Dominican Republic jit policy Notes 2013



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República Dominicana: Remesas44




INTRODUCCIÓN


En la economía de la República Dominicana, las remesas son la segunda fuente principal de divisas; representan el 6% del producto interno bruto. El ingreso de remesas es una fuente importante para el bienestar económico de las familias dominicanas. En 2011, se estimó que el ingreso de remesas a la República Dominicana fue de US$3200 millones. Dada la importancia de las remesas tanto para la economía como para los ciudadanos, resulta fundamental garantizar que sean eficaces y seguras. Para que ello sea posible, el mercado de remesas debe estar abierto a la libre competencia y ser transparente, accesible y seguro. En este contexto, las autoridades de la República Dominicana podrían respaldar la mejora de los servicios de remesas internacionales a través de cinco áreas principales: la transparencia y la protección del consumidor, la infraestructura del sistema de pago, el marco legal y normativo, la estructura y la competencia del mercado, y la gestión de gobierno y los riesgos. Tanto los proveedores de servicios de envío de remesas (PSER) como las autoridades públicas tienen importantes funciones que desempeñar en dichas áreas.

DIAGNÓSTICO


Una gran cantidad de dominicanos viven en el extranjero. Según el censo que se llevó a cabo en el año 2010, en los Estados Unidos 1,4 millones de dominicanos residen en ese país, lo cual representa el 3% de la población hispana en los Estados Unidos. En cuanto a los países de origen de los inmigrantes que residen en los Estados Unidos, la República Dominicana se ubica en el noveno puesto. Además de a los Estados Unidos, los dominicanos también emigran a España, Italia, Suiza, Panamá, Venezuela y Argentina. Dado el alto nivel de emigración entre los dominicanos, el volumen total de remesas sigue creciendo y representa una contribución clave a la economía. En 2012, los flujos de remesas constituyeron la segunda fuente principal de divisas en la República Dominicana, equivaliendo al 6% del producto interno bruto.

TABLA Volumen total de remesas enviadas a la República Dominicana






2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ingreso de remesas (millones de US$)

2738

3046

3222

3042

2998

3200

Tasa de crecimiento anual

13%

11%

6%

-6%

-1%

7%

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

El monto promedio de transferencias realizadas en concepto de remesas y enviadas por los migrantes dominicanos en el extranjero es de US$210 para las que se originan en los Estados Unidos, y de US$450 para las que provienen de España. El costo de envío de remesas desde los Estados Unidos a la República Dominicana, a razón de 6,8%, es un poco más alto que el promedio de la región de América Central, a razón de 5,0%. Esto implica que es posible introducir mejoras en el mecanismo de pago de remesas en la República Dominicana.

TABLA . Costo promedio de remesar US$200 desde los Estados Unidos (mayo de 2012)


Costa Rica

6,9%

República Dominicana

6,8%

Panamá

5,1%

Guatemala

4,8%

Nicaragua

4,5%

El Salvador

4,4%

Honduras

4,2%

Promedio de América Central

5,0%

Fuente: www.enviacentroamerica.org, mayo de 2012.

Las vías principales que utilizan los dominicanos en el extranjero para enviar remesas a sus familias son las empresas de transferencia de dinero. Según el Banco Central de la República Dominicana (BCRD), el 84% del total de las transferencias efectuadas en 2010 se llevaron a cabo por medio de empresas de transferencia de dinero, el 10% se realizaron a través de transferencias postales y el 5% de las remesas se enviaron a través de instituciones financieras (bancos y uniones de crédito). En cuanto al pago, existe una prevalencia de los PSER que ofrecen servicios de entrega a domicilio, con desembolso de remesas en efectivo. El servicio de entrega ofrece la opción de pagos en dólares estadounidenses o en moneda local.

Cabe señalar que, además del ingreso de remesas, la República Dominicana envía una cantidad importante de remesas a Haití. Según el informe Migration and Remittance Factbook (Datos sobre migración y remesas) del Banco Mundial, en 2010 279. 000 haitianos residían en la República Dominicana. Los datos empíricos basados en misiones indican que los migrantes haitianos que residen en la República Dominicana envían flujos importantes de remesas a Haití, lo que confirma las conclusiones obtenidas en otros estudios45 realizados sobre los flujos de remesas al mencionado país, que sugieren la existencia de un corredor de remesas entre estos dos países desde hace mucho tiempo. Sin embargo, no existen datos oficiales sobre la magnitud de dichos flujos de salida u otras características y elementos de este mercado específico.

OPCIONES DE POLÍTICA


La República Dominicana ha llevado a cabo una serie de reformas notables en la última década. Sin embargo, existe la posibilidad de que el mercado de remesas mejore aún más. Por ejemplo, las reformas al sistema de pagos y las modificaciones a las regulaciones bancarias que se han efectuado recientemente son un paso importante para la creación de un mercado de remesas más eficaz y sólido. Sin embargo, se pueden tomar otras medidas para aprovechar al máximo la nueva infraestructura, con el fin de fomentar los desembolsos electrónicos de remesas en lugar del pago en efectivo que, además de aumentar la eficacia y reducir potencialmente los costos para los usuarios de los servicios de remesas, también respaldarán las políticas de inclusión financiera de las autoridades de la República Dominicana.

Para respaldar dicho objetivo, se han identificado desafíos importantes en cinco áreas principales: 1) la transparencia y la protección del consumidor, 2) la infraestructura del sistema de pago, 3) el marco legal y normativo, 4) la estructura y la competencia del mercado y 5) la gestión de gobierno y los riesgos. A continuación, se describen las cuestiones fundamentales relacionadas con cada una de estas áreas, junto con las recomendaciones de política correspondientes.



La transparencia y la protección del consumidor

Existen diversos grados de transparencia en el mercado de remesas de la República Dominicana. Por ejemplo, las remesas provenientes de los Estados Unidos cuentan con el beneficio de la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor, promulgada en 2010, que obliga a todos los PSER a proporcionar por escrito o notificar a los remitentes la totalidad de las comisiones, los tipos de cambio, la velocidad de transferencia, los mecanismos de resolución de errores y la información de contacto en relación con las quejas de los consumidores. Sin embargo, los receptores de remesas en la República Dominicana no se benefician del mismo nivel de transparencia. Algunos PSER brindan información parcial sobre el tipo de cambio o no dan a conocer todas las comisiones pertinentes.

Tanto las autoridades gubernamentales, la Superintendencia de Bancos y Pro Consumidor desempeñan la función de protección financiera del consumidor. La Superintendencia de Bancos de la República Dominicana cuenta con una unidad dedicada a los usuarios del sistema financiero denominada Oficina de Protección al Usuario de los Servicios Financieros o “ProUsuario”. El mandato de ProUsuario es ayudar a educar, orientar y brindar asistencia con respecto a los servicios financieros y las quejas, reclamaciones y preguntas relacionadas. También ayudan a los usuarios del sistema financiero en relación con sus derechos contractuales frente a las entidades financieras.

Opciones de política

En la actualidad, no existe un marco de transparencia que garantice la coherencia y las normas mínimas en el sector de las remesas. El resultado es que las políticas relativas a la difusión de información sobre las opciones de envío de remesas y sus precios quedan sometidas a la discrecionalidad arbitraria de los PSER individuales. Se debe informar a los receptores de remesas sobre los distintos componentes y opciones de recepción. Además de las comisiones tradicionales que se cobran a los remitentes por el servicio, muchas veces no se dan a conocer otros componentes, como la comisión por cambio de divisas y los diferentes métodos de entrega disponibles, y los consumidores de remesas no llegan a saber el costo total del servicio.

Además, las remesas se clasifican como un servicio financiero en la República Dominicana. Por lo tanto, los consumidores deben conocer sus derechos como consumidores designados, así como también las medidas y los procedimientos correctivos a los que pueden acceder en caso de que necesiten tales servicios. Esto se puede lograr mediante información dirigida tanto a los remitentes como a los receptores de remesas en el punto de prestación de servicios.

Se debe promover una mejor coordinación entre las autoridades gubernamentales, como la Superintendencia de Bancos y Pro Consumidor, en las campañas de concienciación pública destinadas a la capacitación y educación financiera. Ambas autoridades gubernamentales desempeñan la función de guardianes públicos del sector financiero. La Superintendencia de Bancos señaló que, además de la responsabilidad de supervisión de las entidades financieras, uno de sus mandatos importantes incluye las campañas de capacitación y educación financiera. Las autoridades señalaron que cuentan con programas de educación financiera que se emiten en los canales de televisión públicos. Del mismo modo, Pro Consumidor también ha destinado recursos a esta área. Es recomendable que ambos organismos gubernamentales consideren este tema como un asunto importante.

Según las investigaciones,46 las campañas de educación y capacitación financiera, destinadas tanto al receptor de remesas o familiar como al migrante, tienen el efecto de aumentar la noción de conceptos financieros. Esto incluye cambios de comportamientos en cuanto a la presupuestación financiera, las tasas de ahorro y la posibilidad de financiamiento. Por lo tanto, el hecho de educar tanto al migrante como al receptor de remesas tuvo un mayor impacto que simplemente educar solo a los receptores de remesas o solo a los migrantes. Asimismo, actividades como las medidas destinadas a promover el sitio web www.enviacentroamerica.org fomentan la transparencia del mercado en cuanto a los precios de las remesas en la comunidad en un sentido más amplio, debido a que se incluye a los migrantes, los receptores de remesas, así como también a los agentes del sector privado.47

La infraestructura del sistema de pago

El sistema nacional de pagos de la República Dominicana ha atravesado grandes reformas en los últimos años, que incluyeron la introducción del sistema bruto de liquidación en tiempo real; las mejoras pertinentes del sistema, como el truncamiento de cheques; y las últimas modificaciones a la reglamentación de los corresponsales no bancarios para permitir que las entidades autorizadas del sector real actúen como agentes de los intermediarios financieros reglamentados para ofrecer servicios y transacciones financieras básicas.



Opciones de política

Aunque dichas reformas respaldan el objetivo general de fomentar las transferencias de pago en forma rápida y electrónica, las remesas tienden a seguir pagándose en efectivo. En el mercado de remesas se debe aprovechar al máximo la mejora en el sistema de pago de la República Dominicana. La creación y el funcionamiento del sistema bruto de liquidación en tiempo real como el componente principal del sistema, junto con la cámara de compensación automatizada y la mayor disponibilidad de cajeros automáticos y puntos de venta constituyen las bases que sustentan el entorno de pagos electrónicos. La adopción de nuevas tecnologías, como las operaciones bancarias por Internet y los pagos por teléfono móvil, pueden considerarse como acciones de “segunda generación” que deben fomentarse aún más en el mercado de remesas dominicano, ya que dichos canales pueden ser un recurso fundamental para desalentar el cobro y el pago de remesas en efectivo.

Las autoridades podrían concentrar sus esfuerzos en investigar la posibilidad de conectar la infraestructura de la cámara de compensación automatizada entre la República Dominicana y los corredores de remesas relevantes, como los Estados Unidos y España. Las autoridades pertinentes de los Estados Unidos permitieron la vinculación del servicio estadounidense FedACH con varios países. Los servicios se limitan a las transacciones de salida desde los Estados Unidos. Dada la gran presencia de migrantes dominicanos en los Estados Unidos, aprovechar esta oportunidad podría facilitar remesas de menor costo.

Actualmente, la red del sistema de liquidación bruta en tiempo real y la cámara de compensación automatizada opera solo con moneda local. Sin embargo, para atender a la demanda y la circulación de dólares estadounidenses en la República Dominicana, el operador de la cámara de compensación automatizada indicó la existencia de planes preliminares del proyecto destinado a implementar una cámara que reciba y compense transacciones en dólares estadounidenses. Esta implementación, siempre y cuando se ponga en práctica, finalmente podrá facilitar menores costos de procesamiento de remesas que, a su vez, podrían verse reflejados en menores costos para los usuarios de remesas.

En lo posible, se deben analizar medidas similares entre la República Dominicana y Haití.

El marco legal y normativo

No existe una legislación específica para los servicios de remesas internacionales, por lo cual dichos servicios están regulados indirectamente como operaciones cambiarias. La Ley Monetaria y Financiera y la reglamentación cambiaria contienen disposiciones que regulan el sistema monetario solo para mantener la estabilidad de los precios, y otras disposiciones que regulan el sistema financiero para lograr estabilidad financiera. Además, no existe coherencia ni claridad en el marco legal y su aplicación, especialmente en lo que se refiere a los requisitos de registro y otorgamiento de licencias de los PSER, los agentes y los subagentes.



Opciones de política

Se sugiere que las autoridades dominicanas adopten un marco legal integral y coherente que se ajuste a la provisión de servicios de remesas. Se debe reconocer que los servicios de remesas internacionales involucran distintos aspectos de las transacciones, más allá de la conversión de divisas, que actualmente define las remesas en virtud de la legislación y la reglamentación vigentes. Este marco debe incluir requisitos básicos claros para los PSER, como la suficiencia financiera, la solidez operativa, el cumplimiento de los requisitos en virtud de las reglas contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, la protección del consumidor, la supervisión, la generación de informes y los exámenes. El marco debe diseñarse conforme a políticas proporcionales a los riesgos, en el cual las políticas de remesas deben estar alineadas con aquellas instauradas contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, pero establecer un equilibrio con la necesidad de la comunidad de remesas de evitar los requisitos onerosos.

Debe abordarse la ausencia de coherencia y claridad que se observa en el marco legal y su aplicación, especialmente en lo que se refiere a los requisitos de registro y otorgamiento de licencias de los PSER, los agentes y los subagentes. Por ejemplo, algunos agentes creen que el servicio postal Inposdom presta servicios de remesas sin licencia. Sin embargo, Inposdom considera que provee servicios de remesas en forma legal.

El marco legal y normativo debe adaptarse al sector de las remesas y abordar los aspectos específicos del servicio, y no de los proveedores que ofrecen el servicio. Por ejemplo, esto incluiría contar con un marco normativo uniforme que todos los PSER deberían cumplir, sin importar el tipo de organismo que preste el servicio de remesas.

Asimismo, las autoridades podrían acelerar la aplicación de los artículos de la Ley Monetaria y Financiera en lo que respecta a la conversión de las asociaciones de ahorro y préstamo a bancos. Estas demoras parecen haber afectado la posible participación de dichas instituciones financieras en el mercado de remesas.

La estructura y la competencia del mercado

En la década de 1990, el mercado de remesas se caracterizó por tener más de 100 PSER. En la actualidad, el mercado se concentra mayoritariamente en menos de cinco PSER. Por otra parte, se estima que los tres mayores operadores tienen más de la mitad de la participación de mercado correspondiente a los ingresos de remesas. Existen distintas interpretaciones sobre los requisitos necesarios para participar en el mercado, sobre todo en cuanto a si los agentes que desembolsan las remesas pero no realizan ninguna actividad cambiaria requieren autorización o no.

La competencia en el mercado se contempla en la Ley General de Defensa de la Competencia (nº 42-08); sin embargo, la Comisión Nacional de la Competencia, organismo a cargo de hacer cumplir dicha ley, aún no ha recibido los recursos humanos y financieros suficientes para posibilitar la ejecución de actividades de investigación y posibles sanciones conforme a lo dispuesto por la ley.

Opciones de política

La constitución efectiva de la Comisión Nacional de la Competencia ayudará a abordar algunas de las inquietudes sobre el funcionamiento del mercado de remesas.

El BCRD aclarando y simplificando los requisitos del otorgamiento de licencias, tanto para los PSER como para sus agentes, garantizará la igualdad de condiciones para todos los proveedores de servicios del mercado. También pueden proporcionar incentivos para que los PSER inviertan en canales de distribución alternativos al costoso y habitual mecanismo de entrega a domicilio.

En su función de supervisión del sistema de pago general, el BCRD debe ejercer un deber de vigilancia sobre los mecanismos contractuales entre los PSER y sus agentes en caso de que los acuerdos de exclusividad vulneren los principios de competencia y, a través de este medio, puedan llegar a influir los precios en detrimento del consumidor. Se recomienda que las autoridades verifiquen si los convenios de exclusividad del mercado de remesas contravienen la Ley de la Competencia mencionada anteriormente, en especial los capítulos dos y tres, y ​​si deben adoptarse medidas pertinentes para eliminar o prohibir tales acuerdos.



La gestión de gobierno y los riesgos

Existe una aplicación desigual del marco legal y normativo. No existen mecanismos de realimentación adecuados con respecto a la aplicación del marco de reglas contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo por parte del sector. Además de la ineficacia generalizada, el uso extensivo del dinero en efectivo como parte del servicio de entrega a domicilio de remesas se considera riesgoso debido a la prevalencia de robos y asaltos en el país.



Opciones de política

Las autoridades competentes, el BCRD y la Superintendencia de Bancos podrían garantizar que el servicio postal, Inposdom, opere conforme a un marco legal y normativo claro, y establezca un mecanismo adecuado de supervisión y control de riesgos. Por otra parte, Inposdom tiene como objetivo ampliar los servicios de remesas por medio de convenios con la Unión Postal Universal para manejar las remesas con 10 países. Inposdom probablemente enfrente graves riesgos financieros si su capacidad operativa continúa siendo la actual.

Si las autoridades competentes, a saber, el BCRD, la Superintendencia de Bancos y la Unidad de Inteligencia Financiera, proporcionan la realimentación oportuna y pertinente sobre los informes presentados por los PSER. Dicha realimentación resulta de extrema utilidad para mejorar la capacidad de cumplimiento. A los efectos de implementar medidas de prevención eficaces contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, las autoridades competentes deben considerar el establecimiento de mecanismos de realimentación y diálogo bilaterales y multilaterales. Un mecanismo bilateral permitiría que las autoridades competentes proporcionen informes específicos de realimentación, en especial, informes de transacciones sospechosas. Un mecanismo multilateral se puede establecer en forma de diálogo y talleres sobre políticas con los PSER.

Las autoridades deben considerar una estrategia a largo plazo para reducir las entregas en efectivo como parte de los servicios de remesas internacionales, especialmente en dólares estadounidenses, dado el grave riesgo de pérdida de fondos y vidas implícito. El BCRD tiene una iniciativa sobre pagos innovadores para particulares, como los pagos por teléfono móvil. Esta iniciativa podría ayudar a alcanzar el objetivo de reducir la entrega de moneda local, pero no necesariamente el de abordar la cuestión de la entrega a domicilio de dólares estadounidenses.

Además de las cinco áreas descritas anteriormente, existen otras actividades que los PSER y las autoridades públicas pueden llevar a cabo para cumplir con los objetivos de las políticas públicas en las áreas ya mencionadas.

Función de los PSER:

Los PSER deben elaborar y ratificar un código de conducta y prácticas para el sector. Además de cumplir con sus obligaciones legales, los PSER deben fomentar la adopción de reglas y normas internas que garanticen niveles mínimos de desempeño. Algunas áreas pueden incluir: i) información sobre las diferencias en el tiempo de entrega de los servicios menos costosos, ii) información detallada que debe incluirse en los recibos de las transacciones, iii) una explicación sobre los tipos de cambio y las comisiones que se cobrarán y iv) medidas de seguridad, que incluyan la separación de los fondos del cliente de los del proveedor de servicios. La base de datos de precios www.enviacentroamerica.org, respaldada por el organismo nacional de protección del consumidor y el Consejo Centroamericano de Protección al Consumidor, puede constituir un punto de partida hacia esa dirección.

Los PSER pueden desempeñar una función activa en la inclusión financiera. Las instituciones financieras que desempeñan una función en el mercado de remesas deben reconocer la importancia de los remitentes y receptores de remesas como potenciales clientes de otros productos y servicios financieros. La experiencia y la investigación internacional indican que, a través de una estrategia pertinente y un diseño de productos adecuado, junto con medidas destinadas a la educación financiera, los remitentes y receptores de remesas pueden y desean ahorrar e invertir una parte de sus ingresos, y pueden convertirse en un segmento de clientes valioso para la institución financiera. Las prácticas óptimas de la región y de todo el mundo pueden difundirse en áreas como los sistemas de gestión de relación con el cliente o los programas de capacitación para el personal a cargo del pago de remesas sobre la oferta de productos y servicios financieros a los clientes de remesas. Además, los PSER también podrían promover campañas de educación financiera, que incluyan la promoción del uso y los beneficios de los instrumentos modernos de pago y otros servicios financieros.

Existe la posibilidad de establecer nuevos lazos con los PSER y otras instituciones financieras a los efectos de desarrollar aún más la red de pagos y las opciones financieras disponibles para los clientes de remesas en la República Dominicana. Dichos lazos deben incluir alianzas con cooperativas, asociaciones de ahorro y préstamo, instituciones micro-financieras y otras entidades similares que tengan una comunicación más amplia con la comunidad.



Función de las autoridades públicas:

En la República Dominicana, como en muchos otros países, los diferentes aspectos del sector de remesas se someten a la jurisdicción de distintas autoridades públicas. Por lo tanto, las autoridades deben cooperar a nivel de política y aplicación para garantizar que sus políticas sean coherentes y coordinadas.

El BCRD debe extender los principios de su autoridad de supervisión del sistema de pago a los sistemas de pago para particulares, incluidas las remesas. Cabe señalar que, en muchos países, se menciona con frecuencia la falta de confianza en el sector bancario formal y en los instrumentos electrónicos como un obstáculo para lograr una mayor democratización bancaria. Puede ser necesario un mayor fortalecimiento de la capacidad de la Superintendencia de Bancos para fiscalizar y supervisar adecuadamente a los PSER. Por lo tanto, es recomendable proporcionar los recursos adecuados para implementar programas de capacitación y desarrollo continuos con el fin de llevar a cabo las funciones correspondientes.

Las autoridades pertinentes, entre las que se incluyen, en particular, el BCRD, Pro Consumidor y la Superintendencia de Bancos, deben movilizar las campañas educativas y garantizar que se difunda suficiente información al mayor porcentaje posible de la población que recibe remesas. El objetivo de dichas campañas debe ser mejorar la protección del consumidor y el conocimiento sobre el valor y la utilidad de los nuevos productos de remesas e instrumentos de pago.

Las estadísticas oficiales relacionadas con las remesas de salida, en particular, en el corredor entre la República Dominicana y Haití, no son precisas. La cooperación intragubernamental debe incluir medidas para establecer el volumen real de los flujos de salida, formales e informales, entre los dos países. Dichas medidas resultan fundamentales para el diseño de políticas públicas pertinentes, así como también para facilitar una planificación comercial exitosa del sector privado en cuanto a los productos y servicios para esta población.

Muchos de los migrantes haitianos en la República Dominicana están indocumentados. Los migrantes indocumentados no tienen acceso a los PSER regulados para enviar dinero a sus hogares en Haití, y no tienen más remedio que enviarlo a través de canales informales, lo cual constituye un importante volumen de flujos que se envía sin controlar, en forma no declarada, con un riesgo mucho mayor para el remitente, y quizás a un costo mucho más alto. Dada la mayor probabilidad de que exista un importante volumen de remesas de salida a Haití, las autoridades de la República Dominicana deben intentar ponerse de acuerdo con sus contrapartes de Haití para proporcionar un documento de identificación pertinente para los migrantes haitianos indocumentados con el fin de facilitar la formalización de los servicios de remesas desde la República Dominicana a Haití.



CONCLUSIONES

En síntesis, el BCRD y la Superintendencia de Bancos ya han llevado a cabo una serie de reformas importantes para mejorar el mercado de remesas. Si bien dichas reformas se reconocen, aún existe una serie de objetivos sobre políticas mediante los que se puede continuar con la mejora del mercado de remesas para los ciudadanos dominicanos y su economía. Los primeros pasos se pueden dar para aclarar y elaborar un marco legal y normativo centrado en la prestación de los servicios de remesas. Esto incluiría la base jurídica y la aplicación de la normativa entre los PSER y sus subagentes, así como también la promoción de la política de competencia en el sector para lograr un mercado de remesas ordenado, sólido y competitivo. Por otra parte, podría aprovecharse mejor la infraestructura del sistema de pago para fomentar una mayor inclusión financiera de los servicios de remesas a través de la promoción de canales bancarios no corresponsales. Tal medida podría facilitar la transferencia eficaz y segura de los pagos de remesas en el mercado de la República Dominicana. En general, se recomienda encarecidamente que las autoridades elaboren un plan estratégico a largo plazo para mejorar el mercado de remesas.



  1. GESTIÓN DE RIESGOS
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