Dominican Republic jit policy Notes 2013



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INTRODUCCIÓN


En la República Dominicana, el crecimiento económico del pasado no se tradujo en una mejora de la prestación de servicios públicos, o en una reducción sustancial de la desigualdad. Un estudiante promedio de la República Dominicana tiene un menor desempeño en exámenes escolares en comparación con estudiantes de otros países con niveles similares de educación. El sector de la electricidad ha experimentado mejoras en los últimos años (en cuanto a la reducción de pérdidas no contabilizadas, por ejemplo), pero el progreso es frágil y se encuentra en riesgo de retroceso, con déficits continuos y desafíos en materia de reglamentaciones y adquisiciones transparentes. Dado que los servicios públicos de mala calidad afectan de manera más que proporcional a los pobres, esto representa un obstáculo clave para lograr la prosperidad compartida.

Si bien las razones de este fenómeno son complejas, y se abordan en un contexto más amplio en la nota complementaria sobre la gestión de gobierno22, la presente nota sobre políticas se centra en la función que la participación ciudadana puede ejercer y ha ejercido para hacer converger los incentivos a fin de que los funcionarios públicos sean, una vez más, responsables de su desempeño ante los ciudadanos de la República Dominicana.

El éxito de la rendición de cuentas, la calidad de servicio y la prosperidad compartida: los beneficios de mejorar la participación ciudadana con respecto al seguimiento de los servicios públicos y la supervisión del presupuesto son tangibles. Los ingresos per cápita y la buena gestión de gobierno tienen una sólida correlación positiva, y las pruebas empíricas indican que los mecanismos de participación y control social pueden desempeñar una función fundamental para mejorar la calidad de la gestión de gobierno (Kaufmann y Kraay, 2002). En Uganda, las tarjetas de calificación de los ciudadanos crearon incentivos para un mejor desempeño a nivel de establecimientos sanitarios y originaron una reducción del 33% de la mortalidad infantil en un año y un aumento del 68% en las consultas de planificación familiar, en gran medida porque existía una mayor probabilidad de que los ciudadanos asistan al centro de salud ya que el personal se encontraba presente para escuchar sus necesidades (Bjorkman, Reinikka y Svensson, 2006). En Brasil, la participación de los ciudadanos en el proceso de presupuesto participativo municipal originó mayores avances en cuanto a la reducción de la pobreza de los más pobres (un aumento de 73% en los municipios que aplican el presupuesto participativo) y el avance de 33% en el acceso universal al agua provista por el municipio en las ciudades donde se aplica el presupuesto participativo23. Esto indica la relación que existe entre la participación de los ciudadanos como socios activos y la prosperidad compartida.

DIAGNÓSTICO


Algunos de los síntomas a largo plazo de las fallas en la rendición de cuentas en la República Dominicana (y otros países similares) afectan a la calidad en la prestación de servicios en general. Incluyen altos niveles de ausentismo de los docentes (ya que estos o los directores de escuela se sienten más responsables ante los políticos que los nombraron que ante los alumnos o padres); baja calidad de los servicios municipales, debido a que los residentes locales no ejercen presión para lograr una prestación eficiente de los servicios o de la inversión, y pagan pocos impuestos; y en general la mala calidad de los servicios públicos, como el agua y la electricidad, junto con bajos niveles de pago y una creciente dependencia de fuentes privadas alternativas. En este contexto, por lo general, los ciudadanos tienen bajas expectativas sobre el Gobierno. Las organizaciones de la sociedad civil se ven en la tesitura de elegir entre promocionar los bienes públicos o mantener buenas relaciones con los ministerios, que, muchas veces, son sus contrapartes y que proporcionan el financiamiento y su marco de operaciones. Con el tiempo, estas fallas en la rendición de cuentas pueden perjudicar la competitividad de un país y contribuir a los altos niveles de corrupción.

En el Plan Nacional Plurianual del Sector Público 2013-16 de la República Dominicana se reconocen algunos desafíos en relación con la prestación de los servicios públicos y se adoptan técnicas de gestión pública que acercan al Gobierno y los ciudadanos, entre otras, la presupuestación basada en los resultados, la rendición de cuentas conforme a parámetros de prestación de servicios, el sistema de gobierno electrónico para brindar transparencia, y la interacción más estrecha con los ciudadanos.

Además, durante los últimos años, el Gobierno dominicano ha tomado medidas para aumentar su compromiso con la sociedad civil, que incluyen la incorporación de tarjetas de calificación comunitarias para transferencias monetarias condicionadas y, en particular, la introducción de la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC). Esta iniciativa reunió al Gobierno, el sector privado y la sociedad civil para elaborar un conjunto de medidas específicas a fin de mejorar la gestión de gobierno y reducir la corrupción. Se reconoció a nivel internacional como un buen ejemplo, en parte, porque condujo al establecimiento de un sistema de auditoría social para controlar la aplicación de 30 recomendaciones, que incluyó una evaluación independiente y pública de los avances en implementación gubernamental de las mismas. Se tomaron medidas para difundir ampliamente la información sobre la IPAC entre los jóvenes y para aumentar la capacidad de estos de utilizar las redes sociales y la tecnología de la información para promover una mejor gestión de gobierno.

El diagnóstico que sigue a continuación indica la posición actual de la República Dominicana con respecto a tres elementos fundamentales para convertir los fracasos de la rendición de cuentas en éxitos: a) la facilitación del acceso a la información por parte del Gobierno, por ejemplo, con respecto a la calidad de los servicios públicos y los presupuestos locales y nacionales; b) una sociedad civil comprometida y capaz,24 facultada para actuar en nombre de los intereses colectivos y con intereses que se encuentran en consonancia con la mejora de los servicios públicos; y c) la acción del Gobierno para sancionar la impunidad frente a la corrupción y su liderazgo para cambiar la cultura y la orientación hacia cliente entre los trabajadores gubernamentales y los proveedores de servicios que trabajan en contacto directo con los usuarios.


1. Acceso a la información sobre presupuestos y servicios


En los últimos seis años, la República Dominicana ha avanzado en cuanto a la apertura de su proceso presupuestario nacional mediante la implementación de un portal web sobre presupuestos, una recomendación específica de la IPAC, y el aumento de los debates sobre presupuestos. El índice de 2012 elaborado por la Asociación Internacional de Presupuestos indica que el país se ubica por encima de la categoría más baja de países que proporcionan información escasa o ningún tipo de información, hacia el segundo grupo más bajo de países que proporcionan información mínima.

TABLA República Dominicana: Puntaje del índice de presupuesto abierto (sobre 100)

Año

Puntaje

2008

12

2010

14

2012

29

Fuente: Encuesta sobre presupuesto abierto de la Asociación Internacional de Presupuestos, 2012.

A pesar de este avance, existe un margen considerable para mejorar la participación ciudadana en el proceso presupuestario y la integralidad de la divulgación pública de información, ya que el país sigue rezagado respecto de otros en la región (gráfica 9).

GRAFICA Encuesta sobre presupuesto abierto 2012 (de un máximo de 100)

Fuente: Encuesta sobre presupuesto abierto de la Asociación Internacional de Presupuestos, 2012.



GRAFICA Obstáculos para acceder a información pública

La sociedad civil también tiene el derecho de solicitar información en caso de que no se haya proporcionado en forma automática, conforme a la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública de 2004. Sin embargo, dicha ley requiere que los solicitantes definan su situación y justifiquen su solicitud de información (artículo 7) y, en la práctica, la autoridad tiene la facultad de rechazar las solicitudes sobre la base de que la situación y la justificación del solicitante sean insuficientes. Por lo tanto, sigue existiendo una brecha en la aplicación de la ley, en particular entre los funcionarios que trabajan en contacto directo con los clientes, por ejemplo en las oficinas de acceso a la información pública locales (gráfica 10). Esto señala la importancia de otorgar el respaldo adecuado al nuevo órgano de ejecución, la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental, creada por el decreto 486/12, el 21 de agosto de 2012, en virtud de la Ley de acceso a la información, así como también la necesidad de liderazgo e indicaciones correctas de los funcionarios superiores en relación a sus equipos de trabajo, nacionales y locales.
Fuente Encuestas a OSC, 2012, Programa Alianza estratégica para la transparencia, rendición de cuentas y gobernabilidad World Bank-USAID

2. La función de la sociedad civil


Los ciudadanos y las organizaciones que los representan pueden desempeñar una función activa en la promoción de los servicios públicos, o participar directamente con los proveedores de servicios para controlar la calidad de estos o los presupuestos, con el fin de “acortar”, así, el camino de la rendición de cuentas y, finalmente, contribuir a la mejora de los servicios y la eficacia presupuestaria. La República Dominicana cuenta con un marco legal propicio para la auditoría social (Ley No 10-04 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana), que incluye la auditoría social entre los cuatro elementos del Sistema Nacional de Control y Auditoría, junto con los mecanismos externos, internos y legislativos de auditoría y control25. A pesar de dicho marco, no existe una tradición arraigada de auditoría social y, en la práctica, esta supervisión ciudadana resulta relativamente poco común.

Esto señala la paradoja de la vida civil en la República Dominicana, que se caracteriza por un alto nivel de activismo político vinculado con el sistema de partidos políticos, pero bajos niveles de participación en la promoción de los bienes públicos. Según el Barómetro de las Américas más reciente (2012), el 32% de la población encuestada confirmó haber tratado de convencer a otra persona para votar por un candidato en particular, lo que posiciona al país como el segundo más alto de América después de los Estados Unidos.

Las prácticas clientelistas continúan; tanto en 2010 como en 2012 un 14% de la población que informó que, con frecuencia, les ofrecían favores o servicios a cambio de brindar su apoyo a un candidato en particular. Tanto en 2012 como en 2010, un alto porcentaje (alrededor del 24%) de los ciudadanos declaró que les habían ofrecido favores al menos una vez, y se observa un mayor porcentaje entre varones de extracto socioeconómico alto26.

A nivel comunitario y local, es bastante común que exista una superposición entre las asociaciones cívicas, los partidos o lealtades políticas, y las redes clientelistas (por ejemplo, entre algunas juntas de vecinos). Por ende, algunas formas de participación ciudadana representativa pueden traducirse como la promoción de beneficios para grupos políticos

específicos en lugar de la promoción de bienes públicos en general. Además, a nivel comunitario, existe un vacío de información para los ciudadanos comunes, que tienen poco conocimiento sobre los procesos públicos o sobre su posible función y derechos.

Con el tiempo, las organizaciones de la sociedad civil de la República Dominicana se han convertido en agentes importantes para cubrir las brechas existentes en la prestación de los servicios básicos, particularmente en las redes de protección social, la salud y la educación; el 38% de las organizaciones de la sociedad civil mencionó a la Presidencia como ministerio contraparte (donde se anclan las redes de protección social), seguido por 23% en educación y 12% en salud27. Esta función en la prestación de servicios a menudo prevalece y conlleva una menor percepción de riesgos que la participación en el control de los servicios del Gobierno o la realización de auditorías sociales.

Sin embargo, la sociedad civil dominicana no es homogénea ni estática. Mientras que el nivel de confianza de los ciudadanos en las organizaciones de la sociedad civil generalmente es bajo, el nivel de confianza en la Iglesia para representar sus intereses es alto, con un 36% de la población que elige a esta institución para luchar contra la corrupción, frente a solo el 5% que elige a las organizaciones de la sociedad civil. Además, según la encuesta del Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) más reciente, existen mayores probabilidades de que los dominicanos hayan participado en protestas en 2012 (8%) que en 2010, lo que denota un leve aumento en el activismo cívico, que posiblemente derive del movimiento por la educación conocido como “Coalición por el 4%”. Otros progresos aislados incluyen la creación del Observatorio de Políticas Sociales, de la sociedad civil, por parte del centro Juan Montalvo. El observatorio ha participado en el análisis y debate público del presupuesto, así como también en la elaboración de materiales sencillos de capacitación presupuestaria para las comunidades de base. Las comisiones de auditoría social se crearon en las zonas donde la sociedad civil estaba capacitada para el acceso a la información, y la organización Participación Ciudadana, el capítulo local de Transparencia Internacional, ha controlado la aplicación de la ley de acceso a la información en forma anual. Han surgido otras organizaciones de la sociedad civil con importancia en lo relativo a la responsabilidad social a nivel nacional, pero aún existe un largo camino por recorrer antes de que estas prácticas se amplíen o se conviertan en algo común.


Sociedad civil y auditoría social a nivel comunitario. Según una encuesta reciente hecha por las organizaciones de la sociedad civil, a nivel municipal la mayoría de los encuestados describió los desafíos para brindar su opinión como ciudadanos. Como resulta muy difícil tener acceso a los funcionarios, los ciudadanos buscan a alguien que ya haya establecido una relación con el funcionario en cuestión, para lograr tener acceso y ser escuchados. Sin ese tipo de conexión, es muy difícil establecer una relación. Estas condiciones dan preferencia a las inclinaciones políticas de los gobernantes a expensas de los intereses de la comunidad y, según los entrevistados, “debilitan la posibilidad de que haya personas que se ocupen de la comunidad antes de ocuparse de sus padrinos políticos”.
3. Acción del Gobierno: Sanciones, incentivos y liderazgo

De 2010 a 2012, el liderazgo del Gobierno dominicano en la Iniciativa Participativa Anticorrupción (IPAC) brindó una importante oportunidad de participación de la sociedad civil en relación con las reformas políticas fundamentales. La aceptación del control independiente de los avances por parte del Observatorio Ciudadano de la IPAC, causó un efecto positivo con el que se evidenció que este proceso de coalición era diferente de los del pasado, y que era fundamental para obtener la participación de la sociedad civil. Se realizaron avances con respecto a la publicación del presupuesto en línea y acuerdos para lograr la Cuenta Única del Tesoro (CUT).

A nivel sectorial, también hubo signos de avance. Se implementaron tarjetas de calificación comunitaria para las redes de protección social a fin de integrar mejor las opiniones de los clientes. Además, la empresa de distribución de electricidad redujo las pérdidas en las zonas en rehabilitación, relacionó la evaluación de desempeño con las encuestas de satisfacción de los consumidores, firmó pactos sociales con los consumidores y, en una de las empresas de distribución, se introdujo un nuevo e innovador sistema de control de la calidad del servicio y la reducción de la corrupción a través de devoluciones de llamadas a los consumidores de manera independiente.

Los desafíos en términos de consolidación y mantenimiento del ritmo de la reforma continúan. En particular, la capacidad del sistema judicial para exigir sanciones contra quienes incurren en prácticas de corrupción, resultará fundamental para mantener la credibilidad del compromiso con el proceso de reforma. También será necesario el respaldo continuo y pertinente a las entidades fiscalizadoras superiores y los sistemas de prevención, además de un mayor enfoque en las ​​evaluaciones del servicio público basadas en los resultados.



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