Estrategia de acción exterior una reflexión necesaria



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VIII.4.- Diplomacia parlamentaria.
Las relaciones, intercambios, interacciones entre representantes de la voluntad popular es una dimensión clave de la política exterior. La diplomacia parlamentaria es así un instrumento fundamental, que incorpora a la defensa y proyección de los intereses de España el valor añadido de reflejar una mayor riqueza de sensibilidades sociales y políticas. Queremos por ello someter a la consideración de las Cortes Generales la elaboración conjunta de un plan de diplomacia parlamentaria que mejore nuestra política exterior.
IX. EL SISTEMA DE POLÍTICA EXTERIOR. MEDIOS
Esta Estrategia contiene un análisis y, consecuencia de él, una propuesta de reorientación de la acción exterior. La esencia de esa respuesta es que la regeneración económica, social e institucional de nuestro país pasa por una mayor internacionalización de la sociedad española. Acorde con ello, se ha tomado al ciudadano y su proyección exterior como punto de partida de esta nueva reflexión estratégica, y se ha llegado a la conclusión de que situarlo en mejor disposición para aprovechar las oportunidades de la globalización es el gran reto de una política exterior renovada.
Para alcanzar este objetivo se han examinado diversas reorientaciones de algunas políticas, temáticas o geográficas. Se ha señalado también la necesidad de hacer un uso más intensivo de algunos instrumentos que son particularmente adecuados para el nuevo entorno.
Pero más allá de estas actuaciones, es imperativo llevar a cabo dos reformas más sustanciales:


  • En primer lugar, es necesario reformar algunos elementos del proceso de toma de decisiones, en particular aquellos que refuercen la coordinación en materia de acción exterior, el papel del Presidente del Gobierno y la calidad del control democrático de esta política.




  • En segundo lugar, es necesario proceder a un redespliegue de los medios humanos y materiales al servicio de la acción exterior, que sitúe nuestra red diplomática, consular, comercial o de acción cultural más cerca de los nuevos centros de poder e influencia en el mundo.


IX.1.- Planificación Estratégica
El proceso de toma de decisiones en política exterior incluye desde la planificación estratégica de dicha política hasta la evaluación de los resultados y el necesario control por parte de las Cortes Generales.
En un mundo más incierto y complejo, la planificación estratégica de la política exterior reviste una importancia renovada y debe asentarse sobre unas bases más sólidas. Para ello, se reforzarán los medios al servicio de esta planificación y la colaboración con los centros de pensamiento de nuestro país. Con este fin, se establecerán programas de cooperación y de apoyo que dote a esta colaboración de la necesaria continuidad. Finalmente, se recabará también la colaboración de empresas y organizaciones no gubernamentales que tengan particular experiencia, conocimiento e interés en algunas zonas geográficas o en algunas cuestiones temáticas particularmente relevantes para la política exterior.
IX.2.- El Consejo de Política Exterior.
La globalización, el carácter más complejo de la Comunidad Internacional, y la decidida voluntad de internacionalización de la sociedad española, determinan una enorme variedad de actuaciones en el exterior, procedentes de los más diversos organismos de las administraciones públicas y de la sociedad civil. Ello exige una coordinación más estrecha, continuada y eficaz.
Por otra parte, esta variedad de actuaciones internacionales y su repercusión cada vez mayor sobre la situación interna, determinan la necesidad de una mayor implicación del Consejo de Ministros como tal y en particular de su Presidente. El papel creciente de los jefes de gobierno en las relaciones internacionales es una consecuencia, lógica y deseable, de la mayor importancia que han adquirido estas relaciones para el bienestar, la seguridad y la estabilidad de un país.
Necesitamos por tanto una estructura en el proceso de toma de decisiones que aúne esta doble necesidad de mayor y más eficaz coordinación e integración de los diversos actores y la de dotar de mejor asesoramiento y apoyo al Presidente del Gobierno. El organismo más adecuado para llevar a cabo estas funciones es el Consejo de Política Exterior. Esta instancia, creada en el año 2000 pero de la que apenas se ha hecho uso, se configura como el marco más eficaz para cumplir las dos tareas señaladas, y en definitiva para impulsar y dar una mayor solidez al proceso de toma de decisiones en política exterior.
La Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado ha consagrado definitivamente este órgano al que define en su art. 38 como:
"El Consejo de Política Exterior es el órgano colegiado de apoyo y asesoramiento al Presidente del Gobierno en el desempeño de su función de dirección y coordinación de la Política Exterior".
Este órgano, junto con el Consejo Ejecutivo de Política Exterior definido en el art. 39 de la Ley, será foro privilegiado de debate, reflexión y adopción de las decisiones más importantes de nuestra política exterior.

IX.3.- Evaluación y control democrático de la acción exterior.
La diversidad de actuaciones en el exterior hace necesario un seguimiento más estrecho de la eficacia y coordinación de las mismas. Se procederá por ello a la elaboración de unos criterios objetivos de evaluación de las diversas actuaciones de la política exterior. Dichos criterios se presentarán en el marco de la próxima revisión de la Estrategia de Acción Exterior de acuerdo con el artículo 35 de la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado.

UN NUEVO MARCO LEGISLATIVO

Ley Orgánica por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. 2012



1. Acción y Servicio Exterior del Estado

Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. Regula, por primera vez, la actuación y la organización del Estado en el exterior teniendo en cuenta la multitud de órganos que, constitucionalmente, proyectan su actividad en el exterior: Comunidades Autónomas, Entidades Locales, órganos constitucionales.

Reglamento de la Carrera Diplomática. Aprobado en Consejo de Ministros, 25 de julio 2014

2. Tratados y otros acuerdos internacionales

La Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, por primera vez regula sistemáticamente la compleja actividad convencional del Estado en el ámbito internacional. Diferencia los Tratados Internacionales que se reservan al Gobierno de la Nación de otros Acuerdos Internacionales cuya celebración también cabe por las Comunidades Autónomas.



3. Prohibición total de minas antipersona

Se adecua la legislación a la Convención sobre municiones en racimo que entró en vigor en agosto de 2010. Se encuentra pendiente en las Cortes Generales.



4 Reforma de la Obra Pía de los Santos Lugares de Jerusalén

La Obra Pía de los Santos Lugares de Jerusalén, organismo público adscrito al MAEC y regulado por una ley de 1940 que ha quedado desfasada siendo ello fuente de dudas y controversias. El anteproyecto de ley se aprobó por el Consejo de Ministros el 17.01.2014.



5. Acuerdos sobre Tratados internacionales y otras materias.

En el año 2012 se aprobaron 156 Acuerdos y 125 en 2013



6. Medidas de futuro.

Anteproyecto de la Ley de Inmunidades.


Como se señala en la primera parte de este documento, la política exterior es una política de Estado. El consenso entre las fuerzas políticas constituye una de las dimensiones esenciales de esta política. Una política exterior que goce de este apoyo mayoritario en la sociedad española es más estable, más previsible, y por tanto más fiable para nuestros socios, aliados y para toda la comunidad internacional.


Este apoyo mayoritario sólo puede ser consecuencia de una concertación más estrecha entre las diversas fuerzas parlamentarias sobre las decisiones importantes de política exterior, y de un control más continuado de las acciones del Gobierno en esta materia. Parte de la puesta en práctica de la política exterior renovada será el compromiso de rendir cuentas sobre una base más regular en las instancias competentes del Congreso de los Diputados y del Senado.
Mejorar la calidad democrática del proceso de formación de la voluntad exterior de España.
Situar al ciudadano en el centro de la política exterior debe traducirse en una mayor contribución ciudadana al proceso de formación de la voluntad exterior. Los partidos políticos y las organizaciones ciudadanas de vocación diversa deben por tanto jugar un papel más relevante en una política exterior renovada. Ello se traducirá en una acción exterior más legítima y más democrática.
Para alcanzar este objetivo, trabajaremos con las fuerzas políticas, las organizaciones no gubernamentales y los centros de pensamiento para definir propuestas encaminadas a este fin.

IX.4.- Medios humanos y materiales. Un nuevo despliegue.
Uno de los mayores activos de la acción exterior española es su despliegue exterior. España cuenta en estos momentos con 118 embajadas bilaterales, 10 representaciones ante organizaciones internacionales, 88 Consulados generales y cuatro Consulados. Unas seis mil personas trabajan al servicio de los ciudadanos en esta red exterior. La calidad profesional y la entrega de estos servidores del Estado, y la inserción de estas representaciones, algunas con siglos de antigüedad y tradición, en las sociedades locales respectivas constituyen el mejor activo de nuestra acción exterior.


Hacer más con menos

La forma más práctica y realista de hacer más con menos es buscar sinergias. Según la Real Academia, sinergia es la acción de dos o más causas cuyo efecto es superior a la suma de los efectos individuales. En otras palabras, conseguir más con los mismos o, en este caso, con menos recursos presupuestarios. Eso hace la acción exterior para reforzar su despliegue de personal, extender su cooperación al desarrollo o incrementar la actividad del Instituto Cervantes.

Buscar y encontrar sinergias con países y organizaciones es fruto de una política exterior que ha cultivado relaciones y complicidades, con la profundidad necesaria, para actuar conjuntamente de una forma que, a nadie se le puede escapar, va mucho más allá de un mero acuerdo técnico.

Despliegue exterior

Diplomáticos españoles utilizan las Delegaciones de la UE en Azerbaiyán, Yemen, Myanmar y Sudán del Sur. Otros en oficinas propias en Gambia y Monrovia.

Está en fase de elaboración un memorándum de entendimiento con México para intercambio de diplomáticos que permitirá destacar temporalmente a diplomáticos españoles en Embajadas mexicanas como Santa Lucía o Guyana.

Cooperación al desarrollo

A) Cooperación delegada, en la que la Cooperación Española ejecuta proyectos con financiación de terceros como la Unión Europea o terceros países. Están en marcha proyectos en África y América Latina por más de 125 millones de euros. Están en fase de preparación proyectos que incluyen Filipinas por un montante total de 40 millones.

B) Cooperación triangular, en la que la Cooperación española trabaja con otro país ejecutar un proyecto en un tercero. Se desarrollan también en las zonas prioritarias para nuestra cooperación, África y América Latina

Instituto Cervantes

La colaboración del Instituto Cervantes con embajadas iberoamericanas, y otras instituciones de esos países, ha contribuido a mantener una programación cultural de calidad en sus centros –y en la propia sede-, incluso después de que los presupuestos de cultura del propio Instituto se vieran mermados. Así, en el curso 2012-13, el 65% de la actividad cultural de los centros del Cervantes tuvo contenido iberoamericano.

Por otra parte, los acuerdos de colaboración del Instituto Cervantes con México, Colombia y otros países iberoamericanos multiplican la capacidad de acción del Instituto – sin tener que aportar recursos adicionales- para alcanzar los objetivos que tiene en común con las instituciones colaboradoras: la promoción de la lengua española y la difusión de las culturas que se expresan en español.

Las tendencias prevalentes en la comunidad internacional, recogidas al principio de este documento, en particular la redistribución del poder y la influencia, la vitalidad de algunos países y regiones del mundo, hacen necesaria una adecuada redistribución de los medios humanos y materiales al servicio de la acción exterior. A ellos se suma, subrayando la necesidad de este redespliegue, el cambio cualitativo en el trabajo diplomático, tan dirigido ahora a gestionar redes como a la tradicional relación con autoridades y sociedad civil.



T.I.C. en el MAEC

Despliegue del Sistema de Información de Visados en 90 oficinas consulares. VIS implementa un procedimiento automatizado en el espacio Schengen (que incluye manejo de huellas y fotografías). Intervienen en tiempo real las oficinas consulares, la Autoridad Nacional (Servicios Centrales) y la Agencia Europea VIS (Estrasburgo).

Ampliación de las funcionalidades del Sistema de Información de Visados (V.I.S.) y del Sistema nacional de tramitación de los visados de larga duración: SIVICO II para Oficinas Consulares. Puesta en operación de subsistemas para la Autoridad Nacional de Visados y para la gestión de los visados de larga duración, con accesos de otras autoridades designadas.

Despliegue parcial de telefonía IP. Todas las representaciones cuentan con al menos 3 terminales telefónicos IP. Para las representaciones que cuentan con estos medios, las llamadas realizadas desde cualquier teléfono a los Servicios Centrales son gratuitas y a un precio reducido para las llamadas a teléfonos fijos o móviles de España. Asimismo, las llamadas desde teléfonos fijos de los servicios centrales del MAEC a cualquier teléfono de estas representaciones son también gratuitas. El ahorro en 2013, con un despliegue todavía parcial, se estima en 800.000€.

Instalación de un sistema centralizado de videoconferencia. Permite establecer videoconferencias entre los Servicios Centrales, las representaciones en el exterior, otros organismos de la Administración General del Estado y otros organismos o empresas a través de Internet (ej. ONU).
Despliegue del nuevo sistema de Correo Diplomático IP en las misiones diplomáticas
Despliegue del sistema de cifrado ACID, del Servicio Europeo para la Acción Exterior, EEAS, en 33 misiones diplomáticas.

Creación e implantación en los Servicios Centrales del Sistema de navegación segura por Internet desde el puesto de trabajo. Aumenta enormemente la seguridad.


Finalizada la distribución de la firma electrónica sobre tarjeta criptográfica.

Los criterios de eficiencia e impacto deben guiar esta redistribución. En muchos casos, el objetivo será no tanto profundizar la relación bilateral con un país determinado como la presencia e inserción en mega-ciudades o regiones de particular interés, o la existencia de un elevado número de ciudadanos españoles residentes. En otros, el propósito será privilegiar algún elemento particular de la acción exterior como la cultural, la comercial o de asistencia consular.




REDESPLIEGUE EN EMBAJADAS Y CONSULADOS EN 2014/2015

A) CENTROAMÉRICA Y SUDAMÉRICA

México: Refuerzo de la presencia en Guadalajara con el nombramiento de un funcionario diplomático como Cónsul General.

Perú: Se ha ampliado la plantilla diplomática de la Embajada en Lima con la incorporación de un Secretario de Embajada, pasando la Embajada a contar con 4 funcionarios diplomáticos. Medida que refleja los crecientes vínculos económicos y políticos con Perú.

B) SUDESTE ASIATICO Y ASIA MERIDIONAL

Myanmar: Envío de un Encargado de Negocios a Rangún, que desarrollará su trabajo en las instalaciones de la Delegación de la UE merced a un Memorando de Entendimiento firmado con la UE.

India: Se ha reforzado la plantilla diplomática de la Embajada en Nueva Delhi con un nuevo diplomático, Secretario de Embajada, pasando la Embajada a contar con 6 diplomáticos.

C) MAGREB

Argelia: Se ha ampliado la plantilla diplomática de la Embajada en Argel con un nuevo diplomático, Secretario de Embajada, pasando la Embajada a contar con 4 diplomáticos.

 

D) EUROPA



Alemania: Se ha ampliado la plantilla diplomática de la Embajada en Berlín con un nuevo diplomático, Secretario de Embajada, pasando a contar con 7 diplomáticos.

E) CAUCASO

Azerbaiyán: Se ha destinado a un diplomático como Encargado de Negocios a Bakú, que desarrollará su trabajo en las instalaciones de la Delegación de la UE.

Cierre de representaciones: Se ha iniciado el proceso de cierre de los Consulados Generales de Valença do Minho y Vila Real de Santo Antonio, en Portugal. Esta medida se justifica por la reducida actividad consular de ambas representaciones.

G) PERSPECTIVAS PARA 2015

En el año 2015 continuarán las actuaciones de redespliegue prestando especial atención al continente asiático.




X. Una reflexión adicional a modo de epílogo
El medio internacional, como todos en los que el ser humano se relaciona, es complejo, cambiante, incierto e imposible de anticipar en todas sus dimensiones. Estas características no han hecho sino agudizarse desde el fin de la Guerra Fría y del sistema bipolar. Ello nos indica que estamos en un momento de transición hacia un nuevo sistema internacional, basado en los elementos definitorios que hemos visto: multipolar, más interdependiente, más globalizado. Pero un sistema que todavía está lejos de definirse de forma plena.
La suerte de nuestro país no sólo va a depender del escenario en que finalmente se resuelva la transición, sino de cómo se gestione ésta. Un país del tamaño, peso y vocación internacional de España puede y debe influir en ese proceso. La sociedad española ha mostrado en numerosas ocasiones su preferencia por un determinado modelo de relaciones internacionales, ha expresado su convicción de cómo debe organizarse la comunidad internacional y qué valores y principios deben sustentar esa organización. Pero no sólo tenemos una idea clara y elaborada de cómo debe ser la comunidad internacional emergente, sino también de cómo deben abordarse las tensiones, los conflictos que inevitablemente jalonan toda transición, de dónde está el lugar de nuestro país en esas situaciones difíciles.
Para poder influir, necesitamos no sólo una idea clara de la comunidad internacional que queremos, del papel que España - y lo que empieza a ser más decisivo, que sus ciudadanos -, puede jugar; necesitamos un consenso fuerte y amplio sobre esos puntos.
Esta Estrategia de Acción Exterior busca ese consenso, lanzando un debate profundo, muy elaborado, sobre las razones que deben llevarnos a acordar, y dotarnos de, una nueva estrategia explícita, el contenido de ésta y sus consecuencias operativas, en los más variados órdenes de la acción exterior.
La Estrategia se recoge en un documento extenso, más de lo que es habitual en este tipo de textos. Ello es así porque se ha considerado que el detalle, incluso algunas reiteraciones, son necesarios para estructurar una reflexión sobre una necesaria reorientación de la acción exterior, que tomará mucho tiempo poner plenamente en práctica, que debe ir en sintonía con una paralela en el interior, que debe dar respuesta a cambios globales que todavía sólo entrevemos. No basta un recetario de medidas y objetivos para iniciar un movimiento de este calado. Hace falta una narrativa, un por qué, para qué y cómo. A esas preguntas se ha tratado de dar respuesta en este texto.
Las medidas previstas en la Estrategia y el Plan de Acción que la acompaña se llevarán a cabo atendiendo a las disponibilidades presupuestarias y con los medios personales de los que dispongan los distintos Departamentos que participan en el Plan, conforme a los límites establecidos en la leyes de presupuestos de cada año.”


1 El Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), la Convención de Armas Químicas (CAQ), la Convención de Armas Biológicas y Toxínicas (CABT), o el Tratado para la Prohibición completa de Ensayos nucleares (TPCEN), entre otros.

2 Resolución 1540 contra la proliferación de ADM hacia actores no estatales, Resolución 2117 (2013) contra el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, así como las resoluciones que imponen sanciones a países como la República Popular Democrática de Corea o Irán, entre otros.

3 “Programa de Acción de las Naciones Unidas (NNUU) contra el tráfico ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras” (APAL) y el “Instrumento Internacional de Trazado” de esas mismas armas.

4 Protocolo de 2005 de la “Convención para la supresión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima” (Convención SUA), la “Convención de 2010 para la supresión de actos ilícitos relacionados con la aviación civil internacional” (Convención de Beijing), o el Protocolo de las NNUU contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones” (Protocolo sobre armas de fuego), aprobado en la resolución 55/255 de la Asamblea General de 2001, y que entró en vigor en 2005.

5 Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa de 1990 (FACE), con entrada en vigor en 1992; el Documento de Viena de 2011 o el Tratado de Cielos Abiertos, que entró en vigor en 2002.

6 Grupo de Australia (GA), el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN), el Comité Zangger, el Arreglo Wassenaar (AW) y el Régimen de Control de Tecnología de Misiles (MTCR).

7 Iniciativa de Seguridad contra la Proliferación (PSI), la Iniciativa Global para combatir el Terrorismo Nuclear (GICNT), el Partenariado Global del G8 contra la Difusión de Armas y Materiales de Destrucción Masiva (GP), la Agenda Global de Seguridad Sanitaria (GHSA) y el Sistema de Cumbres de Seguridad Nuclear (NSS)

8 Entre los acuerdos de Desarme Humanitario destacan la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonal, la Convención sobre Municiones en Racimo, y la Convención sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Ciertas Armas Convencionales que pueden considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados.

9 OTAN y OSCE.

10 Siendo una de las principales fuentes de flujos ilícitos de armas vinculados con el crimen organizado y grupos terroristas, incluidos las armas pequeñas y ADM, y tecnologías relacionadas. Además, generan crisis humanitarias, inducen a intervenciones militares y causan flujos migratorios no controlados.



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