Dominican Republic jit policy Notes 2013



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OPCIONES DE POLÍTICA


¿Cuáles son las estrategias de gestión de riesgo agropecuario más comunes en cuanto a su aplicación?

Las estrategias para el manejo de riesgo agrícola que existen en muchos países incluyen mecanismos formales e informales, y pueden incluir intervenciones de mercado o gubernamentales de manera individual o comunitaria. La gestión de riesgo está asociado muy de cerca con los esfuerzos de mejorar e incrementar la productividad agrícola a través de facilitar el acceso al crédito y al seguro. Asimismo, fortalece las redes de seguridad, las cadenas de mercado y distribución para los agricultores vulnerables.

Normalmente las medidas para la Gestión de Riesgo son suministradas por el gobierno aún en donde existe el seguro agrícola. En general, la intervención del gobierno es necesaria para brindar alivio (ayuda inmediata humanitaria) y rehabilitación (para ayudar en la recuperación y reconstrucción) a los más afectados y más vulnerables. En el contexto agrícola la rehabilitación puede incluir actividades tales como la reparación de bienes públicos como caminos rurales o sistemas de irrigación, pero también el suministro en especies como materiales para re-siembra, e intervenciones financieras para promover el crédito, habitualmente dirigido a los que no tienen acceso al crédito financiero o a los seguros agrícolas. Algunas comparaciones entre seguro y manejo de desastres por riesgos agrícolas pueden verse en la Tabla 10.

TABLA Diferencias entre asistencias por desastre y seguro para agricultores



Item

Asistencia por Desastres

Seguros

En base contractual

No-contractual

Existe contrato legal entre la aseguradora y el asegurado

Registro

Varía, pero los agricultores deberían estar registrados por adelantado para permitir una efectiva operación.

Los agricultores siempre están registrados por adelantado

Compensación o reglas de pago

Principios generales deben ser estipulados, pero generalmente no existen procedimientos específicos

Estipulados en la póliza de seguro

Agencia que implementa

Típicamente Ministerio de Agricultura o la Oficina de Desastres del Gobierno Nacional /Local

Compañía de seguros (y agentes designados o ajustadores)

Financiamiento del riesgo

Ejemplos: fondo nacional para desastres, fondos de emergencia, donación de fondos. La contribución de los agricultores es muy poco frecuente que se dé.

Asegurador/reasegurador a través del pago de primas (algunas veces incluye subsidio de primas)

Formas de uso de la asistencia.

Ayuda humanitaria (en especie)

Rehabilitación de bienes públicos

Ayuda a los agricultores (en especie o en efectivo/bonos)

Otros (alimentos por trabajo, pagos de contingencia en efectivo)



Compensación por pérdida o daño de la cosecha; pérdida de ganado, etc, (en seguros tradicionales)

Pagos pre-acordados de acuerdo con la medición de un índice (seguro por índice)



Fuente: los autores

¿Por qué los seguros indexados son considerados una opción atractiva?

A nivel internacional, existe un mayor interés en utilizar los seguros de índices por su potencial como una herramienta de transferencia de riesgos, tanto para el gobierno (nivel macro), para los agricultores (nivel micro) y para grupos de agricultores, bancos y distribuidores de insumos (nivel meso). El seguro a nivel macro puede beneficiar al gobierno a través del financiamiento de las medidas de apoyo a los agricultores; o a través del pago ágil y directo de compensaciones a los agricultores. Dichos pagos se activarían por la medición del evento y no por la evaluación del daño en el campo. La implementación de un esquema de seguro agropecuario a nivel macro contra vientos catastróficos es factible en la República Dominicana; no obstante, aun existen desafíos y limitaciones que superar para su efectiva operación.

Los seguros de índice podrían diseñarse para asegurar en tres niveles distintos, (ver Figura 2):


Nivel Micro (Asegurado: productor individual). Se define como seguro a nivel micro cuando existe una relación contractual entre el asegurador y el agricultor, con varias opciones de distribución e intermediación para permitir la venta, distribución, y el pago indemnizatorio al agricultor.

Nivel Meso (Asegurado: microfinancieras, bancos agrícolas, otros). Bajo este tipo de esquema de aseguramiento, el asegurado y tomador de la póliza es una institución que concentra o “agrega” el riesgo. El interés asegurable consiste en proteger la falta de pago, por ejemplo, de los préstamos otorgados a productores debido a pérdidas de la cosecha. En este tipo de esquema, el Asegurado establece las reglas de distribución de pagos compensatorios a los productores cuando ocurre un evento asegurado.

Nivel Macro (Asegurado: Gobierno). En este esquema, el Gobierno utiliza la póliza para proteger el riesgo financiero asociado con eventos catastróficos.

FIGURA Comparación de la estructura organizacional para un seguro agrícola Micro, Meso/Macro





Fuente: Autores

Hoy en día, muy pocos gobiernos vinculan la administración financiera de los desastres agrícolas a través de esquemas de seguro macro. Un ejemplo exitoso es el caso del gobierno mexicano, el que a través del Programa de Contingencias de Desastres Naturales en el Sector Agropecuario (CADENA) apoya y promueve el mercado de seguro agrícola para proteger a los pequeños productores contra catástrofes. Este programa otorga apoyo económico a los productores luego de un desastre con la finalidad que éstos puedan resarcir sus pérdidas y aceleren el proceso de reactivación productiva. Asimismo, CADENA permite que las autoridades cuenten con un canal de distribución y transferencia del riesgo ex –ante y así reducir los costos de capital requeridos para enfrentar desastres y complementar los instrumentos de apoyo ex - post con que cuenta para estos efectos.

La ampliación en los niveles actuales de cobertura de aseguramiento de los pequeños productores podría lograrse a través de los seguros de índice. Debido a que la operación de este tipo de seguros se basa en la definición de índices, que están correlacionados con las pérdidas de cultivos, las inspecciones de pérdidas en campo se hacen innecesarias. Esta característica permite obtener grandes beneficios en comparación a esquemas tradicionales, por ejemplo:

Costos de administración menores: esto es particularmente más notorio cuando se trata de proteger a pequeños productores.

Estructura de contrato transparente y estandarizado: En general, los asegurados participan en colaboración con los especialistas de las compañías (re)aseguradoras en el diseño de los parámetros contractuales. En este sentido, tanto las características del contrato como la base de información requerida para la definición de pagos indemnizatorios son conocidos por las partes interesadas.

Ausencia de selección adversa: La selección adversa ocurre cuando los potenciales asegurados, quienes cuentan con un mejor conocimiento de las condiciones de riesgo en sus explotaciones productivas que las compañías aseguradoras, deciden asegurar áreas con mayor probabilidad a ser indemnizadas.

Menor riesgo moral: El riesgo moral se presenta cuando una de las partes, de manera deliberada, manipula la normal operación de un esquema de seguro de tal forma que altera tanto la magnitud como la frecuencia de los pagos indemnizatorios.

La implementación sostenible de instrumentos de transferencia de riesgos requerirá fortalecer la colaboración y compromiso tanto de instituciones públicas como privadas a fin de promover el diseño y operación de instrumentos financieros orientados a brindar cobertura a sectores sociales y comerciales. En términos generales, el sector asegurador realizará importantes esfuerzos en el diseño de productos siempre y cuando consideren que hay oportunidades de negocio rentables. Si bien existen oportunidades con los sectores sociales, la industria aseguradora requerirá del apoyo de las instituciones gubernamentales para la ejecución de estudios que determinen la factibilidad financiera de los productos. Dentro de los diferentes tipos de apoyo que las instituciones gubernamentales podrían brindar a la industria aseguradora se pueden mencionar:

Acceso a información: el sector asegurador precisa acceder a información en cantidad y calidad para la conducción de análisis de riesgo. Por consiguiente, el acceso a ésta es crítica para la definición de las estrategias a seguir tanto en la gestión de riesgos agropecuarios como en la definición de las estrategias de financiamiento del riesgo. Del mismo modo, el fácil acceso a información y a costos razonables podría reducir los problemas relacionados con la asimetría de la información en la operación de contratos de seguros.

Por otro lado, la determinación de las frecuencias e intensidades de daños de los riesgos a cubrir para cada una de las actividades agropecuarias parte, en algunos casos, de la conducción de estudios especializados que no podrían ser financiados por la industria aseguradora. Ejemplo de estos estudios son el mapeo de zonas inundables y el análisis de probabilidad de ocurrencia de inundaciones en determinados puntos de una cuenca hidrográfica.



Absorción de Pérdidas Catastróficas: La alta exposición del país a eventos sistémicos puede comprometer la capacidad financiera de las compañías aseguradoras51. En este sentido, el Estado podría absorber aquel tipo de pérdidas de alto impacto y concentración.

La definición de los objetivos de un programa de aseguramiento debe estar coordinada con los programas nacionales de prevención y mitigación de desastres. La inadecuada intervención gubernamental posterior a la ocurrencia de eventos extremos puede ser un desincentivo para los productores en lo relacionado con la compra de pólizas de seguro. Por tal motivo, es recomendable que se definan claramente los objetivos y alcances de cada uno de los programas a fin de evitar duplicidades (ej. Enfoque a un mismo tipo y magnitud de riesgo, doble compensación o indemnización de un mismo segmento de destinatarios o beneficiarios, otros).

La implementación de seguros agropecuarios no solo se limita a la colocación de pólizas individuales. La venta de pólizas de seguro a nivel de productores individuales es un proceso costoso y demandante, que en la mayoría de los casos no alcanza niveles deseables de penetración o bien estos tienden a estar concentrados en términos de exposición al riesgo. Como alternativa, los seguros indexados pueden traducir los beneficios de aseguramiento a los productores a través de la cobertura de agregadores de riesgo. Por ejemplo, la activación de pagos indemnizatorios a una institución financiera como el Banco Agrícola, cuyo portafolio está expuesto a riesgos sistémicos, podrían ser utilizados para (i) no afectar la disponibilidad de recursos para otorgar futuros préstamos; (ii) no afectar las tasas de interés debido al no pago de los créditos otorgados; (iii) re-estructurar más fácilmente las deudas contraídas por los prestatarios ante la ocurrencia de un evento extremo52, entre otras. Del mismo modo, el Gobierno de República Dominicana podría contratar un esquema de seguro indexado a nivel Macro a fin de cubrir el costo fiscal que potencialmente tendría que incurrir al asistir a los productores agropecuarios en el caso de ocurrir una catástrofe.

El desarrollo de los mecanismos de gestión de riesgo debería implementarse de manera integral. Aun cuando la industria del seguro en la República Dominicana pueda jugar un papel activo en el desarrollo de seguros agropecuarios, los productos de transferencia de riesgo agropecuario no deben ser considerados como la única posible solución. Previo a la consideración de adquisición de este tipo de productos se recomienda analizar la adecuación de los sistemas productivos, la adecuación de las zonas y condiciones climáticas para la producción agropecuaria. Invertir en la construcción y mantenimiento de la infraestructura nacional, así como en actividades de prevención de riesgos, puede ser en algunos casos más costo-efectivo para el Gobierno de la República Dominicana para afrontar los eventos más frecuentes (ejemplo, tormentas tropicales) que la compra de pólizas de seguro.

Finalmente, la complejidad técnica de los seguros agropecuarios limita el rápido desarrollo de este tipo de productos. Por esta razón es recomendable implementar programas de transferencia de capacidades. A través de estos programas, por ejemplo, los productores podrán conocer mejor sobre las características de los diferentes esquemas de aseguramiento (sus ventajas y desventajas); las compañías aseguradoras estarán interesadas en adquirir conocimientos especializados sobre el diseño y tarificación de productos. Por último, la Superintendencia le interesará conocer experiencias de en otras regiones en donde se han introducido productos agropecuarios (tradicionales como indexados) y la forma en que éstos han sido normados.

BIBLIOGRAFÍA

GlobalAgRisk.Inc, 2010. State of Knowledge Report-Data Requirements for the Design of Weather Index Insurance.[pdf]. Bill & Melinda Gates Foundation. [En línea] Accesible: http://globalagrisk.com/Pubs/2010_GlobalAgRisk_State_of_Knowledge_Data_sept.pdf

Gonzáles, P. et al, 2010. Diagnóstico sobre la situación de la República Dominicana en cuanto a la reducción de riesgos a desastres. Programa de Prevención y Preparación ante Desastres. [En línea] Accesible: http://www.undp.org.cu/crmi/docs/eird-diagrdd-td-2010-es.pdf.

Hatch, D. et al, 2012. ”Los seguros agropecuarios en las Américas: un instrumento para la gestión de riesgo”, IICA [En línea] Accesible: http://infoagro.net/archivos_Infoagro/Infotec/biblioteca/SegurosAgropecuarios.pdf

Skees, J., Hartel, and Murphy, 2007. ”Using Index-Based Risk Transfer Products to Facilitate Micro Lending in Peru and Vietnam”, American Journal of Agricultural Economics, Vol. 89 (5), pp. 1255-1261.

Mahul, O. y Stutley, C, 2010. Apoyo del Gobierno para el seguro agrícola: desafíos y opciones para países en vías de desarrollo (Traducción propia del Inglés), Washington, DC,

OFDA/CRED, 2012. Dominican Republic. Country Profile – Natural Disasters. Accesible: http://www.emdat.be/result-country-profile

República Dominicana, 2009. Ley 157-09 sobre el Seguro Agropecuario en la República Dominicana, No. 10517, 7 de Abril de 2009, pp. 12.




  1. Gestión de Riesgo de Desastres en República Dominicana53
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