Estrategia de acción exterior una reflexión necesaria



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África subsahariana presenta uno de los  crecimientos del PIB en los últimos años más vigorosos del mundo, sólo por detrás de Asia. Según las previsiones del FMI (Word Economic Outlook de julio de 2014) el crecimiento de la región será del 5,4% en 2014 y del 5,8% en 2015.
Este auge puede explicarse por una combinación de cinco factores: la fuerte demanda en materias primas por los países emergentes (la presencia de China en este sector es especialmente llamativa), el boom demográfico, una clase media en ascenso, un mercado interno cada vez más dinámico y una creciente inversión extranjera. Todo ello, acompañado de una demográfica que la convierte en el continente más joven del mundo, con 200 millones de personas entre los 15 y los 24 años.
África es el último continente que se ha incorporado al mapa geopolítico mundial. Y lo está haciendo con fuerza: pese a los conflictos, tensiones y amenazas, una mayoría de países africanos está apostando por sistemas democráticos, estando los regímenes autoritarios en regresión. Sus riquezas naturales y su ritmo de crecimiento lo han convertido en objetivo de los intereses, ambiciones y expectativas de muchos actores relevantes, en particular de las potencias emergentes. Si en el año 2000 la revista “The Economist” sacaba en portada el titular “Africa the hopeless continent”, en 2013, en un acto de rectificación, titulaba uno de sus informes especiales “Africa Rising: A Hopeful Continent”.
La región Asia-Pacífico está creciendo a un ritmo muy acelerado impulsado por China e India, que casi han triplicado su cuota en la economía global las dos últimas décadas. En 2025, el conjunto de la región supondrá la mitad de la producción económica mundial. Las economías asiáticas requerirán más energía, más agua potable y alimentos lo que repercutirá en la oferta y demanda mundial.
Las incertidumbres acerca de lo que ha dado en llamarse en “nuevo orden mundial” tienen especial carta de naturaleza en Asia-Pacífico, una región que ha disfrutado de un periodo prolongado de paz y estabilidad durante más de sesenta años, lo que ha permitido el desarrollo económico primero de Japón, luego de Corea del Sur, luego de China e India y de muchos otros países del sudeste asiático. La ausencia de una estructura regional de seguridad suficientemente desarrollada y las dificultades para la negociación, multilateral o bilateral, de las aspiraciones territoriales son fuentes potenciales de conflicto.
La región Asia-Pacífico es en buena parte responsable de lo que ha dado en llamarse “el ascenso del Sur”, un punto de inflexión en la historia mundial.
Según el Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 2013, por primera vez en 150 años la producción económica combinada de las tres principales economías del Sur – Brasil, India y China – equivale al de las seis economías más grandes del Norte en términos de paridad de poder adquisitivo.
En el año 2020, según este informe, “la producción económica combinada de estos tres países en desarrollo superará la producción agregada de Estados Unidos, Alemania, Reino Unido y Canadá”.
Una importante parcela de este dinamismo se debe al comercio internacional, la inversión extranjera directa y las alianzas tecnológicas Sur/Sur en el marco de la globalización: la proporción de intercambios Sur/Sur del comercio mundial de mercancías ha aumentado de menos del 8% en 1980 a más del 25% en 2011, con un crecimiento significativo en la última década.
Todo ello repercutirá en un notable aumento del nivel de vida en estas poblaciones: en 2030, más de cuatro quintas partes de la clase media del mundo vivirá en países en desarrollo.
Este somero mapa de los cambios económicos derivados de la globalización quedaría incompleto sin una mención a Australia, un país que por posición geográfica, liderazgo regional, y solidez de su economía -más de dos décadas de crecimiento sostenido- se encuentra muy bien situado para aprovechar las oportunidades de la región Asia-pacífico, con especial énfasis en su interlocución con China, país al que abastece de materias primas y recursos energéticos.
III. La Unión Europea hasta nuestros días
Junto a las tres razones examinadas hasta ahora - agotamiento de la estrategia surgida con la Transición, necesidad de transformar el modelo productivo mediante una mayor internacionalización de la sociedad española, y los profundos cambios en el mundo -, la cuarta razón para elaborar una nueva estrategia de acción exterior es que Europa tiene que refundarse, política e institucionalmente. Y debe hacerlo porque un euro mal diseñado, pecado capital de Maastricht, ha llevado a la Unión a una crisis política sin precedentes. Ninguna tendencia regional afecta tan directa y considerablemente a los intereses de España y a su situación estratégica como la evolución de la Unión Europea.
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa fue la respuesta institucional de la Unión al nuevo entorno estratégico. La crisis del euro, una crisis esencialmente política, ha hecho temblar esa respuesta hasta sus cimientos y ha puesto en duda el proceso de construcción europea como nunca antes. Los próximos años son cruciales y España debe tener un proyecto claro de hacia dónde debe ir la Unión. Nos va mucho en ello. Simplemente, es imposible comprender a España sin Europa y a Europa sin España.
Una breve reflexión sobre la historia de la Unión Europea nos dará las claves del problema, poniendo a la luz las fisuras en la construcción europea que requieren una profunda remodelación política e institucional.
III.1.- Los albores de la Unión Europea.
La construcción de Europa fue la respuesta a las tres cuestiones que se plantearon con toda crudeza al término de la Segunda Guerra Mundial:


  1. Cómo acabar con los conflictos civiles que habían asolado el continente. La Gran Guerra (1914-1918) supuso la aniquilación de una generación. La Segunda Guerra Mundial fue aún más dramática.

  2. Cómo recuperar un puesto de primer orden en el concierto mundial. Los países europeos, que en 1884 se habían reunido en Berlín para repartirse África, asistían como espectadores al reparto del mundo entre los Estados Unidos y la Unión Soviética.

  3. Cómo conseguir crecimiento económico que garantizase la pervivencia de una democracia estable. Para vislumbrar la magnitud de la catástrofe baste señalar que en 1945, la mayoría de los países europeos tenían un PIB inferior a la mitad del de 1938.


III.2.- Del federalismo al funcionalismo
Para resolver estas cuestiones se apostó por crear una unión genuinamente federal. Si las causas que habían provocado las dos guerras europeas habían sido de naturaleza política, parecía lógico que las soluciones fuesen también políticas. Y eso se proponía: sólo “una Unión Federal sólida puede asegurar la salvaguardia de la libertad y de la civilización del continente europeo y permitir la reconstrucción económica, haciendo posible la participación política del pueblo alemán en la construcción de Europa”. (Declaración de las Resistencias Europeas, Ginebra, 1944).
La opción federalista fracasó en los años cincuenta, cuando en la Asamblea francesa, gaullistas y comunistas se opusieron a la Comunidad Europea de Defensa (CED). El fracaso de la CED no se limitó al ámbito militar, arrastró en su caída una iniciativa de carácter político: el proyecto de una Comunidad Política Europea (CPE). Tras el fracaso reside un nacionalismo difícilmente compatible con cualquier proyecto integrador. Las naciones, su existencia y desarrollo, su identidad, no son obstáculos a la construcción europea. Al contrario, son su materia prima.

El problema aparece cuando del sentimiento nacional se quiere hacer bandera ideológica. Es entonces cuando la única forma de afirmarse es definirse frente a los demás por diferencia, cuando no por oposición. El nacionalismo plantea, en ese momento, un obstáculo mayor a cualquier proyecto de construcción europea, federal o no. Esto sucedió en los años 50; más de medio siglo después, parece que la lección sigue sin ser aprendida. El repliegue sobre un nacionalismo populista que la crisis, política y económica, del euro ha generado en algunos países europeos socava no “un modelo de integración”, no. Socava cualquier proyecto europeo de vida en común.

El fracaso de las experiencias federalistas obligó a un cambio de rumbo, apostándose por el funcionalismo económico, por la integración de las economías europeas, como paso previo a una posterior integración política. “Europa no se realizará de golpe, ni en una construcción de conjunto. Se hará en interrelaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho". (Robert Schumann, 9 de mayo de 1950).

III.3.- Del Tratado de Roma al Acta Única Europea
La Comunidad Económica Europea, creada por el Tratado de Roma, estableció un mercado unificado entre los países miembros, estableciendo, frente al exterior, una tarifa exterior común. El principio de libre circulación de mercancías se extendió a los capitales, la mano de obra y los servicios, porque los argumentos que avalan la libre circulación de bienes son casi mecánicamente aplicables a los factores de producción.
Pero la mayor originalidad del Tratado de Roma, frente a procesos de integración anteriores y contemporáneos, fue el no limitarse a una simple cooperación intergubernamental, donde no se produce trasvase alguno de capacidad decisoria, sino apostar por una integración con transferencia de competencias e instituciones comunes. Uno de los primeros éxitos de este modelo fue atraer en 1967 a tres países que habían apostado por la simple reducción de barreras aduaneras internas, materializado en la Asociación Europea de Libre Comercio o EFTA – Reino Unido, Dinamarca y Noruega -, a los que luego se unió Irlanda. Esta primera ampliación desató una ola de euro-optimismo a lo largo y ancho del continente.

Construyendo un Mercado Común
La construcción del mercado común se concretaría en la puesta en marcha de las siguientes medidas instrumentales:
- Eliminación entre los Estados miembros de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualquier exacción de efecto equivalente.

- Establecimiento de un arancel (la Tarifa Exterior Común, TEC) y de una política comercial común respecto a terceros países.

- Libre circulación de los factores de producción, que en el Tratado se concreta en la libre circulación de trabajadores, servicios y capitales, así como en el derecho de establecimiento.

- Establecimiento de un régimen que garantice el no falseamiento de la competencia – principio inspirador del Tratado.

- Armonización de las legislaciones fiscales, empezando por los impuestos indirectos al ser estos los que más distorsiones crean en el tráfico internacional para continuar después con los impuestos directos que, en principio, no se trasladan a los precios.

- La coordinación “abierta”, es decir, indicativa, de las demás políticas económicas.



La integración europea se frenó bruscamente con la crisis del petróleo de 1973. En aquella ocasión, los europeos optaron por replegarse tras las fronteras nacionales para defender sus mercados de la competencia exterior. En lugar de intentar salir juntos de la crisis, reforzando su integración, se atrincheraron progresivamente en sus diferencias; es decir, escogieron el camino de la “neotribalización”, como si nada hubiesen aprendido de su propia historia.
Cuando las cosas empiezan a mejorar, y con la lección aprendida, se pone en marcha un proceso que conduce al Acta Única Europea (1985), que incorpora tres ideas centrales al proceso de construcción europea: culminar el mercado interior, consagrar la cohesión económica y social como uno de los pilares básicos de la construcción europea, y poner los raíles para la futura unión económica y monetaria. Y anticipó la posibilidad de una Europa como actor global al crear la Cooperación Política Europea, antecedente de la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC.


III.4.- Del Tratado de Maastricht al de Lisboa.
Maastricht constituye el cénit y el punto de inflexión en el proceso de integración europea. El Tratado de Maastricht, que entró en vigor el 2 de noviembre de 1993, introdujo en el contorno comunitario ámbitos de competencia que, desde tiempo inmemorial, pertenecían al espacio de la soberanía nacional: cuestiones de política exterior, seguridad y defensa, así como asuntos de justicia e interior.
El Tratado de Maastricht marcó además un hito en el reconocimiento de un valor importante para España, como es que la diversidad territorial dentro de los Estados Miembros de la Unión es un factor a tener en cuenta en la construcción europea. En línea con esta convicción representada institucionalmente en nuestro caso por las Comunidades Autónomas, Maastricht crea el Comité de las Regiones e introduce la posibilidad de participación de las regiones en el Consejo.
En Maastricht se crea el euro, una consecuencia lógica de la maduración del proceso de integración. Pero en Maastricht se comete un pecado capital: no establecer una unión económica al mismo tiempo y, en paralelo, que se crea la unión monetaria. En Maastricht, por primera vez en la construcción europea, se violan los dictados de la lógica económica, y se hace por debilidad política. Las consecuencias de esta forma de proceder se harán sentir de forma dramática.
Los padres del euro creyeron que la unión monetaria podría funcionar sin un gobierno económico. Creyeron que esta deficiencia podría ser suplida con una política monetaria común llevada a cabo por el Banco Central Europeo, con un Pacto de Estabilidad y Crecimiento que encorsetase las políticas presupuestarias nacionales, y con una coordinación “ligera”, un método abierto de coordinación – es decir, sin incentivos para los cumplidores ni sanciones para los incumplidores - de las demás políticas económicas. Estos tres pilares se complementaron con tres advertencias disuasorias: no rescate, no reestructuración de la deuda, no salida del sistema, el "no bail-out, no default, no exit".

Profundización y ampliación
Los Tratados reconocen a cualquier Estado europeo el derecho a solicitar el ingreso siempre que respete los valores de la Unión y se comprometa a promoverlos. A día de hoy, la Unión Europea está formada por 28 miembros, siendo Turquía y los países de los Balcanes Occidentales candidatos a la adhesión. Como dijo Bronislaw Geremek: “Hemos conseguido coser las dos Europas. Hemos reunificado Europa y la democracia rige el destino de todos los europeos”.
Cada ampliación ha planteado un desafío institucional de primer orden en lo relativo a la proliferación y composición de las instituciones comunitarias, a la adopción de decisiones y a la distribución de competencias entre la Unión y los Estados Miembros.
En este último aspecto, a día de hoy, no todos los Estados Miembros han asumido los mismos compromisos. No todos forman parte del espacio Schengen; algunos Estados Miembros han ejercitado el “opting out” en el ámbito de Libertad y Justicia, otros lo han hecho en el ámbito de la Política Social y algunos más no participan plenamente en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Reino Unido y Dinamarca se han excluido de la Unión Económica y Monetaria, de la que deberán formar parte todos los demás cuando cumplan los llamados criterios de Maastricht (precios, tipos de interés, déficit y deuda pública e independencia del Banco Central).
Estas diferencias han llevado a muchos a hablar de una Europa a “varias velocidades” o de una Europa de “geometría variable”. Expresiones que parecen anticipar que en los próximos años convivirán, por un lado un marco confederal aplicable a todos los miembros de la UE, mientras que un núcleo duro de carácter federal, agrupará a aquellos que opten por asumir todo el acervo comunitario.
Es obvio que lo ideal es que todos los Estados participasen plenamente en todas las políticas de la Unión, pero también lo es que los que deseen mayor nivel de integración no se vean frenados en sus aspiraciones por las reticencias de los menos europeístas.

Es crucial constatar que ninguna de las tres reformas de los tratados constitutivos, que tienen lugar tras el de Maastricht, cambia este estado de cosas. Sólo la crisis lo hará.


Así, los Tratado de Ámsterdam (1997), Niza (2001) y Lisboa (2009), trajeron avances, institucionales y políticos, más Europa en definitiva. La Unión Europea a día de hoy, no solamente garantiza la paz, los valores y el bienestar sino que ofrece un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia sin fronteras interiores, un Mercado Interior, una Unión Económica y Monetaria, y unas políticas europeas en ámbitos como las relaciones exteriores y la seguridad, la agricultura y la pesca, el empleo, los transportes, el medio ambiente, la energía o la cohesión económica, social y territorial. Pero ninguno de ellos abordó los errores de diseño de la Unión Económica y Monetaria, que han estado en la base de la profunda crisis que ha puesto en peligro uno de los proyectos políticos de más éxito de la historia de nuestro Continente.
III.5.- Del Tratado de Lisboa a nuestros días.
Será la crisis del euro la que obligue a iniciar el proceso de reformas profundas, para hacer de la moneda única una divisa estable y eficaz. Este proceso de reformas está inspirado en el informe "Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria" presentado en junio de 2012 que señaló la importancia de establecer cuatro pilares en una UEM reforzada: Unión Bancaria, Unión Fiscal, un marco integrado de política económica y una mayor legitimidad democrática. Las reformas han ido, en primera instancia, dirigidas a formar una Unión Bancaria con sus tres pilares ya aprobados: la supervisión de todos los bancos de la eurozona por el Banco Central Europeo – los 128 más relevantes de forma directa y el resto de forma indirecta a través de las autoridades nacionales -, la creación de una autoridad única de resolución y una mayor armonización de la regulación aplicable a todos los bancos de la Unión Europea, no sólo de la eurozona.


La evolución del presupuesto de la Unión
La ampliación y la asunción de nuevas competencias por las instituciones, se ha traducido en cambios sustanciales en el presupuesto comunitario.
Hasta 1989, el presupuesto estuvo destinado básicamente a financiar la Política Agrícola Común (PAC), llegando a suponer 60% del total.
Tras la gran ampliación de 2004 los fondos para acciones estructurales de cohesión empiezan a ganar protagonismo (el 30% en 2006).
A partir de 2006 cobran importancia las políticas destinadas a favorecer la competitividad a través de la I+D, inversiones en infraestructuras y el apoyo a las PYMEs, y se va reduciendo el presupuesto de la PAC.

En el capítulo de la Unión Fiscal, el progreso ha sido mucho menor, si bien, a nadie puede escapar el significado político del llamado semestre europeo, por el que los presupuestos nacionales tienen una supervisión europea antes de ser remitidos a los respectivos parlamentos. La democracia parlamentaria nació, esencialmente, para que los ciudadanos pudiesen decidir la financiación de la cosa pública. La implicación de la Unión en este proceso nos adelanta un proyecto de supranacionalidad que España desea ver madurar. En ese mismo camino, y como condición necesaria para la consolidación de la moneda única, han ido los avances en coordinación de políticas económicas.


III.6.- Reflexión final.
El modelo alumbrado en Maastricht funcionó relativamente bien mientras Europa vivió sus años de bonanza económica, aunque ya entonces empezaron a detectarse las primeras grietas en el edificio.


  1. La primera grieta fue consecuencia de la fijación de un tipo de interés único a países cuyas circunstancias económicas eran muy diferentes. Así, el ahorro de los países centrales se desplazó hacia los periféricos, buscando una mayor rentabilidad y alimentando su burbuja inmobiliaria.




  1. La segunda vino a causa del incumplimiento, por parte la mayoría de los Estados miembros, del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Cuando Francia y Alemania también lo incumplieron, se optó por no imponer sanciones, decretar una especie de amnistía general y un cambio de las reglas de juego.




  1. La tercera grieta es consecuencia directa de la debilidad de la llamada "coordinación abierta" de las políticas económicas, basada en simples admoniciones morales. Cinco años después del lanzamiento de Estrategia de Lisboa (año 2000), las divergencias entre los distintos países no se habían reducido prácticamente.

Nadie prestó demasiada atención a estas grietas, hasta que la crisis hizo saltar por los aires los fundamentos del euro, y las tres advertencias disuasorias que los complementaban.


La respuesta de los europeos ante la crisis fue más débil que la de nuestros más directos competidores, simplemente porque la arquitectura institucional europea no era lo suficientemente sólida:


  1. El Banco Central Europeo fue mucho menos activo que la Reserva Federal americana, o el Banco de Inglaterra, en la lucha contra la crisis.




  1. Grecia, Irlanda, Portugal y Chipre tardaron en ser rescatados, lo que encareció la operación y aumentó los sufrimientos de los ciudadanos.




  1. Las perspectivas financieras para el periodo 2014-2020 son menos expansivas que la del período inmediatamente anterior, cuando las circunstancias hubiesen aconsejado exactamente lo contrario.

La consecuencia de estas vacilaciones es obvia: la Unión Europea tardó más en salir de la crisis que las demás áreas económicas, y lo ha hecho con menos vigor. De hecho, la actual combinación de un crecimiento débil y una inflación baja pueden empujar a la zona euro a una situación delicada durante bastante tiempo. Y ello nos obliga a reflexionar sobre la adecuación de la arquitectura institucional europea a un mundo en constante transformación.


Con ser grave lo anterior, más grave aún es que la preocupación por salir de la crisis ha ocultado las carencias demográficas, económicas y políticas que pueden lastrar el proyecto de construcción europea a largo plazo. Carencias que constituyen los retos más importantes que deben afrontar las recién estrenadas instituciones europeas.


  1. La debilidad demográfica de Europa es probablemente el mayor desafío al que se enfrenta el continente. Europa es mucho más viejo que los Estados Unidos o Japón, por no hablar de los países de Asia, África y América Latina. Esta debilidad demográfica pone en riesgo los fundamentos mismos del estado del bienestar, uno de los signos más relevantes del modelo europeo, al haber cada vez menos trabajadores en activo y más beneficiarios de pensiones de jubilación.




  1. La pérdida de productividad comparativa es la segunda de las razones que explican la debilidad relativa de la Unión Europea. Con anterioridad al colapso de Lehman Brothers, los Estados Unidos creaban 1,2 puestos de trabajo por cada empleo perdido como consecuencia de la deslocalización a los países emergentes; la Unión Europea sólo creaba 0,8. La Unión Europea continúa arrastrando este problema respecto a las zonas económicas más importantes del mundo.




  1. Pero la principal debilidad de la Unión Europea no es económica, es política. La Unión Europea presenta hoy balanzas con el exterior y cuentas públicas más equilibradas que las de Estados Unidos, el Reino Unido o Japón. Sin embargo, los inversores prefieren invertir allí antes que aquí. La explicación es sencilla: los inversores dudaban de nuestra voluntad de permanecer unidos y de defender la moneda común. Sospecharon que teníamos una zona de cambios fijos reversible; no una unión monetaria sin retorno.

La conclusión de este relato es clara. La solución a largo plazo de la crisis pasa por reforzar la arquitectura institucional de la Unión con un gobierno económico que persiga tres objetivos: la disciplina macroeconómica, una cierta solidaridad financiera, y la puesta en marcha de reformas estructurales. Es el mejor camino para asentar, definitivamente, la credibilidad de la Unión. España debe estar en la vanguardia de este proceso de reforma, y parte de ese empeño pasa por una nueva aproximación estratégica al entorno cambiante.UNA NUEVA ESTRATEGIA


Definir una estrategia de acción exterior significa establecer un conjunto de prioridades, de carácter político, que sirvan de orientación al nuevo pensamiento estratégico, fijar unos objetivos, y hacer una reflexión sobre los instrumentos, los medios humanos y materiales, y el proceso de toma de decisiones en la acción exterior.
Los principios que inspiran esta acción seguirán siendo los mismos, ya que derivan de nuestra condición de país democrático y de los principios y valores de nuestro ordenamiento constitucional. Principios y objetivos están formulados en la Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado. Se recogen también en esa ley las actuaciones que deben llevarse a cabo, que se despliegan en prácticamente todos los ámbitos de la Administración Pública.
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