El Pleno del Tribunal de Cuentas, en ejercicio de la facultad que le confieren los artículos 12 y 14 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (lotcu) y 28



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RESOLUCION de 28 de diciembre de 1993, del Presidente del Congreso de los Diputados, por la que se dispone la publicarción de la Resolución aprobada por la Comisión mixta para Las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 2 de diciembre de 1993, en relación con la moción de ese Alto Tribunal, derivada de la actividad fiscalizadora sobre justificación y control de subvenciones concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

MOCION DEL TRIBUNAL DE CUENTAS DERIVADA DE LA ACTIVIDAD FISCALIZADORA SOBRE JUSTIFICACION Y CONTROL DE SUBVENCIONES CONCEDIDAS CON CARGO A LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en ejercicio de la facultad que le confieren los artículos 12 y 14 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo (LOTCu) y 28.6 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento de este Tribunal (LFTCu) ha aprobado en su sesión del día 29 de julio de 1993 y tiene el honor de elevar a las Cortes Generales la siguiente
MOCION
Proponiendo las medidas, a su juicio, conducentes a la mejora de los procedimientos de justificación y control de las subvenciones concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
En el desarrollo de las fiscalizaciones especiales sobre subvenciones y ayudas públicas, incluidas en el Informe anual del Tribunal de Cuentas de los últimos ejercías, se han puesto de manifiesto una serie de deficiencias en los procedimientos de concesión, justificación y control de las mismas, de las que se han hecho eco las correspondientes resoluciones de la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, aprobadas por los Plenos del Congreso y del Senado.

En las relativas a los ejercicios 1985, 1986, 1987 y 1988 se contienen requeriqdentos al Gobierno para que adopte medidas en orden a la mejora de diveisos aspectos de la gestión de gasto público de subvenciones. No obstante, el seguimiento y control por la Administración de las ayudas concedidas y la justificación y rendición de cuentas por los perceptores continúa presentando serias deficiencias, cuya causa hay que buscar frecuentemente en la difícil interpretación y armonización de ciertos preceptos legales y otras veces en la ausencia de normas reglamentarias.

Las modificaciones introducidas en el texto refundido de la Ley General Presupuestaría (TRLGP) por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, quedio nueva redacción a los artículos 81 y 82 y loa agrupó en una Sección bajo la rúbrica ayudas y Subvenciones Públicas>, en coherencia con los requerimientos formulados, han supuesto un avance en la objetivación de los procesos de adjudicación y en la definición de los deberes y responsabilidades de los beneficiarios. No puede decirse lo mismo en relación al proceso de seguimiento y control posterior al pago de la subvención, al existir una falta de armonía entre la nueva redacción de los artículos 81 y 82 del TRLGP y el 140 y siguientes del mismo cuerpo legal y sus normas de desarrollo. En la actualidad el incumplimiento de la normativa sobre subvenciones puede dar lugar a la iniciación de cuatro procedimientos distintos, además del penal (art 360 CP), entre los cuales existen no pocas interferencias y cierta confusión, a saber:

Procedimiento administrativo sancionador (art 82 TRLGP), a tramitar

Procedimiento administrativo de reintegro (art. 81.9 TRLGP y O.M. de 10 de mayo de 1989), cuya resolución ee recurrible en vía económico – administrativa.

Procedimiento administrativo de responsabilidad contable (art. 141.1.f) del TRLGP y R.D. 700/1988), cuyo conocimiento puede recabar en cualquier momento el Tribunal de Cuentas, ante el cual es recurrible en todo caso la resolución que se dicte.

Procedimiento ante la jurisdicción contable, haya precedido o no expediente administrativo (arts. 49 y siguientes LFFCu y 144 TRLGP).

En todo caso, no puede considerarse que, con la inclusión en la Ley General Presupuestaría de la indicada Sección, se haya recorrido toda la andadura legislativa que demanda la importancia de esta modalidad de gasto. Del mismo modo que la legislación del Patrimonio del Estado y de la contratación pública, inicialmente integradas en las leyes de Administración y Contabilidad, se desmembraron en leyes especificas, la relativa a subvenciones y ayudas públicas exige en la actualidad y cada vez más insistentemente un tratamiento diferenciado tanto por su importancia cuantitativa y cualitativa, como por tratarse de un tipo singular de gasto dentro de una Ley que en la actualidad, con sólo esta excepción, lo que contiene son las normas comunes de gestión financiera. En tanto esta meta no se alcance con la aprobación de una Ley General de Subvenciones, como ya se ha hecho en otros países europeos, los problemas planteados sólo podrán atenuarse con una armonización y un adecuado desarrollo reglamentario de los preceptos legales vigentes, que den respuesta a las dudas de interpretación y a la ausencia de normas antes señaladas.

De la importancia de la cuestión da idea la cuantía de los créditos destinados a estos fines, cuya gestión se extiende a la casi totalidad de los Departamentos ministeriales y Organismos autónomos. Sólo en el Presupuesto del Estado las dotaciones de los capítulos IV y VlI «Transferencias de capital» se han elevado en el ejercicio 1993 a 8,66 billones de pesetas, es decir, un 61 por 100 de los créditos totales. Aun depurada esta cifra de las transferencias entre subsectores, a otras Administraciones Públicas por participación en ingresos del Estado y a la Comunidad Europea, su importe, aproximadamente 1,44 billones de pesetas, sigue siendo extraordinariamente elevado.
La rendición de cuentas supone la remisión al Tribunal, para su censura, de las cuentas legalmente establecidasi, acompañadas de todos los documentos justificativos de las correspondientes partidas (arts. 34 y 36 de la LFFCu). Cuentas y justificantes de las partidas son, pues, los dos pilares o elementos de la rendición, entendiendo por cuentas los estados contables en que se resumen las operaciones realizadas, y por justificantes o cuentas justificativas los documentos acreditativos de la aplicación dada a los fondos. A las primeras se refiere este apartado II y el III de esta moción, y a los segundos, el apartado IV.

La rendición de cuentas al Tribunal por los perceptores dé subvenciones viene establecida en la LFTCu y en el TRLGP. Ahora bien, en la primera no se establece distinción entre las diversas clases de perceptores; por el contrarío, en los artículos 123.2 y 128.d) del TRLGP, únicamente se atribuye )a condición de cuentadantes a los perceptores de subvenciones, corrientes. La remisión que la LFTCu hace, en su artículo 34.3 , a la obligación de rendir las cuentas que la Ley establece» y el carácter de del texto refundido, parece que debe llevar a la conclusión de que sólo a los perceptores a que se refiere este último alcanza el deber de rendición; ello no obstante, seria recomendable salvar esta posible discordancia por vía de una modificación legislativa, o al menos, clarificar la situación con un desarrollo reglamentario adecuado, que al mismo tiempo precisara el alcance de la expresión subvenciones corrientes». Entendida ésta en su significado presupuestario, como opuesta a «subvenciones de capital, no parece que deba ser considerada como un criterio razonable de delimitación del expresado deber de rendición de cuentas. A los perceptores

Las fiscalizaciones realizadas por el Tribunal a partir de estas premisas legales ponen de manifiesto un generalizado incumplimiento de este deber por parte de los perceptores de subvenciones corrientes, aun excluyendo a las familias, que ni directa ni indirectamente remiten cuentas o estados contables de las operaciones realizadas. A lo sumo lo consideran cumplido con la aportación de justificantes del gasto realizado ante la Adminis-

tración, olvidando que, en lo que se refiere a la remisión de cuentas (estados contables) no se contempla excepción alguna en la Ley. La única previsión legal sobre la no remisión de documentos se encuentra en el artículo 36.2 de la LFTCu y se refiere sólo a los documentos, justificativos de las distintas partidas (cuentas justificativas). Los propios servicios de la Administración parecen desconocer a veces estas exigencias legales y sólo a requerimiento del Tribunal han remitido cuentas elaboradas por los perceptores.


Como obstáculos serios para normalizar la remisión de cuentas pueden señalarse las siguientes:

Ausencia de concreción en las obligaciones de registro contable y en las cuentas a rendir, tal como más adelante se pone de manifiesto.

Inseguridad en el cauce y tramitación a seguir hasta la recepción de las cuentas por el Tribunal, pues no están claramente definidas las funciones al respecto de la Intervención General de la Administración del Estado y de sus Intervenciones delegadas, como tampoco el papel que en este proceso corresponde a los órganos concedentes de las subvenciones.

Basta considerar, a estos efectos, el contenido impreciso y no concordante de los artículos 123 del TRLGP y 35 de la LFTCu. El articulo 123.2 del TRLGP dispone que la obligación de rendir cuentas al Tribunal de Cuentas por conducto de la IGAE se extiende al empleo de las subvenciones corrientes concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, obligación que se reproduce en el articulo 35, apartados l y 4, de la LFTCu, que señala dos plazos de remisión diferentes, dentro de los dos meses siguientes a la fecha de recepción por la IGAE (art. 35. 1) o dentro de los dos meses siguientes a la terminación del ejercicio económico (art. 36.4). El problema surge desde el momento en que el artículo 35.1 de la LFTCu. alude a (entre las que se incluyen las referidas a subvenciones, según el art. 123.2 del TRLGP), en tanto que el artículo 36.4 de la LFTCu se refiere expresamente a

Falta de delimitación entre los contenidos de las cuentas a rendir por las autoridades o funcionarios que tienen a su cargo la gestión del gasto de subvenciones y de las correlativas que han de rendir los perceptores de los fondos. La solución que estableció el Decreto 2?84/1964, de 27 de julio, sobre justificación de subvenciones, según la cual las que se otorguen a favor de organismos que vengan obligados a rendir cuentas al Tribunal se justifican en el Centro gestor únicamente con copia del acuerdo de concesión y certificación de haber sido registrado en la contabilidad del perceptor el ingreso, puede considerarse acertada, pues se evita duplicidad en el envío. Ahora bien, la generalización de esta solución requiere, como condición previa, que se implanten unos mecanismos eficaces para asegurar la remisión de las cuentas de los perceptores.

Las lagunas legales puestas de manifiesto hacen prácticamente inaplicables las normas sobre infracciones por retraso o falta de rendición de cuentas y las correspondiente sanciones, lo que supone el riesgo de cumplimiento generalizado e impune del deber de mostrar la aplicación dada a los fondos públicos.


III
Condición previa necesaria para cumplir el deber de rendición de cuen-bas es establecer cuáles sean éstas.

Según el artículo 34 de la LFTCu, los perceptores o beneficiarios de ayudas «estarán obligados a rendir las cuentas que la ley establece». Pues bien, en este aspecto se carece de toda concreción en orden a las obligaciones de registro contable de los cuentadantes, así como de modelos, estructura y caracteres de las cuentas a rendir y, en especial, si éstas han de ser especificas, reflejando exclusivamente la gestión de los programas o actividades subvencionadas o las ordinarias del cuentadante, con reflejo de la totalidad de sus operaciones anuales. Tampoco está contemplada en la legislación la peculiar situación de las ayudas cuyos perceptores son familias» (hecho muy frecuente en las subvenciones corrientes) a las que no alcanza ningún deber mercantil de llevanza de contabilidad.

De otra parte, en el caso de que se rindan las cuentas ordinarias, la información contable, de carácter general o común al sector en que los perceptores se encuadren, habrá de ampliarse en los aspectos o extremos que resulten necesarios para conocer si se alcanzaron los fines de las ayudas públicas, En este sentido, entre las cuentas a rendir, considera este Tribunal de singular importancia la inclusión de una Memoria que aplique, complete y aclare los datos de los estados contables en relación con la aplicación de los fondos recibidos y que informe sobre los resultados obtenidos (art, 38 LFFCu). En los supuestos en que la elaboración de la Memoria venga exigida por el ordenamiento mercantil su contenido habrá de ampliarse con las especificaciones necesarias para conseguir dichos objetivos.

IV
Antes de la concesión de la subvención ha de quedar acreditado que se reúnen las condiciones para acceder a ella. Esta fase previa no plantea graves problemas en el ejercicio del control; no obstante, parece oportuno señalar, en aras de la agilidad y eficacia, la conveniencia de reducir la extensión de la documentación que frecuentemente se exige a los solicitantes, sustituyéndola por declaración responsable de los mismos con el compromiso de aportarla en caso de resultar adjudicatarios. Ahora bien, con independencia de que se hayan de acreditar las condiciones para ser beneficiario, el objeto propio del examen de las cuentas de los perceptores, según el artículo 28 de la LFTCu, es comprobar la aplicación dada a los fondos y los resultados obtenidos, siendo precisamente esta fase la que presenta grandes lagunas.

De la obligatoriedad de justificar existe ciertamente clara conciencia tanto en los órganos gestores de los créditos como en los perceptores de las ayudas, pero la confusión es grande cuando se trata de concretar su forma, plazo y contenido.

La determinación de los documentos justificativos de las distintas partidas, dada la gran variedad de situaciones que se presentan, no queda resuelta con una remisión al Reglamento de Ordenación de pagos como hace el Decreto 2784/1964, de 27 de julio, sobre justificación de subvenciones. La solución puede resultar idónea cuando se ha de acreditar una inversión o gasto específico, pero es inadecuada cuando la ayuda se destina a financiar la actividad genérica de un ente. En tal supuesto deviene inútil, e incluso perturbador, acompañar facturas o documentos justificativos hasta el importe de la ayuda recibida, como frecuentemente se hace, porque éstas sólo tienen sentido dentro de un con¡junto. Los casos típicos se encuentran en las subvenciones para cubrir déficit de explotación, para atender una fracción de los gastos corrientes de entidades sin fines de lucro, para la financiación parcial de determinados programas de interés público, etc.

En estos supuestos, lo procedente sería que las cuentas, con su correspondiente desarrollo en partidas, y la Memoria viniesen acompañadas de certificación, bajo la responsabilidad del cuentadante, de que los justificantes se encuentranadisposición del Tribunal en la empresa u organismo correspondiente, sin perjuicio de que a tal efecto se haya de seguir alguno de los cauces que ofrece el artículo 36.2 de la LFTCu.

También se observa la falta de una previsión legal sobre la forma singular de justificar las subvenciones concedidas por la realización de determinadas actividades, medibles en unidades físicas o mediante otros parámetros, y cuantificadas en función de las mismas, como serían las subvenciones a hospitales por extracción y trasplante de órganos, a empresas por toneladas métricas producidas, a agricultores por hectáreas de cultivo, etc., con la consecuencia de que, la justificación de este tipo de subvenciones recibida en el Tribunal carece de uniformidad. En estos supuestos debería contemplarse la posibilidad, ya utilizada en la práctica, de que los justificantes directos del gasto, tales como facturas, nóminas, etc., pudieran sustituirse por otros que acrediten fehacientemente la realidad de los hechos que fundamentan la subvención y, en su caso, la aplicación de ésta a la finalidad para la que fue otorgada.

De acuerdo con el artículo 38 de la LFTCu, el fin de la justificación de las subvenciones no es sólo mostrar la realidad del gasto sino también los resultados obtenidos. En este segundo aspecto resultan imprescindibles tres documentos cuya aportación no está prevista reglamentariamente: memoria del beneficiario, de la que ya se ha hecho mención; informes de los gestores de los créditos y, en su caso, informes de control financiero en que se documenten las actuaciones de comprobación o inspección efectuadas por los servicios de la Administración artículo 81.4 TRLGP). La necesidad del informe del gestor y memoria del beneficiario se hace evidente si se tiene en cuenta que muchas condiciones que se exigen en las normas de convocatoria no pueden reflejarse en los estados contables y justificantes remitidos al Tribunal de Cuentas y, sin embargo, su cumplimiento constituye un presupuesto indispensable para conocer si se han cumplido las finalidades para las que se concedió la subvención.

Otro aspecto de la justificación que ha planteado no pocos problemas en el ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal es el de la indeterminación del plazo de justificación cuando ésta ha de tener lugar con posterioridad al cobro. Este plazo a veces ni siquiera se ha fijado, y otras se fija de manera que resulta imposible de cumplir, como ocurre cuando en su determinación se toma como fecha inicial de cómputo la del convenio o acuerdo de concesión, y luego el pago se retrasa de manera que no resulta posible la ejecución del programa o actividad subvencionada antes de la fecha limite predeterminada. También la falta de previsión sobre el otorgamiento de prórroga en la ejecución de los pragramas ha desembocado a veces en situaciones difíciles no resueltas con criterios uniformes por la Administración. El artículo 81 del TRLGP, en la redacción dada por la Ley de Presupuestos para 1991, dispone que las bases reguladoras de la concesión han de contener el plazo y forma de justificación por lo que esta laguna ha quedado salvada; no obstante, las otras situaciones, es decir, la reducción del plazo por retraso de la Administración en el pago y la falta de previsión sobre la prórroga, pueden seguir presentándose si no se da una solución reglamentaria.

A lo expuesto hay que añadir la ausencia de unos registros oficiales en las Oficinas de Contabilidad que permitan seguir el cumplimiento de la obligación de justificación o de rendición de cuentas. Frente al rigor con que se regula el seguimiento de los pagos a justificar se echa de menos un sistema análogo para los pagos en firme de justificación diferida en el ámbito de las subvenciones, que informe sobre el cumplimiento de los plazos de justificación y de remisión de cuentas al Tribunal.

Por último, es de señalar la frecuencia con que se presentan a este Tribunal cuentas justificativas que no han sido objeto de fiscalización por la Intervención ni de aprobación por los órganos gestores, con lo que queda inconcluso el procedimiento de gasto, La omisión de estos actos puede estar motivada por la dificultad de acompañar a ciertas cuentas los justificantes del gasto, según se ha indicado anteriormente.

En relación con tal situación entiende este Tribunal que la auditoría –contra lo que a veces se ha propugnado– no se ha concebido como un procedimiento alternativo al deber de justificar y aprobar las cuentas justificativas. No obstante, en aquellos casos en que por alguna razón de las expuestas, dichos justificantes de la aplicación de los fondos no pueden remitirse, los procedimientos de auditoría a desarrollar en las oficinas del cuentadante debieran considerarse como sustitutorios. Sobre esta posibilidad seria también deseable una previsión legal.
V

Otras cuestiones a las que no se puede dejar de hacer referencia son las derivadas de la concurrencia de subvenciones públicas de distinta procedencia y de la multiplicidad de controles a que pueden verse sujetos los perceptores.

Los problemas se agravan cuando el origen de la pluralidad de subvenciones está, no ya en distintos órganos de una misma Administración sino en distintas Administraciones Públicas cada una de ellas con órganos de gestión y control propios.

La acumulación de subvenciones en unos mismos beneficiarios puede resultar injustificada, ya por superar el coste de la actividad subvencionada, ya porque resulte contrario a la equidad el importe conjunto de las ayudas.

El articulo 31.2 de la Constitución, al establecer que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, no sólo puede ser violado por cada Administración en particular sino por el efecto acumulado de la actuación de todas o varias de ellas. El artículo 81 del TRLGP impone, a estos efectos, la obligación de comunicar la obtención de otras subvenciones a los órganos concedentes, pero la declaración del interesado, para garantía de los intereses públicos, debiera ser contrastable por dichos órganos. En este aspecto se hecha de menos el establecimiento de mecanismos de comprobación y de intercambio de información entre las Administraciones Públicas e incluso entre órganos de una misma Administración. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ofrece cauces de relación entre las Administraciones Públicas que podrían ser utilizados fructíferamente en este campo.

De otra parte, el artículo 18 del TRLGP somete a control de carácter financiero por parte de la Intervención General de la Administración del estado, cuya forma ordinaria de ejercicio es la auditoría, a las Sociedades mercantiles, empresas, entidades y particulares por razón de las subvenciones corrientes concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. También la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, dispone que deben someterse a auditoría las empresa o entidades, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que reciban subvenciones,

Los riesgos de una concesión indebida, por excesiva, de fondos públicos o de una superposición de controles perturbadora para la gestión de los entes subvencionados, requiere que se aborde, al nivel normativo que en cada caso proceda, esta situación, estableciendo soluciones eficaces y armónicas.
VI

Como consecuencia de todo lo expuesto se formulan las siguientes


RECOMENDACIONES


  1. Para solucionar los problemas puestos de manifiesto en relación con el deber de rendición de cuentas al Tribunal por los perceptores de subvenciones, y sin detrimento de la inmediata exigencia del cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, se recomienda que se proceda a armonizar, clarificar y desarrollar dichas disposiciones. Se considera particularmente necesario que, por una parte, se delimiten los perceptores a los que alcanza dicho deber y que, por otra, se definan reglamentariamente las obligaciones contables de los beneficiarios cuentadantes, concretando aspectos tan elementales como la estructura de las cuentas a rendir, el cauce y tramitación de las mismas, si éstas han de ser las ordinarias del cuentadante o han de limitarse a reflejar las operaciones realizadas con las subvenciones recibidas, la exigencia de aportar una memoria relativa a la aplicación de los fondos y el contenido de la misma y, en fin, todos aquellos otros que sean necesarios para despejar las dudas actualmente existentes sobre el contenido y procedimiento de tramitación de-las cuentas.

  2. Se sugiere que se estudie la posibilidad de aligerar la documentación actualmente exigida para solicitar subvenciones, ya que, en muchos casos, resulta excesiva e innecesaria en el momento de la solicitud y consiguientemente disuasoria para los peticionarios. Las condiciones establecidas en la convocatoria podrían acreditarse mediante una declaración responsable de los solicitantes con el compromiso de aportar la documentación correspondiente en caso de resultar beneficiarios de la subvención.

  3. Debiera delimitarse el contenido de la documentación acreditativa de la aplicación dada a los fondos recibidos, deber que alcanza a todos los beneficiarios de subvenciones, sean éstos cuentadantes o no.

Respecto a la documentación justificativa del gasto realizado se considera necesario establecer reglamentariamente los casos en que debe incorporarse a las cuentas y aquéllos en que puede dejar de remitirse, acompañando en su lugar certificación acreditativa de que se encuentra a disposición del Tribunal en la oficina del cuentandante, así como los supuestos en que cabría sustituir los justificantes directos del gasto realizado por otros medios de prueba acreditativos de los hechos que fundamentan la subvención. Debiera contemplarse igualmente la posibilidad de sustituir la intervención de las cuentas justificativas por auditorías o controles financieros.

Los resultados obtenidos, aspecto básico de la justificación, han de mostrarse principalmente a través de tres documentos que hoy ni siquiera se aportan a las cuentas: Memoria del beneficiario, informe de los órganos concedentes de las ayudas y, en su caso, informe de control financiero a cargo de la Intervención General de la Administracion del Estado.



  1. Para la mejora del control, se considera muy conveniente la implantación de unos registros en las oficinas de contabilidad que muestren la situación de la justificación o rendición de cuentas, lo cual constituye punto de partida necesario para exigir con rigor el cumplimiento de estos deberes.

  2. Para evitar los riesgos de concesión de subvenciones excesivas para el fin de interés público perseguido, debido a la posible concurrencia de ayudas de distinto origen en unos mismos destinatarios, así como los de una superposición de controles perturbadora para la gestión de los entes subvencionados, deberían establecerse, al nivel normativo que en cada caso proceda, unas soluciones eficaces y armónicas, desarrollando en este aspecto el deber de calaboración entre Administraciones Públicas y aprovechando los cauces que brinda la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

  3. Finalmente se considera conveniente que, sin pejuicio de que a corto plazo se solventen los problemas actualmente existentes adoptando las medidas anteriormente sugeridas, se estudie la oportunidad de promulgar una Ley General de Subvenciones que regule de forma sistemática y completa un fenómeno de tanta importancia económica y social dentro de la actividad financiera del sector público.


Madrid, 29 de julio de 1993.– El Presidente, Adolfo Carretero Pérez.


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