El orden conservador



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EL ORDEN CONSERVADOR

La política argentina entre 1880 y 1916
Natalio Botana
III - La oligarquía política
La república restrictiva1 (mediatizar y circunscribir el sufragio a unos pocos) tal como proponía Alberdi, no presentaba ningún medio práctico para llevarla a cabo. Era como si Alberdi hubiese apostado a favor de la prudencia de los notables habilitados, en función de su educación, prestigio, poder, etc. para ejercer la libertad política. Sin embargo, Alberdi no se hacía ilusiones con una república armoniosa: confiaba en el valor ordenador de las nuevas instituciones pero al mismo tiempo tenía un razonable pesimismo acerca de la implementación de un orden constitucional.

De todos modos, el acto de seleccionar los medios prácticos para regular las acciones políticas dentro de los límites de la república restrictiva, ya no correspondía al legislador sino el hombre político o de los acuerdos de los individuos y clases que detentaban posiciones de poder y de los que querían ascender a ellas.

Ante una propuesta restrictiva, había que legitimar “con hechos” una estructura de papeles políticos dominantes y una regla de sucesión (quién gobernaría después). Para ello, había que construir una base de dominación efectiva. Esta fórmula operativa cobró verdadera relevancia a partir de los 80 y perduró hasta la reforma política de Roque Sáenz Peña (sufragio secreto, universal, para varones mayores de 18), en 1912. No es fácil entender el principio básico que gobierna esta fórmula pero se puede hipotetizar que Alberdi entabla un diálogo interior en el que su parte de legislador define mediante normas una fórmula prescriptiva y, por otro, su dimensión de sociólogo, observador de la realidad que descubre una fórmula operativa subyacente.
El control de la sucesión
Las observaciones de Alberdi como sociólogo son fruto de una crisis y una experiencia política fallida. En 1879, Alberdi llega a Buenos Aires después de 40 años de ausencia para asumir una banca como diputado nacional, por Tucumán. En el país impera un clima de violencia, teme las consecuencias irreparables que podría acarrear un enfrentamiento armado y adopta una actitud conciliadora entre Roca y Tejedor. Cuando Avellaneda traslada el Congreso a Belgrano, las amarguras de Alberdi como intelectual lo condicionan tanto en lo político, que vota en contra de esta ley de federalización de Buenos Aires que él había alentado como indispensable desde 1859.

En el verano que sigue a los sucesos del 80, Alberdi siente necesidad, como intelectual, de explicar los acontecimientos. Con la adhesión pública de Roca, Alberdi escribe su última obra: La República Argentina consolidada en 1880 con la ciudad de Buenos Aires por Capital. Allí anotó algunas observaciones:



  • “La causa de todas las crisis de disolución con motivo de las elecciones presidenciales reside en la Constitución actual que estable dos gobiernos nacionales, los únicos dos grandes electores, y los dos únicos candidatos serios, por el poder electoral del que disponen. Por un lado, el gobernador-presidente (se refiere al gobernador de la provincia de Bs. As.) cuya candidatura forzosa es una verdadera reelección; y por otro lado, el presidente cesante, que para asegurar su reelección promueve para sucederle a él, a un subalterno, bajo el pacto de devolverle la presidencia, en el período siguiente”.

Esto implica que el presidente y el gobernador de Bs. As. son los dos únicos electores y que éste último está subordinado al primero.



  • “No hay más que elecciones oficiales en el país, es decir, nombramientos y promociones que hacen los gobiernos, de los funcionarios que van continuar en sus funciones. Si los gobiernos fueran uno solo, no cesaría de existir por eso la elección oficial. Ese gobierno único sería su elector y reelector, pero la Argentina no estaría expuesta a dividirse en dos países, en que lo tiene permanentemente la Constitución que le da dos gobiernos nacionales o le divide en dos departamentos los elementos del gobierno nacional que necesita.

En este último texto, se observa un cambio radical para referirse a la república electiva. La combinación de la forma republicana con el principio electivo de gobierno, puede adoptar múltiples traducciones institucionales pero ambos principios imponen una distinción tajante: la república distingue entre la esfera pública y la esfera privada y ambos órdenes de actividad son protegidos por derechos y garantías explícitos. Si la república rechaza la designación burocrática, como medios de elección de sus magistrados más importantes y opta por la elección del pueblo, una segunda distinción se sumará a la primera: la entidad donde reside el poder de designar a los gobernantes, es causa y no efecto de la elección de los magistrados. (ej.: si el pueblo vota a los gobernantes, estos son causa de la elección y no efecto de la misma como cuando se ponen a los sucesores “a dedo”).

El elector tiene una naturaleza política diferente de la del representante; éste último depende del elector, el cual por una delegación que va de abajo hacia arriba, controla al gobernante que él mismo ha elegido. Estos son los argumentos teóricos.

La realidad que se había gestado durante las presidencias anteriores al 80 demuestra lo contrario y convoca al observador a expresar un lenguaje inédito que mantiene las palabras tradicionales con significados opuestos. Habrá siempre electores, poder electoral, elecciones y control pero los electores serán los gobernantes y no los gobernados, el poder electoral estará en los recursos represivos o económicos de los gobiernos y no en el pueblo, las elecciones consistirán en la designación del sucesor por el funcionario saliente y el control lo ejercerá el gobernante sobre el gobernado, antes que el ciudadano sobre su magistrado. Lo que se advierte es una unificación de poderes y de concentración del control nacional, previo a la cuestión de limitar y democratizar el gobierno.

Alberdi establece prioridades: le preocupa alcanzar un gobierno efectivo que centralice la capacidad electoral en toda la nación y no un régimen normal de delegación del poder.

A partir del 80, se ejercerá el control gubernamental que se ejercerá sobre todos los habitantes y a escala nacional. Se trataba de acumular poder.

Si la capacidad electoral se concentra en los cargos gubernamentales, entonces nunca podrán otros que no sean los designados por el funcionario saliente para mantener la estructura de papeles dominantes que no arriesgara a enfrentarse con ningún candidato.

Por lo tanto, según Alberdi, la fórmula operativa del régimen del 80 era una sistema de hegemonía gubernamental que se mantenía gracias al control de la sucesión que es la que mantiene el sistema hegemónico. Por la sucesión se mantiene la estructura institucional de un régimen sin tener en cuenta la trayectoria personal de un gobernante.

Primaron la fuerza y la elección. La elección a cargo del gobernante saliente y la fuerza se concentró en los titulares de los papeles dominantes, que fueron los “grandes electores”.

La hegemonía gubernamental
Los únicos que podían participar en el gobierno eran aquellos habilitados por la riqueza, la educación y el prestigio. A partir del 80, el extraordinario incremento de la riqueza consolidó el poder económico de un grupo social cuyos miembros eran “naturalmente” aptos para gobernar. El poder económico se confundía con el poder político; esta coincidencia originó una palabra: oligarquía que desde Platón y Aristóteles significa “corrupción de un principio de gobierno”, la decadencia de los ciudadanos que no servían bien a la polis sino al interés de un solo grupo social.

Para los historiadores, oligarquía puede describir a una categoría social dominante o bien calificar una dimensión económica, como la clase terrateniente empleada por Halperín. Oligarquía puede también derivar su significado de la corrupción histórica de un grupo dirigente que deja de ser representativo durante la crisis de los 90, como señala Grondona. También el término oligarquía puede representar a la clase dominante, unida por un propósito nacional o reflejar el carácter de un grupo de notables cuyo ambiente natural es el club y su método de acción, el acuerdo (Floria).

En la Argentina, el fenómeno oligárquico se componía de tres puntos de vista: era una clase social determinada por su control económico, era un grupo político, en su origen representativo, que se corrompe por diversos motivos; era una clase gobernante con espíritu de cuerpo y con conciencia de pertenecer a un estrato político superior integrada por “notables”.

Los opositores usaban la palabra oligarquía en sentido crítico, para manifestar el rechazo al régimen del 80 y que valoraba los gobiernos anteriores a Roca. La consolidación del régimen político no sólo coincidió con un desarrollo espectacular de los medios productivos sino también con el “consumo ostensible”, es decir, con el consumo notorio, sobre todo en Buenos Aires. Para los que reaccionaban contra este estado de cosas, los gobiernos anteriores a Roca habían tenido moral política, conciencia cívica y estilo sencillo. Los dirigentes parecían representar esos valores. Estos tiempos de vida cívica vigorosa y de partidismo de buena fe, se oponían a lo que pasó después: silencio, clausura y corrupción: en una palabra, oligarquía.

Para desentrañar la dimensión política del fenómeno oligárquico hay que acordar en dos cosas: a) que hay oligarquía cuando un pequeño grupo se apropia de los resortes fundamentales del poder. B) que ese grupo tiene una posición privilegiada en la escala social.

Pero además, la oligarquía puede entenderse como un sistema de hegemonía gubernamental que Alberdi observaba desde antes y después de 1880. Este sistema hegemónico se organizaría sobre las bases de una unificación del poder electoral de los cargos gubernamentales que deberían tener un origen distinto. Esto se manifestó a través de los nombramientos de sucesores por parte del gobierno nacional y por el control de éste sobre el nombramiento de los gobernadores de provincia, los cuales, a su vez, designarían diputados y senadores e integrantes de las legislaturas provinciales. (ver cuadros página 76 de Botana).

En las elecciones y el control, hay un tercer elemento: el por qué y el para qué del control: porque el control permite perdurar a través del tiempo. Las instituciones pueden tener un propósito de control pero también son el punto de arranque de una empresa histórica más complicad y persiste más allá de los cambios. Este doble movimiento de cambio y persistencia está presente en todo proceso de desarrollo institucional.

Pero es preciso tomar conciencia de algunos riesgos teóricos: la hipótesis alberdiana de la sucesión presidencial llevada hasta sus últimas consecuencias podría crear imágenes simplificadoras, según las cuales todos los presidentes fueron designados por su antecesor. Generalizar así sería ingenuo y también sería violentar la historia. Los regímenes políticos oligárquicos se caracterizan por tener actores o tendencias que se enfrentan o se ponen de acuerdo. Resulta bastante claro que los mecanismos de control intraoligárquicos poco tienen que ver con una imagen de designación burocrática, trasladada sin sentido crítico, desde otros contextos históricos, según la cual el de arriba nombra al que le sucede. El camino interpretativo es otro: la oligarquía logró dos cosas: excluir a la oposición considerada peligrosa para el mantenimiento del régimen y cooptar (atraer) a través del acuerdo, a la oposición moderada con la que se transaban cargos y candidaturas. Así la oligarquía se sirvió de las instituciones: evitando conflictos y tejiendo alianzas.

Botana defiende la coexistencia de dos fórmulas: la prescriptiva y la operativa, entrelazando Constitución y realidad. La Constitución establecía la modalidad de elección de presidentes y miembros del Senado, consagraba el voto directo en la cámara baja, reforzaba los rasgos unitarios del sistema federativo mediante la intervención federal (sacar al gobernador opositor y poner un interventor en las provincias).
IV - RASGOS INSTITUCIONALES DE UN RÉGIMEN
Electores, gobernadores y senadores

Origen y propósito de las Juntas de Electores:
Entre 1880 y 1910, las sucesiones presidenciales se procesaron a través de Juntas de Electores. Así, Alberdi y los constituyentes de 53, se mantuvieron fieles a las Constitución de los EEUU. El artículo 81 de la Constitución señalaba que para elegir presidente y vice, la Capital y cada una de las provincias nombraban por votación directa, una junta de electores igual al duplo del total de diputados y senadores que enviaban al Congreso, con los mismos requisitos que para la elección de diputados. Estos electores no podían ser ni diputados ni senadores ni empleados del Gobierno Nacional. Cuatro meses antes de que el presidente terminara su mandato, elegían presidente y vice a través de cédulas firmadas (una para decir a quién votaban como presidente y otra, para el vice).

En presencia de las dos Cámaras, los candidatos que obtuvieran la mayor cantidad de votos, serían nombrados inmediatamente presidente y vicepresidente. Y si no hubiera habido mayoría absoluta, el Congreso elegiría entre los dos candidatos. (art. 82 y 83)

La institución de las Juntas Electorales tenía un doble propósito: Por un lado, “mediatizar” el ejercicio de la soberanía popular dándole a un grupo de ciudadanos únicamente, el derecho a elegir. Por el otro, mantener el equilibrio entre Nación y provincias pues si bien los electores serían elegidos del mismo modo que los diputados, debían deliberar y elegir aisladamente en pequeñas juntas que se instalarían en la Capital Federal y en la de cada provincia.

Los constituyentes americanos habían ideado esta institución para dar la menor oportunidad posible al “desorden y al tumulto” donde el aislamiento que tendrían los electores los alejarían de la influencia de aquellos que estuvieran demasiado apegados al presidente en funciones. La característica de esta institución era la autonomía y el elitismo porque se suponía que la libertad para decidir era más fructífera alejada de la demagogia popular. La lógica central de esta idea era que los electores eran “libres de elegir”, no dependían de un mandato imperativo del pueblo para designar a uno u otro candidato y se suponía que los ciudadanos le habían otorgado ese derecho y esa libertad.

Un propósito así está mejor adaptado al ejercicio electoral de una república restrictiva donde son pocos los que participan de la vida política.

En una república restrictiva cobra importancia el sistema de negociaciones, recompensas y sanciones que se establece entre el puñado de “notables” para ejercer la libertad política y una institución como las Juntas era lo que iba mejor. En 30 años, las juntas argentinas perdieron la autonomía que los norteamericanos habían querido asignarle.

Entre 1880 y 1910, el Colegio Electoral estuvo compuesto por entre 200 y 300 electores designados mediante el sistema de lista completa, sin representación de las minorías. En cada distrito, los ciudadanos votaban por una lista de electores y las que obtenían el mayor número de votos (no la mayoría) se le asignaba la totalidad de los electores correspondientes. Así, los distritos más grandes, tenían más electores. (Ver cuadro comparativo Botana, pág. 88)

La federalización de la capital, partió el número de electores de Buenos Aires que de 54 pasaron a 36. Los restantes votaban por la Capital Federal. Así Bs. As. no tuvo un peso tan abrumador sobre el resto de las provincias.

En las elecciones de 1898, 1904 y 1910, los bloques de electores comenzaron a distribuirse con otras pautas que se mantendrían. Así Bs. As. duplicó el número de sus electores y marcó una diferencia de 52 electores con provincias como Jujuy y la Rioja.

Algunas pautas de predominio son que Bs. As. detentó un grupo de electores predominante, al que sumó a partir de 1898, la Capital Federal. A partir de 1880, los distritos grandes tuvieron un peso mayor a partir de 1880. Los distritos medianos crecieron en importancia durante las elecciones de 1886 y 1892 pero luego fueron descendiendo, a medida de que creció la participación de los distritos grandes. El conjunto más numeroso de los distritos chicos no superó el 50 %.

La federalización del 80 produjo una redistribución en los bloques de electores que trajo como resultado la composición más equilibrada de las juntas. Esto se prolongó durante dos elecciones. A partir de 1898, Bs. As. retomó y acentuó su predominio. Se podría pensar entonces que quien controlara Bs As y la capital en votos y en electores y adquiriera peso político en Córdoba y Santa Fe tendría la victoria presidencia, sin embargo, el juego de alianzas introduce matices que contradecirán tal afirmación.
El comportamiento de las Juntas Electorales
Desde 1880, se observa cada vez mayor unanimidad de los bloques electorales que se suponía, tendrían que discutir y estar divididos. De allí que Roca obtenga el 69 % de los electores en 1880 y 85 %, en 1898 (segunda presidencia). Se nota una ausencia de oposiciones efectivas ya que una coalición de provincias, invariablemente, dieron su apoyo a la fórmula que ganó. Esta coalición estaba integrada por: Catamarca, Córdoba, Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe y Santiago del Estero. (La pregunta es si habían hecho acuerdos anteriormente). El comportamiento de la coalición conformó un núcleo oficialista que pudieron controlar a las provincias rebeldes que manifestaron su voluntad opositora: Mendoza, Entre Ríos, Corrientes (se opusieron en alguna que otra votación) Tucumán, Capital Federal y Buenos Aires (se opusieron permanentemente).

A diferencia de lo ocurrido con las provincias de apoyo permanente en la que todos los electores votaban igual, las provincias de oposición no siempre se opusieron con la totalidad de sus electores. Ya que las provincias de la coalición no llegaban a la mayoría de votos, se hacía necesario atraer algunos votos de los electores de las provincias rebeldes.

Las juntas electorales tenían un propósito de control que se relacionaba con negociaciones que tenían lugar fuera de su recinto. Pero la particularidad del método electoral otorgaba a las provincias y a los gobernadores, un peso político que no se puede desconocer ya que protagonizaban el momento decisivo en el que se jugaba el papel presidencial.
El Senado Nacional
Era un lugar de encuentro entre el poder nacional y el provincial. En un primer punto de vista, constituía un recinto adecuado para preservar la igualdad de los estados intervinientes en el pacto federal, cualquiera fuera su dimensión de territorio o población, para evitar una república unitaria.

Pero si se analiza profundamente, en un segundo punto de vista, se observa que el Senado estaba pensado como un medio de comunicación para nacionalizar a los gobernantes locales ya que si los estados colaboraban en la formación del gobierno federal, éste tendría autoridad respetada sobre ellos.

Un tercer punto de vista plantea que el Senado era visto como un original sistema de control, al servicio de una élite, amparada por la edad y la distancia electoral sobre tumultuosas multitud. Se creía que era un cuerpo tranquilo y respetable de ciudadanos que evitaba el “golpe” que el propio pueblo podía tramar contra sí mismo. Éste último punto sería el que tuviera mayor importancia porque el Senado también daba respuesta a dos cuestiones decisivas que estaban presentes en un régimen republicano con división de poderes. A) Había que establecer un cuerpo que controlara a funcionarios del gobierno y al presidente. B) Esta cuestión tenía que ver con la dificultad de la naturaleza misma del régimen presidencial. Una de las diferencias más notables entre este régimen y el parlamentario era la confusión que existe entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, problema que podía observarse en las monarquías europeas del siglo XIX. En estas, el jefe del Estado era el rey y el Parlamento votaba al Jefe de Gobierno, a través de un acuerdo con la corona. La lógica del régimen parlamentario hacía que el gobierno dependiera del Parlamento que podía derrocarlo cuando cesaba la confianza de la mayoría, pero también la corono podía disolver al Parlamento si lo consideraba necesario o estratégico, haciendo un nuevo llamado a elecciones. El Jefe de Estado no estaba solo en esto, lo acompañaban el Jefe de Gobierno y sus ministros, como representantes del pueblo. ¿Pero qué se hacía si el jefe de Estado concluía en su cargo y se ubicaba en el gobierno a un jefe electo? Aquí había dos caminos: o se hacía como en Francia, donde el papel de primer magistrado desaparecía ya que presidía pero no gobernaba y quienes gobernaban era un gabinete responsable ante el Parlamento o se elegía el régimen presidencial, aunque había que ver cómo lograr la representación popular.

En el régimen presidencial, la fragmentación de la soberanía que proponía el sistema federal se combinaba con una rígida separación de poderes en la que el presidente no podía disolver el Congreso ni éste podía derrocar al presidente y a su gabinete.

Cuando el predominio presidencial era fuerte, como en el caso argentino, ¿era más seguro un presidente solo que no tenía primer ministro ni gabinete responsable? La fórmula alberdiana salvaba esta dificultad: el presidente era elegido por una junta; los senadores, también y el origen de ambos (edad y elección indirecta) los hacía aptos para integrar una corporación conservadora.

De ahí, que el Senado era un verdadero Consejo Ejecutivo dotado de atribuciones para ejercer control sobre el nivel judicial, el religioso, y los niveles más altos del sistema burocrático. El presidente necesitaba el acuerdo del Senado para nombrar a los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores, para designar o remover ministros, para elegir las cabezas del ejército, para proponer obispos, etc.



Las relaciones entre los gobernadores y el Senado
La elección de sucesores en el gobierno, por parte del presidente saliente o de una corporación muestra el estilo propio de ésta, amparada por el secreto.

Algunos historiadores sostienen que en la oligarquización existía una dependencia absoluta de los gobernadores (Rivarola), que había pactos secretos en los que el presidente, junto a otros actores, nombraba a los gobernadores de provincia y se ponía de acuerdo en la sucesión del mandato presidencial. Rivarola era unitario y decía en una República Unitaria, así debía ser y que el Presidente nombraría a los gobernadores públicamente y no en secreto, como se había hecho hasta el momento, en la oligarquización.

Matienzo, el otro historiador, era más federalista y hablaba de autonomía provincial. Explicaba que los gobernadores hacían y deshacían cargos locales en sus provincias. Como remedio a la oligarquización, recomendaba volver a la Constitución del 53 que otorgaba al Senado el poder de juzgar políticamente a los gobernadores.

Después de la federalización del 80, se entablan nuevas relaciones entre presidentes y gobernadores. El gobernador ejercía el control electoral sobre el personal político de su provincia: designaba legisladores provinciales y nacionales, se reservaba para sí mismo una banca en el Senado, confeccionaba con empeño la lista de electores para Presidente y vice. Pero esta influencia se hacía bajo el amparo presidencial, es decir, el Presidente apoyaba al gobernador. Esto explica el intercambio de protecciones entre Nación y Provincias ya que sin el apoyo de los gobernadores, el presidente perdía autoridad pero sin el resguardo del poder presidencial, los gobernadores no podían mandar en sus respectivas provincias.

A partir de la reforma constitucional de 1860, los gobernadores tenían poder de veto en la elección presidencial. A partir de los 80, el gobernador perdió estatura política y empezó a actuar como “agente del presidente”. Para muchos gobernadores, la gobernación era el primer paso para llegar luego, a los ámbitos de poder nacionales: la presidencia de la Nación, el Gabinete nacional o ambas cámaras legislativas, aunque sólo dos llegaron a la presidencia (Juárez Celman y Figueroa Alcorta que llegó por el atajo de la vicepresidencia).

El Senado fue pensado como una institución conservadora y su composición entre 1880 y 1916, confirmó este propósito por dos razones: a) porque acogía a un número importante de expresidentes B) porque acogía a los gobernadores salientes quien desde este ámbito, velaba por los intereses de su provincia.

El Senado era una institución que agrupaba a los que habían concentrado el poder en la provincia y que, luego, volcaban esa capacidad de control y experiencia en el ámbito nacional.

El Senado comunicaba oligarquías, las hacía partícipes en el manejo de los asuntos nacionales y las cobijaba con la garantía de un mandato extenso y renovable. Allí convivía un grupo de notables. El mandato duraba nueve años y una reelección los llevaba a 18. Una tercera, a 24 años en ejercicio del poder senatorial. Así quedaba garantizada la duración y la permanencia. (“Guárdame esa banca, yo te reservo esta gobernación, después cambiamos”).

Este cuadro de estabilidad en los puestos, se trastocó por una serie de conflictos que se dieron en el poder político nacional y las provincias. Regresó entonces un instrumento de control que duró con bastante fuerza: la intervención federal.

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