de estimaciones o a través de la información recolectada por proyectos de desarrollo tecnológico. Por este motivo, resulta complejo definir con precisión dónde y quiénes serían potenciales beneficiarios de programas de asistencia técnica, de recursos de financiamiento productivo, entre otros.

El número de cultivos sembrados dentro de las explotaciones agrícolas pertenecientes a pequeños productores es variado. De acuerdo con el Ministerio de Agricultura, en el ciclo productivo de 2010 había más de 32 diferentes tipos de cultivos plantados en un poco más de 11.4 millones de tareas. Los pequeños productores tienden a sembrar diferentes clases de cultivos en la misma área como una estrategia de manejo de riesgo. Sin embargo, la aplicación de esta estrategia puede proveer beneficios limitados a los agricultores cuando los cultivos son susceptibles al mismo evento climático adverso.

El hecho de que la agricultura esté expuesta constantemente a riesgos catastróficos naturales representa muchos desafíos para los principales actores del sector. Entre el período 1900-2012, siete de diez de los acontecimientos más devastadores en términos del impacto en la economía nacional han sido registrados durante los pasados 32 años; de éstos, cinco corresponden a tormentas y dos a inundaciones. Se estima que los daños económicos causados por estos riesgos naturales fueron de US$2.5 mil millones. A nivel individual, el Huracán George (1998) registra las pérdidas económicas más elevadas, alcanzando los US$1.9 mil millones49. En términos de población afectada, la sequía de 1968 impactó a más de 240,000 personas en el país.

Actualmente, una limitada porción de los créditos otorgados por el Banco Agrícola son asegurados. El Banco Agrícola es la institución que más otorga financiamiento al sector agropecuario del país. Entre el período de 2006 a 2010, el cultivo de arroz acaparó más 50% de la cartera crediticia (ver Tablas 8 y 9). Durante este período, la superficie total financiada por esta entidad fue de 6.38 millones de tareas; siendo el 2008 el año con mayor superficie financiada (24% de la superficie total histórica).

Si bien existe una política interna para el aseguramiento de todos los créditos otorgados a productores a través de AGRODOSA, no siempre se logra el cumplimiento de la misma debido a la incompatibilidad de intereses de las partes. Por un lado, se desea suscribir pólizas de seguro en zonas de bajo riesgo; mientras que a la compañía aseguradora solo se le otorga un portafolio en zonas donde no existe la posibilidad de dispersión del riesgo.

TABLA Superficie (tareas) beneficiada con préstamos agrícolas por parte del Banco Agrícola, período 2006-2010.




Fuente: Ministerio de Agricultura.

TABLA Préstamos agropecuarios desembolsados (RD$) por el Banco Agrícola por producto, período 2006-2010.





Fuente: Ministerio de Agricultura.

El acceso a productos financieros es limitado para los pequeños productores. El tamaño de las explotaciones agropecuarias (3.13 Ha en promedio) pertenecientes a este segmento hace que los costos administrativos y operativos para la gestión de créditos y de seguros50 sean excesivos, y por consiguiente inaccesibles. Debido a la falta de acceso a estos tipos de instrumentos por parte de pequeños productores, el Gobierno brinda apoyo a los productores luego de la ocurrencia de desastres a través de la entrega de insumos productivos, en la rehabilitación de la infraestructura agrícola, y en la reestructuración o condonación de deudas de aquellos créditos otorgados por la banca estatal a grupos asociativos.

Desde el punto de vista técnico y organizativo, el seguro agrícola es un instrumento complicado de implementar, principalmente en países en desarrollo. Lo anterior se debe al pobre desarrollo del mercado de seguros, a una base de clientela compuesta en su mayoría por pequeños agricultores, a la falta de conocimiento de los seguros, y a la exposición compleja y de alto riesgo de la agricultura. Por este motivo, las autoridades gubernamentales suelen asistir a los agricultores como resultado de la ocurrencia de eventos localizados y de amplia afectación. Algunas de estas asistencias, aunque bien intencionadas, han causado un desincentivo por parte de los agricultores en la compra de seguros debido a que la asistencia otorgada por las instituciones públicas es generalmente gratuita.
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