El sistema nacional de planeación participativa de colombia 1994-2000 Clemente Forero Pineda1



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EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN PARTICIPATIVA DE COLOMBIA

1994-2000


Clemente Forero Pineda1
INDICE



A. Planeación: racionalidad o consenso 2

B. El diseño de la planeación participativa 4

C. Diversidad y consenso 5

D. De los conceptos a la construcción de un sistema participativo 6

E. Participación y gobernabilidad 7

F. La evaluación participativa de los planes 8

G. La sociedad en el seguimiento de los planes 9

H. Trochas y planeación “al derecho” 10

I. Ordenamiento territorial 11

J. Articulación deliberativa 11

K. Balance de realizaciones 12





A.Planeación: racionalidad o consenso

Si bien la planeación, con este u otro nombre, es práctica corriente en las empresas y en sectores estatales específicos de las economías donde predominan los mecanismos de mercado, el ejercicio de articular sectores, programas y regiones en un plan nacional de desarrollo es hoy en día una práctica en desuso en estas economías. A contracorriente de esta tendencia, a partir de 1991 y por mandato constitucional, Colombia fortaleció la planeación, en los ámbitos nacional, departamental y local.


La planeación ha sido vista tradicionalmente como un instrumento de racionalidad colectiva, de previsión estratégica ante la incertidumbre y de manejo de la complejidad, objetivos exclusivamente técnicos2. En los planes se plasmaba una voluntad colectiva única y todo el poder del Estado acudía a su ejecución.
Esta justificación racionalista de la planeación se fundamentaba en el supuesto general de que el Estado actúa, como por efecto de una nueva mano invisible, en beneficio general de la colectividad, de las grandes mayorías o, en el caso de una sociedad que aplique modernos principios de justicia, en favor primero de los más altos intereses de la colectividad y luego de los asociados más desprotegidos. La creencia en la mano invisible de los mercados ha sido ampliamente criticada, desde el momento mismo de su postulación por Adam Smith. Sus argumentos son bien conocidos. La necesidad de una acción colectiva que se dé por fuera del mercado es uno de los resultados principales de observar las fallas de la mano invisible de los mercados. Por el contrario, la creencia en una mano invisible que supuestamente guía al Estado para actuar en coincidencia con los más altos propósitos de la sociedad sólo ha comenzado a ser objetada recientemente.
Este cuestionamiento, que coloca a las políticas estatales en la cuerda floja de un debate público sobre su eficacia, viabilidad y conveniencia general, proviene de varios argumentos, que apuntan a señalar la usurpación que intereses privados de grupos dominantes de la sociedad ejercen sobre el Estado:


  1. No existe una visión única de lo que es el interés común de una colectividad. La existencia de múltiples partidos políticos, cada uno con una visión de cuál es el interés de la colectividad, es buena ilustración de este argumento. Los marcos constitucionales tienen como principal propósito definir las reglas y procedimientos para arbitrar esas diferencias, a veces opacadas por medios de comunicación que impulsan la imagen de un consenso alrededor de la visión de algún interés especial. El disenso llega a situaciones agudas en sociedades divididas o fragmentadas y extremas cuando se desarrolla un conflicto armado.




  1. Los gobernantes no necesariamente cumplen con los mandatos ciudadanos que han recibido en el momento de llegar al poder. Esto puede darse ya sea por una agenda oculta, individual o de grupo de interés particular, del gobernante – tema favorito de algunos economistas y politólogos de las últimas tres décadas –, o por distancia consciente o inconsciente entre las ofertas del período electoral y las opciones reales de ejecución de esas ofertas por parte del Estado.




  1. Los ciudadanos (o regiones, o sectores sociales) confieren un mandato amplio en situaciones de crisis social, pero suelen olvidar la gravedad de las condiciones iniciales que los llevaron a aceptar ese mandato. Como consecuencia, terminan pensando que otorgaron demasiado poder a los gobernantes, y reclaman la devolución de ese poder que delegaron. Esta caracterización aparece, cada vez con mayor frecuencia, en las nuevas interpretaciones históricas del pasado latinoamericano y de la inestabilidad de algunos de estos países.




  1. La posible insuficiencia de incentivos para que los funcionarios del Estado operen en forma eficiente. Este tema es de los de menor trascendencia, pero en él se han centrado muchos análisis económicos recientes, quizá por las menores dificultades analíticas que presenta.




  1. En la medida en que la planeación global hace explícitas unas prioridades colectivas, presenta dificultades políticas adicionales que tienen que ver con los costos del proceso político necesario para lograr consenso alrededor de esas prioridades. Por ello, en muchos países se ha optado por mantener implícitas esas prioridades globales y permitir un juego de concertación alrededor de políticas específicas y programas de carácter sectorial, en vez de pasar por el costos proceso de hacerlas explícitas y negociarlas con distintos sectores políticos.

Como consecuencia de un nuevo enfoque sobre la acción del Estado, y de los altos costos de definir prioridades globales, en algunos países los planes nacionales han desaparecido y, en otros, han sido sustituidos por programas y políticas parciales, que no tienen la pretensión de asegurar una coherencia global.


El origen histórico del fortalecimiento de la planeación global que se ha dado en Colombia, a contracorriente de esas tendencias y del clima anti-estatista que ya por entonces estaba en boga, tiene que ver más estrechamente con el primero de los factores mencionados - la inexistencia de una visión única del interés general -, y con la intencionalidad de corregir prácticas centralistas y autoritarias del Ejecutivo, y clientelistas del Congreso y de los partidos políticos.
Si la planeación se usara solamente para organizar y racionalizar el gasto público, y para recoger los beneficios de la previsión, hubiera bastado con diseñar mecanismos simples de formulación de políticas sectoriales aunados a algún esquema débil de coordinación entre políticas y sectores. No era solamente eso lo que se pretendía en 1991, cuando se aprobó una Constitución que coloca a la planeación en el centro de la vida económica de la nación. En realidad, Colombia era en ese momento una república en proceso de remodelación, y la racionalidad y coherencia de las políticas públicas no eran los únicos propósitos que se le quería dar a este instrumento.
La planeación se redefinió como un proceso continuo e iterativo; adoptó el carácter de indicativa para la sociedad y obligatoria para el Estado y - su característica más importante - se hizo participativa. Los constituyentes vieron en ella el escenario ideal para permitir que se oyera la voz de una población hasta ahora excluida del debate sobre las políticas del Estado. Al fortalecerla, se confrontaba la corriente anti-estatista, pero también se le ponían contrapesos al ejercicio arbitrario del poder estatal.
Un grupo guerrillero acababa de pactar la paz con el gobierno y tenía una amplia representación en la Asamblea Constituyente. La planeación participativa tenía pues el inconmensurable valor político de abrir los canales democráticos para que nuevas fuerzas pudieran compartir el poder decisorio dentro del Estado. Participar en la confección del plan nacional de desarrollo era visto como una de las recompensas a quienes se habían incorporado a la vida civil y política del país y, tan importante como ello, una señal para los grupos que aún permanecían en armas.
La historia habría de mostrar que, para estos propósitos, lo propuesto no era suficiente y además había llegado en forma extemporánea, cuando la dinámica del conflicto había adquirido vida propia, más allá de las causas que motivaron sus inicios. La planeación participativa permitió en cambio abrir canales de vida democrática a amplios sectores y movimientos de carácter cívico, tanto en la escena nacional como en la regional y local.
A pesar de la fuerza que puedan tener los argumentos esbozados, la nueva función de la planeación de servir de escenario para la construcción deliberativa de consensos no forma aún parte del paradigma principal de pensamiento sobre la planeación en el mundo. La presente ponencia presenta la evaluación de la experiencia colombiana, durante el período comprendido entre 1994, cuando se convocó por primera vez el Consejo Nacional de Planeación, y 2000, cuando se han vivido casi dos ciclos completos de la planeación participativa en Colombia, la interpreta e intenta hacer algunas generalizaciones.

B.El diseño de la planeación participativa

Una de las intencionalidades más claras de la Constitución de 1991 fue la de iniciar un proceso de complementar la democracia representativa con la democracia de participación. La Carta define unos cuantos ámbitos para el ejercicio de esta nueva forma de la democracia, entre los que se destaca la planeación participativa, a la vez que refuerza la democracia representativa local y departamental. Rescata a la planeación del desuso en que su ejercicio tecnocrático y autoritario la ha sumido en el país y en el mundo. En Colombia, la planeación global existía desde los años cincuenta y en 1968 se la había convertido en obligatoria, con la esperanza de frenar la voracidad del clientelismo en la asignación de recursos públicos mediante la introducción de criterios técnicos. En 1991 se la proyecta al centro mismo del gran acuerdo político nacional, al darle un carácter participativo. Con ella no sólo se pretende racionalizar los planes de desarrollo sino incorporarles la manifestación de una nueva racionalidad colectiva, que se construye en forma participativa.


La Constitución de 1991 creó formal y jurídicamente el Sistema Nacional de Planeación, compuesto por el Consejo Nacional de Planeación y consejos territoriales en 32 departamentos y 1067 municipios. La función principal de estos consejos es dar un concepto sobre los planes de desarrollo que preparan el presidente de la república, los gobernadores de los departamentos y los alcaldes de los municipios, y hacerles recomendaciones que no tienen un carácter obligatorio. El Consejo Nacional está compuesto por representantes de sectores sociales, étnicos, ambientales, de mujeres y económicos de la población, y por representantes de las grandes regiones del país. Los consejos territoriales tienen una conformación similar, que varía según el tamaño y la composición social de la población de cada municipio. Los miembros de los consejos de planeación se eligen mediante la presentación de ternas por parte de los sectores o zonas geográficas, de las cuales el gobierno respectivo escoge el representante, por un período que, en el caso del Consejo Nacional de Planeación, la Constitución fija en ocho años, el doble de un período presidencial, con la intención de que la responsabilidad de continuidad en los planes de desarrollo repose en estos consejos.
La envergadura de esta reforma es grande. Como lo dijera el vicepresidente de la República ante el encuentro de ex-constituyentes de mayo de 1995: ¨ Si tuviera que indicar el avance más concreto en materia de ampliación de la democracia señalaría la creación de espacios para la discusión de la inversión pública. Así lo indica la obligación de someter a la consideración del Congreso un plan que previamente haya sido discutido, no sólo en las cámaras, escenario natural de la democracia, sino en un foro abierto como es el Consejo Nacional de Planeación, donde están representados los diversos sectores de la sociedad. Pero la función del Consejo no puede agotarse en la elaboración de un concepto cada cuatro años, sino que debe mantenerse de manera permanente, tal como lo prevé la Carta, para servir de cabeza del Sistema Nacional de Planeación que sirve de referente institucional a la planeación participativa para permitir que los ciudadanos directamente identifiquen sus necesidades, señalen sus prioridades, fijen las metas de la acción estatal. Que se sientan más protagonistas que espectadores”.

C.Diversidad y consenso

Para evaluar los planes del actual y del anterior gobierno nacional, el Consejo adelantó amplios procesos de consulta con la sociedad: 40 audiencias públicas en la primera ocasión, 62 en la segunda, repartidas en los 32 departamentos. Por otro lado, para cerrar el ciclo de la planeación, y no solamente evaluar las propuestas del gobierno sino tomar la iniciativa de hacer propuestas desde la ciudadanía, en 1997 y 1998 se adelantó una convocatoria abierta para que en todos los municipios y departamentos del país se discutieran propuestas a los futuros gobiernos nacional, departamentales y locales. En más de 300 localidades, cerca del 30 % de los municipios del país, la población se reunió por la iniciativa de los consejos de planeación participativa locales, y se hicieron propuestas con la intención de que los candidatos a alcaldes, gobernadores y presidente de la república las tuvieran en cuenta en la elaboración de sus programas de gobierno. Hoy, el segundo ciclo de este ejercicio se adelanta con la participación del 70 % de los municipios, en donde se ha logrado constituir efectivamente los consejos territoriales de planeación.


Los miembros de los consejos de planeación, en su mayoría líderes de organizaciones sociales de todos los departamentos, participan no sólo de la evaluación de los planes de desarrollo y de la presentación de propuestas cívicas a los candidatos a las distintas elecciones, sino que hacen el seguimiento de estos procesos, y tienen a su alrededor “redes de apoyo” conformadas por ciudadanos y organizaciones sociales. El crecimiento de estas redes es permanente y el hecho de que sus miembros sean, en su mayoría, dirigentes de organizaciones sociales, evidencia el despegue de la planeación participativa, en un país donde la cultura de la participación era prácticamente inexistente hace seis años. Por mandato de una ley posterior, los consejos también intervienen en la elaboración de planes de ordenamiento territorial, que determinan por diez años los usos del suelo de cada municipio y buscan la articulación del espacio geográfico con las estrategias de desarrollo municipales.

La diversidad resultó ser la fuerza del Consejo Nacional de Planeación Participativa. En él confluyeron múltiples dimensiones de la sociedad civil y experiencias de la vida muy disímiles. De allí surge su autoridad para emitir un juicio, desde el punto de vista de la nación, sobre las propuestas de los gobiernos. Los sectores sociales, los pueblos indígenas, las comunidades afrocolombianas, los raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las organizaciones de mujeres, comunales y solidarias, los grupos ambientalistas, los sectores educativos y científicos, económicos, campesinos y sindicales han logrado unificar y consolidar planteamientos de consenso sobre los planes nacionales de desarrollo de los dos últimos gobiernos.



D.De los conceptos a la construcción de un sistema participativo

En la Asamblea Constituyente de 1991, el entonces jefe del Departamento Nacional de Planeación, reconocía el carácter excluyente de la planeación en Colombia: “La existencia de un pequeño grupo de gentes educadas en el centro del país o en el exterior, reunidas en el Departamento Nacional de Planeación y otras instituciones técnicas del orden nacional, orientadas por una ideología estatista, justificaba el trato de las regiones como menores de edad. Las instituciones políticas de esa época, que no permiten ninguna decisión en la periferia, reflejan esa concepción... en síntesis, se suponía que un grupo selecto de personas podía escoger lo más conveniente para la Nación por encima de las regiones y del funcionamiento de los mercados”3. Cambiar tal estado de cosas fue la intención de la Constitución al instaurar la planeación participativa en Colombia.


Si bien en el ámbito nacional, la planeación participativa ha tenido continuidad y se ha ganado un espacio de reconocimiento social, su desarrollo en los ámbitos local y departamental ha sido desigual. Una gran diversidad de experiencias se ha presentado en aquellos lugares en donde el proceso planificador se ha dado con el concurso de estructuras participativas: se ha avanzado notablemente en el número de entidades territoriales (municipios y departamentos) que prepararon un plan de desarrollo; la convocatoria a los sectores de la sociedad civil para que presentaran ternas fue deficiente en algunos lugares, pero numerosas experiencias exitosas indicaron que hacerlo no era imposible, aún en las circunstancias más adversas; la autonomía de la actuación de los consejos con respecto a las autoridades de planeación se ejerció en distintos grados; en los primeros tiempos, se confundió al consejo con un comité asesor que podía o no ser convocado por la autoridad; la comprensión de los fines de la planeación participativa no fue homogénea y en algunos casos se confundió con la relación de clientela tradicional, tanto por parte de las autoridades como de los consejeros; la permeabilidad del ejecutivo a incorporar en sus planes y políticas las recomendaciones de los consejos territoriales de planeación no siempre ha sido la mejor y en muchos casos se produjo frustración; la necesidad de dar continuidad al proceso y de asegurar la participación en el seguimiento y evaluación de los planes comienza a comprenderse; en todos los niveles se identificó la necesidad de articular los planes nacionales, departamentales y municipales; algunas autoridades comprendieron la trascendencia de la nueva estructura y han venido construyendo un valioso espacio de relación entre el gobierno local y la sociedad civil, demandando de ésta que asuma importantes responsabilidades de veeduría y seguimiento; sin embargo, aún no está suficientemente extendida la visión de que la planeación participativa es un instrumento de gobernabilidad a través del cual la ciudadanía asegura una orientación de las políticas y los presupuestos más adecuada a sus necesidades.

E.Participación y gobernabilidad

La planeación participativa tiene el potencial de generar lazos de confianza entre el Estado y la sociedad, que constituyen un valioso capital social. Dentro de una organización voluntaria, se crean lazos de confianza que tienen el potencial de contribuir al desarrollo de una localidad, región o país, en forma que no puede ser explicada por la simple reunión de trabajo, capital y tierra, los factores que tradicionalmente daban cuenta del crecimiento. Ese factor adicional, invisible, que se conoce como capital social, determina también la eficiencia de las administraciones. Una densa red de asociaciones voluntarias también puede impedir, según distintos estudios, la aparición de organizaciones violentas o del clientelismo.


Visto desde otro ángulo, puede decirse que, cuando las organizaciones (o las sociedades) se hacen complejas, nadie tiene una información suficiente sobre lo que está ocurriendo o sobre el eventual cumplimiento de acuerdos por parte de los demás. Esta incertidumbre hace que se pierdan muchas oportunidades y se dejen de efectuar transacciones o acuerdos, lo que representa grandes costos sociales que frenan el desarrollo.
Cuando existe desconfianza entre el Estado y los ciudadanos, ocurre lo propio: la abstención crece, porque los ciudadanos no encuentran candidatos por quien votar; el poder de convicción de los gobernantes para que la gente participe en proyectos que, para ser exitosos, deben contar con la colaboración de los ciudadanos, disminuye; la capacidad de los ciudadanos para hacer que un elegido cumpla con lo que ellos creen que va a mejorar sus vidas, es decir, la gobernabilidad de los ciudadanos frente a quienes han recibido su mandato, se deteriora.
El fenómeno de pérdida de confianza en los gobiernos se ha venido dando en muchos países. En Colombia, los niveles de confianza han sido muy inestables y, en los últimos cinco años han mostrado caídas abruptas, de acuerdo con mediciones que se han hecho.

La planeación participativa puede ser vista como un importante escenario de creación de confianza entre ciudadanos y gobiernos y, por la misma vía, puede ser un eficaz instrumento de gobernabilidad, siempre y cuando las instancias gubernamentales respeten la autonomía de los espacios de planeación participativa de la sociedad y ésta tenga la organización y capacidad suficientes para hacerlos valer.


Esta visión de la gobernabilidad ha sido un concepto fundamental para la construcción de la planeación participativa. Como lo expresa el Consejo Nacional de Planeación, “En una democracia, en donde el Estado es instrumento supremo de la sociedad para la acción colectiva, la gobernabilidad debe entenderse como la relación construida entre los asociados y los gobernantes, que les permite a éstos conducir a la colectividad por los derroteros definidos por aquellos. El fundamento de la gobernabilidad es la confianza: confianza de los asociados en que la voluntad general será respetada por el Estado y los gobernantes, y confianza de los gobernantes en que encontrarán la disposición de los ciudadanos para cooperar en las acciones específicas en que se manifiesta el acuerdo social”4. La planeación es pues escenario privilegiado para construir gobernabilidad. La participación de los ciudadanos se convierte así en una de las condiciones de viabilidad de los planes, especialmente cuando se requiere del concurso de los ciudadanos y de sus organizaciones para poner en práctica los proyectos del plan.

F.La evaluación participativa de los planes

Los consejos de planeación participativa evalúan los proyectos de plan preparados por el gobierno respectivo, a través de documentos--concepto. Estos contienen generalmente un análisis del planteamiento estratégico del plan y de sus programas, y un conjunto de recomendaciones. Concluyen con un concepto que puede ser favorable o no favorable. Normalmente, el Consejo Nacional y los consejos territoriales condicionan la favorabilidad del concepto a cambios que el gobierno debería hacerle al proyecto de plan, antes de presentarlo al Congreso de la República que lo aprueba como ley. Pero ni estas condiciones ni las recomendaciones del Consejo obligan al gobierno.


La no--obligatoriedad de las recomendaciones de los consejos ha sido objeto de un agudo debate. En una orilla, se considera que su poder es demasiado limitado, lo que supuestamente desestimularía la participación, especialmente en un proceso joven cuando la cultura de la participación apenas se está desarrollando. En la otra, se señala que hacer sus recomendaciones obligatorias generaría dos estructuras decisorias paralelas, la de la democracia representativa y la de la democracia participativa, que rápidamente se enfrentarían. En ese caso, los alcaldes, gobernadores y Presidente elegidos no tendrían un plan de gobierno propio qué ejecutar. En las condiciones actuales de no--obligatoriedad, la posibilidad que tienen los consejos de movilizar a la sociedad alrededor de sus propuestas y de su concepto conlleva consecuencias políticas pero no legales. El Consejo puede estimular la deliberación y el debate ciudadanos para confrontar las propuestas del gobierno con las suyas, en la arena política y en seno del cuerpo legislativo que aprueba el plan como ley.
Este autor piensa que consagrar la obligatoriedad de los conceptos de los consejos, llevaría a un tipo distinto de democracia, en la que los elegidos en el poder ejecutivo serían apenas ejecutores de un mandato de los sectores sociales representados en los consejos. Ello les restaría autonomía a los gobernantes para articular un discurso político coherente (que bien puede hilarse a partir de los aportes ciudadanos, pero que no tiene por qué limitarse pasivamente a recogerlos), y disminuiría seguramente la responsabilidad que se puede exigir a los gobernantes en la ejecución de un plan con el que ellos podrían no estar de acuerdo. Sin embargo, la deliberación que puede generar el consejo a través de su concepto puede lograr una amplia trascendencia, especialmente en los niveles locales. Fue el caso de una ciudad de tamaño intermedio, el consejo de planeación participativa presentó su concepto acompañado de un plan alternativo al propuesto por el alcalde; el legislativo municipal (Consejo) terminó rechazando el del alcalde y aprobando el plan alternativo del consejo de planeación participativa. En otra, la capital de un departamento, el consejo de planeación participativa objetó inicialmente el plan, para luego trabajar con el alcalde en la preparación de un proyecto de plan de mutuo acuerdo.
En los niveles departamental y municipal, existe la posibilidad de convocar a una votación sobre revocatoria del mandato del gobernador o alcalde, cuando éste no cumple con su programa de gobierno, un documento que debe presentar junto con su candidatura y que normalmente sirve de base para el diseño del plan de desarrollo. Este recurso no existe en el nivel nacional.
Al iniciarse la planeación participativa, los conceptos sobre los planes se emitieron con base en el conocimiento espontáneo de los consejeros. Sin embargo, uno de los más importantes acumulados de la evaluación de dos planes cuatrienales nacionales (1994 y 1998) y de dos planes trienales en cada departamento y municipio (1995 y 1998) es la construcción de un sistema de conocimiento sobre la planeación y el desarrollo de los municipios, los departamentos y la nación. El período de funciones de los consejeros nacionales es de ocho años y el de la mayoría de los consejos territoriales es también del doble del mandatario elegido en su circunscripción, es decir seis años, y la mitad de los miembros se renueva al iniciarse un nuevo mandato del ejecutivo. Esto le ha dado una continuidad a los consejos, que comienzan a jugar el papel de memoria social sobre la planeación y el desarrollo en muchos casos. El Consejo Nacional de Planeación y muchos consejos territoriales han venido construyendo simultáneamente una estructura de información y una red de personas a quienes acuden en busca de conocimiento, experiencia y capacidad de análisis. La existencia de vínculos permanentes entre el Consejo Nacional y los consejos departamentales y municipales permitió, a raíz del sismo de Enero de 1999 en la región cafetera, constituir en menos de una semana una red de comunicación, apoyo y organización ciudadana para enfrentar la emergencia con visión regional.
En términos de su impacto real sobre los planes y políticas de los gobiernos, la evaluación de la experiencia de la planeación participativa es ambigua en el nivel nacional y desigual en departamentos y municipios. Son notables algunos cambios en los proyectos de plan del gobierno nacional, como respuesta a las sugerencias del Consejo Nacional. Pero estos desarrollos, profundizaciones y acciones recomendadas no se proyectan en los presupuestos plurianuales que acompañan al plan y que lo materializan en acciones de gasto estatal. Se acepta con frecuencia el cambio de discurso; no el de los programas efectivamente ejecutados. Por otro lado, los cuestionamientos a la viabilidad de metas del plan (crecimiento y empleo, en el caso del primer plan evaluado; consistencia de las políticas sociales, en el caso del segundo) no son siempre asimilados en la versión final del plan y resulta frustrante para los Consejos tener que recordar expost sus advertencias. En el caso de los planes territoriales, la experiencia es desigual, como lo hemos visto.

G.La sociedad en el seguimiento de los planes

En 1995, el Consejo Nacional de Planeación inició el proceso de seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo por parte de las regiones y de la sociedad civil. Durante todo el año de 1995, el Consejo se reunió con distintos grupos y en varias regiones del país, no solamente para compartir experiencias con los consejos territoriales sino para sondear el avance de la ejecución del plan. En noviembre presentó el primer informe de seguimiento y evaluación, cuyo contenido es ilustrativo de lo que le puede aportar a un gobierno contar con el seguimiento de representantes de la sociedad. Ese primer documento de seguimiento presenta una reflexión sobre algunos aspectos cruciales que en esa coyuntura afectaban la ejecución del plan; ofreció una caracterización de la crisis del Estado como explicación del deterioro de la capacidad de actuar de los gobiernos; alertó sobre los riesgos que corre el proceso de descentralizador por la amenaza de contrarreformas de quienes ven en la incapacidad del Estado central para transferir recursos y funciones y dar autonomía decisoria a las entidades territoriales el pretexto para reimplantar el centralismo fiscal, que la Constitución de 1991 intentaba abolir; ilustró el escaso avance de las estrategias de desarrollo humano sostenible; y señaló la necesidad de recuperar el retraso del país en la construcción de la nación pluriétnica y multicultural.


Informes públicos de seguimiento de los planes nacionales de desarrollo se han venido produciendo periódicamente desde entonces.

H.Trochas y planeación “al derecho”

Tan pronto como se cerró el primer ciclo de la evaluación ex--ante de los proyectos de plan en los distintos niveles de gobierno, apareció claramente en los consejeros la visión de que la sociedad no podía simplemente recibir las iniciativas de plan de parte de los gobiernos y emitir un concepto sobre ellas. Si la planeación ha de ser un proceso interactivo entre sociedad y Estado, además del momento en el que el gobierno toma la iniciativa y la ciudadanía responde – se pensó -, debe haber otro en el que la ciudadanía puede adoptar un rol propositivo. Se concibió entonces una estrategia, que en su momento se denominó planeación al derecho, que consistió en integrar esos dos momentos como parte del proceso planificador. El instrumento de esta estrategia fueron las llamadas trochas ciudadanas, documentos preparados por la ciudadanía para ser presentados a los candidatos a alcaldes, gobernadores y presidente de la república, con el propósito de que los tengan en cuenta en sus programas de gobierno y, luego, una vez elegidos, en sus planes de desarrollo. Como lo expresa el periódico del Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio, “Entendemos la trocha como un ejercicio pedagógico donde la comunidad organizada (sociedad civil) construye y presenta propuestas a los candidatos para que estos las acojan en sus programas de gobierno. Estas propuestas deben convertirse en un pacto o acuerdo social entre candidatos y ciudadanía; de esta manera, se hace efectivo el voto programático del artículo 259 de la Constitución Nacional”5.


Para adelantar esta estrategia, se diseñó una tecnología que permitió llevar a cabo estos ejercicios simultáneamente en un buen número de municipios del país. Ella consistió en proponer unos temas guía, que fueron difundidos muy ampliamente, entre los que se destacan: una deliberación acerca de la visión de futuro del municipio; una reflexión acerca de su vocación socio--económica; una evaluación de la ejecución del plan anterior; la solicitud de formular propuestas sobre los aportes que puede hacer la ciudadanía por su cuenta para complementar las acciones y la inversión estatal; y una reflexión sobre la ética de lo público. Con esta convocatoria fue posible derrotar la visión de que los ejercicios de trocha se limitaban a hacer una lista de necesidades de la población, imposibles de satisfacer, y enfocar la toma de conciencia acerca de las necesidades colectivas en un contexto de viabilidad y de pertinencia para la visión de futuro de la comunidad.

Las propuestas han sido valiosas. En la región cafetera, han surgido distintas iniciativas de visiones con un horizonte de muy largo plazo (dos décadas), con lo que se comienza a romper el cortoplacismo propio de la vida política tradicional. En un pequeño municipio de la Costa Atlántica surgió la idea de que la viabilidad a largo plazo de la existencia de ese pequeño poblado dependía de que se consolide el eje Cartagena--Barranquilla--Santa- Marta como un centro de servicios especializados para la cuenca del Caribe. Y esta visión fue ligada a la estrategia de priorizar una educación de punta para los habitantes del poblado.


En el Magdalena Medio, una de las regiones del país más convulsionadas por la violencia pero que en los dos últimos años ha logrado los mayores avances en el desarrollo de una cultura de la planeación participativa, los ejercicios de trocha han tenido un valor adicional. En medio de un paro armado, se reunieron las fuerzas políticas más disímiles, incluidos algunos miembros de grupos vinculados con los distintos bandos del conflicto armado, se logró su respeto por el proceso participativo y se produjeron efectivamente los documentos de trocha.
En el año 2000, cuando los ejercicios de trocha se orientaron por primera vez a buscar acuerdos con los candidatos, no menos de cincuenta municipios lograron firmar actas de compromiso entre la ciudadanía y los candidatos a alcaldes y gobernadores, alrededor de los documentos de trocha que recogían las aspiraciones y propuestas de la ciudadanía. Estos compromisos fueron firmados, en la mayoría de los casos, por la totalidad de los candidatos del municipio. La mayoría de los elegidos en esas localidades y departamentos el pasado 27 de Octubre fueron firmantes del acuerdo, e iniciarán en Enero de 2001 su mandato.

I.Ordenamiento territorial

La ley de ordenamiento territorial le dio a los consejos de planeación participativa la facultad de emitir conceptos sobre los planes de uso de suelos de los municipios. La aprobación de los consejos es necesaria para la aprobación última de estos planes, llamados de ordenamiento territorial. Este proceso le ha tenido un especial vigor a los consejos de todo el país. En un importante municipio de Cundinamarca, se impuso la necesidad de rehacer el plan de ordenamiento, en razón de que su primera versión aprobada no había contado con una participación suficiente de la población. Cabe destacar también el proceso de elaboración de planes de ordenamiento territorial por parte de un conjunto de grupos indígenas del Amazonas; estos planes trascendieron el mandato de ley que se restringe al uso del suelo, e incorporaron en forma una relación de la población con el territorio, a la vez que ilustraron la posibilidad de que grupos distintos usen el mismo espacio para fines culturales diferentes.



J.Articulación deliberativa

La conformación de sistemas regionales de planeación participativa, en un contexto en el que el país no ha logrado ponerse de acuerdo para definir las condiciones de conformar regiones como unidades administrativas o de planeación, ha sido de la mayor trascendencia. Estos sistemas regionales han permitido hacer una coordinación y compatibilización de planes municipales, a la vez que abren el espacio para emprendimientos comunes de mayor envergadura que los que se pueden plantear en los planes municipales. Los casos de la región del Eje Cafetero, del Magdalena Medio y de los grupos indígenas del Amazonas mencionados son los más notables esfuerzos de articulación regional, hechos desde el sistema de planeación participativa.


Por iniciativa del Consejo Nacional de Planeación, la ley que aprobó el plan de desarrollo de mayo de 1999 disponía que los consejos asumieran la tarea de promover la compatibilización de los planes de los gobiernos de distintos niveles, lo que desafortunadamente se retrasó al ser declarada inconstitucional la ley del plan, por vicios de procedimiento. Con esta iniciativa que volverá a ser presentada al legislativo, se pretende que la sociedad se responsabilice por reconciliar la heterogeneidad entre los planes de distintos niveles, cuyos territorios de acción se entrecruzan, ante las dificultades para que un Estado dividido en compartimentos, a la usanza napoleónica, tenga incentivos para hacerlo. Aún sin este soporte legal, los consejos han logrado articular los planes de desarrollo de municipios y departamentos de las regiones citadas y han conformado formalmente sus sistemas regionales. Estas experiencias han permitido el desarrollo de la planeación participativa y de su capacidad de orientar el desarrollo, trascendiendo las divisiones político--administrativas tradicionales y en mejor correspondencia con lo que podríamos llamar las regiones geográfico--económico--culturales.

K.Balance de realizaciones

Vista en perspectiva, la experiencia de la planeación participativa presenta un valioso conjunto de realizaciones. Quizá las más significativas son el debilitamiento de las estructuras clientelistas, el afianzamiento de un espacio para la construcción y consolidación de lo público y el inicio de una redefinición de la relación entre la sociedad y el Estado.


Aunque las prácticas clientelistas no han desaparecido, y se adaptan mediante distintos mecanismos a los cambios de situación, la existencia de un Plan y la discusión pública de las políticas de los gobiernos nacionales, departamentales y locales, ha logrado darle una mayor transparencia a los procesos de asignación de recursos, que dificulta su utilización para alimentar las relaciones clientelistas. Esto ha traído como consecuencia obvia la antipatía de algunos políticos tradicionales por los mecanismos de planeación participativa, y la afanosa búsqueda de mecanismos que, en contravía de un mandato constitucional, le permitan a los congresistas abogar por la ejecución de proyectos de interés particular o regional. En los escenarios locales, el programa de formación para la participación del Consejo Nacional de Planeación ha logrado permear las relaciones de clientela. En algunos municipios, en donde los alcaldes habían escogido los consejeros al amaño de sus intereses especiales, los procesos de formación han provocado un comportamiento de mayor independencia de los consejos y la disolución de viejos vínculos de relación clientelista, que se hacen intolerables en la medida en que una amplia participación los hace más visibles.
Los consejos ven la construcción de lo público, entendida como la ampliación de los espacios para la acción colectiva en favor de los intereses generales de la comunidad, como la vía más adecuada para debilitar la tradicional forma de hacer la política como un intercambio de favores. En esta concepción, los elegidos tienen límites y el poder que reciben de sus electores no da para que intervengan a favor de intereses particulares o aún regionales, sino para actuar en la definición y materialización de lo público. Los amplios procesos de formación para la participación que el Consejo Nacional ha impulsado, especialmente en audiencias de jóvenes, han tomado como eje temático central la construcción de lo público.
La relación entre la sociedad y el Estado ha comenzado a mutar. Las estructuras participativas han resultado incómodas para las autoridades de planeación que, en el ámbito nacional, nunca habían tenido que responder ante las regiones y la sociedad por sus actuaciones. Los consecuentes roces se han observado independientemente de los gobiernos y han traído como consecuencia dificultades temporales y discontinuidades en algunos procesos.
Una reacción adaptativa espontánea de distintos organismos del Estado, que temen una eventual concentración de poder en los consejos del Sistema Nacional de Planeación ha sido la proliferación de consejos sectoriales sin fuerza ni cohesión. Esta reacción tiene que ver con la lucha desesperada del centralismo por prevalecer, después de reformas constitucionales que lo debilitaron: cada Ministerio o entidad nacional, quiere construir un propio sistema de participación, sobre el cual pueda ejercer un mayor control. De esta manera han aparecido los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, las Juntas Municipales de Educación, los Consejos Municipales de Empleo, los Consejos Municipales de Economía Solidaria, los Consejos de Participación Comunitaria en Salud, los Consejos Municipales Ambientales, los Consejos de Juventud, los Comités de Integración Territorial, los Consejos Consultivos de Ordenamiento Territorial, los Consejos de Paz, los Comités de Vigilancia de la Gestión Pública, y otros más que entidades estatales de orden nacional coordinan, independientemente del Sistema Nacional de Planeación. Sin embargo, ni las confrontaciones presupuestales, ni la atomización de organismos, ni las dificultades provenientes del conflicto armado han impedido el avance de la planeación participativa. Los 32 departamentos cuentan con un consejo de planeación participativo. De los 1067 municipios existentes, en 1998 se constató la existencia formal de 210 consejos municipales de planeación, de los cuales 60 funcionaban adecuada y regularmente. En 2000, el Consejo Nacional ha registrado 680 consejos municipales con 10.834 miembros. De esos consejos, 450 reportan una actividad permanente.
Además de los principales logros mencionados, la planeación ha servido como el instrumento ideal para construir una cultura de la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos. Se ha avanzado en la institucionalización y uso no solamente de los mecanismos participativos de la planeación sino en otros que también definió la Constitución de 1991: las veedurías, las acciones de cumplimiento, las iniciativas legislativas de origen popular, entre otras. De asistir, los ciudadanos han pasado a participar y a ganar el respeto de los gobiernos por sus iniciativas. La planeación participativa, vista como proceso, es ante todo un aprendizaje social. Si bien era utópico pensar en educar a la población antes de iniciar su ejercicio, no deja de sorprender todavía que el Estado deje de hacer esfuerzos para que la escala de la planeación participativa se multiplique y pueda involucrar a un número mayor de ciudadanas y ciudadanos en el proceso.
Por su parte, el ejercicio de la labor planificadora se ha cualificado en cuanto las autoridades han comenzado a verla como un proceso interactivo de construcción de acuerdos entre la sociedad y el Estado, en vez de una simple agregación de proyectos, o como el ejercicio tecnocrático de articular unas políticas, a través de un texto. En algunos municipios, la ciudadanía está participando directamente en la elaboración y modificaciones de los presupuestos, aunque las recomendaciones ciudadanas tienen todavía más impacto en el discurso que en las asignaciones del gasto público. Los ejercicios de trochas ciudadanas, que han logrado convertirse en compromisos escritos de los candidatos con principios fundamentales para la gestión pública y con propuestas que la ciudadanía considera prioritarias, han contribuido también a ponerle un freno a las relaciones clientelistas. En este sentido, la planeación participativa ha contribuido a la construcción de democracia deliberativa6. A pesar de que los organismos de planeación participativa no producen recomendaciones de carácter obligatorio para los planes de desarrollo, han mostrado mediante estos acuerdos el potencial de generar consensos decisivos alrededor de propuestas construidas en el diálogo con potenciales gobernantes.
Finalmente, es de destacar el impacto de la participación en la concepción de la planeación. Seguramente una estructura participativa no se adapta a las condiciones de todos los países. Pero cuando se opta por esta vía, aparece en escena la que podría ser vista como una cuarta función de la planeación: servir de escenario para la construcción de consensos sociales. Como consecuencia, las demás funciones se verán modificadas en su contenido. La evaluación habrá de distinguir como programas de mayor viabilidad aquellos que han sido producto de consensos; e introducirá eventualmente lo que se podría denominar un “cálculo del consenso”, que debe trascender el individualismo metodológico de Buchanan y permitir la consideración de comportamientos cooperativos y procesos deliberativos. La coordinación de planes y políticas también deja de ser una función exclusivamente técnica y se centra en la obtención de acuerdos entre cuerpos deliberativos; por ejemplo podrá, como se está intentando en Colombia, incorporar ejercicios periódicos en los que los consejos participativos y las autoridades de planeación de los distintos niveles hacen recomendaciones de ajuste de los planes, con miras a asegurar más altos niveles de articulación, no sólo vertical (entre planes nacionales, departamentales y locales) sino horizontal entre planes de un mismo nivel de gobierno en territorios distintos. Y la función de reflexión estratégica, en particular la prospectiva, complementará el ejercicio técnico con el proceso de construcción de consenso sobre visiones de futuro y líneas prioritarias de acción.


1 Ex-presidente del Consejo Nacional de Planeación Participativa de Colombia, del cual es miembro en representación del Sector Educativo y Cultural. El autor agradece los aportes que muchos miembros del Sistema Nacional de Planeación de Colombia han hecho a las interpretaciones del proceso de planeación participativa a través del tiempo y, más específicamente, los valiosos comentarios a una versión anterior de este documento, hechos por Rubén Darío Utria, Edgar Ortegón, Jeanneth Hernández, Ernesto Parra, Carlos Córdoba y Guillermo Cardona.

2 En forma comprensiva, el Seminario de Alto Nivel sobre las Funciones Básicas de la Planificación define tres grandes funciones de la planeación: (1) evaluación de planes, programas, estrategias y proyectos; (2) coordinación de planes y políticas, y (3) pensamiento de largo plazo. Ilpes-Cepal, Santiago de Chile Octubre 7 y 8 de 1999.

3 Citado en el documento del ex-magistrado Ciro Angarita, “El Consejo de Planeación Social y Participativa: la Constitución, ¿rey de burlas?”, Bogotá abril de 1995.

4 Consejo Nacional de Planeación, Trocha Nacional Ciudadana, Bogotá 1998.

5 “Para muchos – dice este medio - el nombre de ‘trocha’ trae a la memoria aquellos caminos difícilmente transitables pero necesarios para ir de una vereda a otra”. La Trocha, documento informativo del Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio, octubre de 2000.

6 Carlos Santiago Nino, La constitución de la democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997, p. 198.


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