Estrategia de acción exterior una reflexión necesaria



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IV. Prioridades de Acción Exterior
La reflexión realizada en las páginas anteriores aboga por una renovación del pensamiento estratégico, e indica, al mismo tiempo, las grandes líneas sobre las que debe asentarse. Tres elementos destacan del análisis:
Un mundo globalizado e interdependiente. Oponerse a esta tendencia global o tratar de vivir de espaldas a ella carece de sentido. Es más, sería suicida. La globalización es una integración global competitiva, de economías, de asignación de recursos y de soluciones tecnológicas. En todos los procesos de este tipo hay ganadores y perdedores, los está habiendo ya. El objetivo es que España esté entre los primeros.
La crisis económica. Lo que empezó con la caída de Lehman Brothers ha sido una crisis económica, pero ha sido sobre todo una crisis política, que ha puesto de manifiesto las limitaciones y debilidades del modelo económico, y en muchos casos del marco político e institucional del mundo, de Europa y de España. Como otras veces en nuestra historia, como sucede inevitablemente en algún momento del devenir de todas las sociedades y países, España necesita regenerarse. La acción exterior debe ser uno de los instrumentos de ese empeño. Una mayor internacionalización de la sociedad española es parte, y una parte relevante, de la solución.
Nuevos actores. En el mundo que emerge, grupos sociales e individuos tienen oportunidades de desarrollar proyectos, colectivos, profesionales e incluso personales, como si las fronteras no existieran Se organizan para ello en redes, de propósito y geometría variable. Una sociedad abierta como la española tiene mucho que ganar en un desarrollo de este tipo. Los diferentes niveles de gobernanza no son una excepción a esta realidad, especialmente en el caso de España, con Comunidades Autónomas con importantes competencias en el ámbito interno, que se traducen en diferentes parcelas de acción exterior. La acción exterior debe ser, también aquí, un instrumento al servicio de este potencial.
En otras palabras, el objetivo esencial y último de la renovación estratégica es situar a España y a sus ciudadanos en disposición de responder a los retos en un mundo más complejo, que cambia muy deprisa, y distinto de todo lo que hemos conocido antes. La renovación estratégica debe ayudar a resolver, como dijo Keynes, “el problema político de la humanidad: cómo combinar tres cosas: la eficiencia económica, la justicia social y la libertad individual”.
La tarea no es fácil, porque ese mundo está todavía perfilándose, no tiene unos contornos definidos y mezcla elementos nuevos y tradicionales. Los ejes en torno a los cuales debe desarrollarse un pensamiento renovado son por ello:
Una España más abierta al exterior, una sociedad civil más internacionalizada, una economía más interdependiente, como mejor respuesta posible a las necesidades de nuestro país de renovarse, de cambio social, económico, tecnológico.
Unos ciudadanos que puedan aprovechar las oportunidades de la globalización, y que para ello reclaman una mayor atención de nuestro Servicio Exterior.
Una Estrategia de política exterior que aspire a reflejar estas grandes líneas debe establecer unas prioridades que engloben:
La defensa de los valores que España representa, los intereses de sus ciudadanos y su promoción en un nuevo, y más complejo, entorno estratégico.
La proyección global de la imagen de España como un país avanzado, competitivo y fiable.
La satisfacción de las aspiraciones de los ciudadanos a desarrollar sus proyectos personales en un mundo globalizado.
La necesidad de responder a la complejidad del entorno estratégico con un proceso de toma de decisiones más coherente, eficaz y transparente de la acción exterior.
Se establecen así las siguientes prioridades de política exterior.
IV.1.- Coherencia, eficacia y transparencia de la acción exterior.
En un mundo más complejo e interdependiente, la acción exterior reviste formas cada vez más diversas, es llevada a cabo por multitud de actores, públicos y privados, y se incardina e imbrica en la vida social de formas cada vez más ricas y complejas. El reto, para que esa acción exterior tan variada produzca los resultados perseguidos es dotarla de coherencia. Sólo así podrá ser eficaz. Y sólo así podrá dotarse de la necesaria transparencia que los ciudadanos exigen de los poderes públicos.
La coherencia debe venir dada, en primer lugar, por la adecuación de las acciones de carácter general o estratégico de los diversos actores a la política exterior, definida por el Gobierno, que representa los principios que guían el comportamiento de España en la Comunidad Internacional.
En segundo lugar, la coherencia procede de una correcta información sobre las diversas actividades que pueda ser recibida y examinada por todos aquellos que tengan interés, de cualquier orden, en la acción exterior, es decir, por una parte considerable de la sociedad española. Una buena información y la adecuada transparencia evitan duplicidades y contradicciones.
Estas ideas para lograr una acción exterior más coherente han inspirado la Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado y esta Estrategia resalta su importancia fundamental desde el punto de vista de la política exterior. Destacar también en este punto, por la importancia de la cooperación para el desarrollo en la acción exterior, el principio de coherencia de políticas para el desarrollo.
Junto a ello, la política exterior debe responder positivamente a la exigencia ciudadana de mayor eficacia y transparencia. La mejor forma de hacerlo, y de servir al mismo tiempo a las necesidades de un instrumento renovado, es dotando a esta política de nuevos mecanismos de decisión e instrumentos de acción. Todos ellos deben ser concebidos, como se ha puesto de manifiesto en la norma legal citada, bajo criterios de eficacia y legitimidad, y que den un nuevo valor añadido en el entorno estratégico emergente. Las líneas de acción en esta materia son:
Desarrollar plenamente el nuevo sistema de política exterior, que permitirá una mejor y más estrecha coordinación de la multitud de actores implicados en la acción exterior, reforzar considerablemente el papel del Presidente del Gobierno, incorporar las diferentes sensibilidades sociales y territoriales a la formación de la política exterior, y la calidad del control democrático de esta política.
Proceder a un redespliegue de los medios humanos y materiales, que sitúe nuestra red exterior más cerca de los nuevos centros de poder e influencia en el mundo.
Potenciar los instrumentos existentes además de los de diplomacia pública, Marca España, comunicación y diplomacia digital, necesarios para una acción exterior diferente, que está evolucionando profundamente, que debe gestionar redes junto a la tradicional relación con autoridades y sociedad civil de otros países.

IV.2.- Promover y proyectar nuestros valores e intereses
La proyección global de España es la mejor manera de promover nuestros valores y nuestros intereses, vitales y estratégicos. Esta proyección debe:


  1. Contribuir a la construcción de un modelo de gobernanza global legítimo y eficaz. Los valores y los intereses de España estarán mejor protegidos en una comunidad internacional gestionada con reglas y organizaciones de amplia base y mayor legitimidad. La paz, la seguridad y la prosperidad de la comunidad internacional y la gestión de desafíos globales como la pobreza, el medio ambiente, el cambio climático, las migraciones o la seguridad alimentaria necesitan un nuevo modelo de gobernanza.




  1. Contribuir al progreso y la modernización económica de España. Ambos desarrollos dependen de una mayor internacionalización de la economía española, de la plena incorporación de sus empresas, incluyendo las pequeñas y medianas, a la globalización, de un mayor esfuerzo en investigación científica e innovación tecnológica, y de una mayor proyección internacional de sus profesionales y emprendedores. Sólo así podrá realizarse el necesario cambio de modelo productivo sobre el que se asentará nuestro bienestar futuro.



  2. Para ello se procederá al redesplieque de los medios humanos y materiales, que sitúe nuestra red exterior más cerca de los nuevos centro económicos del mundo






  1. Hacer a España más influyente y más segura, privilegiando un conjunto de relaciones bilaterales y potenciando nuestra presencia en diversas instancias multilaterales. Impulsar el papel global de la Unión Europea es parte clave de este empeño. Consolidar aún más el vínculo iberoamericano es el segundo elemento definitorio de este objetivo. Y hacer aún más substantiva la relación transatlántica es el tercero.



IV.3.- Situar al ciudadano en el centro de la política exterior.
Las políticas públicas se orientan cada vez más a los ciudadanos, a sus necesidades y aspiraciones. La política exterior podía ser, aunque sólo en parte, una excepción cuando el grueso de su actividad se centraba en la gestión de relaciones bilaterales con otros Estados y la participación en foros multilaterales en los que, de nuevo, el Estado era el único actor concebible y concebido.
El mundo que emerge, como hemos visto, es una narrativa de pérdida progresiva de protagonismo y peso de los Estados en favor de grupos sociales privados, y en muchos casos de los individuos. Este ascenso impone un cambio de paradigma del que sólo empezamos a vislumbrar sus consecuencias. Cualquier renovación de la política exterior pasa por situar al ciudadano en su centro,
Favoreciendo que los ciudadanos aprovechen las oportunidades que ofrece un mundo en profunda transformación, facilitando su acceso a las redes e iniciativas que incorporan el cambio.
Favoreciendo espacios de participación que permitan incorporar la voluntad y preferencias de la sociedad civil a la acción exterior, en particular en materia de solidaridad y proyección de los valores ciudadanos.
Dotándoles de la mayor información posible, que facilite la consecución de sus proyectos personales o profesionales, que impliquen desplazamientos o residencia fuera de nuestras fronteras.
Protegiendo su seguridad, condición previa para cualquier desarrollo individual o colectivo.
Trabajando para fomentar los derechos sociales de los dos millones de españoles que trabajan en el exterior, en países y bajo sistemas de protección social muy diversos.

IV.4.- Proyectarnos globalmente como país avanzado.
En la comunidad internacional que emerge convivirán lo viejo y lo nuevo. Estará basada en redes y en procesos complejos tanto como en las tradicionales alianzas y relaciones bilaterales. Y la interdependencia estará presente en todos estos modelos de relación, transformándolos con enorme rapidez.
En este marco, la capacidad de influir, de modelar voluntades va mucho más allá de lo que tradicionalmente se ha asociado con "poder internacional". La prevalencia militar, la capacidad extrema de imponer voluntades, seguirá siendo importante y, a veces, decisiva. Pero la experiencia de las últimas décadas ha puesto de manifiesto su cada vez más limitada habilidad para conseguir objetivos políticos. La razón de esta carencia reside en el aumento de la complejidad de los problemas, de los conflictos, de los procesos sociales, que difícilmente se presta a soluciones impuestas con un único instrumento por grande que sea su contundencia. En un sistema internacional tan complejo, el poder procede también, y cada vez más, de la capacidad de persuadir antes que imponer, de influir sobre las percepciones, no directamente sobre las voluntades.
La acción exterior en los próximos cuatro años deberá orientarse cada vez más a dotar a nuestro país de esta cualidad, la capacidad de influir. Podemos modelar y mejorar la percepción que se tiene de nosotros, cómo nos ven. La imagen es un activo y un instrumento de enorme potencial que se despliega en cuatro vertientes.


  1. En la política, se trata de que España sea percibida como un país previsible, fiable, serio en sus compromisos y alianzas, y comprometido con un modelo avanzado de comunidad internacional;




  1. En la económica, desarrollar nuestra imagen como país que produce bienes y servicios de calidad, competitivo, que apuesta por una economía verde y baja en carbono, y que está en la vanguardia de la nueva economía del conocimiento;




  1. En la social, desarrollar la percepción exterior de una sociedad cohesionada, vertebrada, abierta al mundo, preparada para los enormes retos que conlleva la comunidad internacional que emerge.



  2. En la cultural, reforzar la percepción de país generador de cultura, de ideas y creaciones nuevas, de vanguardias y de compromiso con la conservación y transmisión de nuestro enorme patrimonio.

La parte más visible y emblemática, aunque no la única, de este empeño es el proyecto Marca España, un instrumento diseñado para incidir de forma directa en el universo de las percepciones, exteriores e interiores, e incrementar con ello nuestra capacidad de influencia.


Estas cuatro prioridades se acompañan de un conjunto de objetivos que constituyen el núcleo de la acción exterior.
V. Objetivos.
La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado señala en su artículo primero que
"La Política Exterior de España tiene como principios inspiradores el respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos. La Política Exterior de España defenderá y promoverá el respeto y desarrollo del derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Promoverá los proyectos de construcción europea y de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como el multilateralismo en el seno de la comunidad internacional."
Estos principios inspiran toda la acción exterior española. Están también en la base de las prioridades políticas que se acaban de enumerar. Reflejan el modelo de comunidad internacional que subyace en el ideario político de nuestro país, compartido por la inmensa mayoría de las fuerzas políticas y sociales, y que se origina en la transición democrática.
Por su parte, el artículo segundo de la Ley recoge los objetivos de política exterior:


  1. 1.- El mantenimiento y promoción de la paz y la seguridad internacionales;

  2. 2.- El fomento de instituciones multilaterales fuertes y legítimas;

  3. 3.- La promoción y consolidación de sistemas políticos basados en el Estado de Derecho y en el respeto a los derechos fundamentales y las libertades públicas;

  4. 4.- La lucha contra la pobreza, la solidaridad con los países en vías de desarrollo y el desarrollo económico y social de todos los Estados;

  5. 5.- La defensa del medio ambiente y la protección de la biodiversidad, la lucha contra el cambio climático y la preocupación por la seguridad alimentaria;

  6. 6.- La eliminación de las armas de destrucción masiva y armas químicas, así como la asunción de un compromiso activo por un progresivo desarme a nivel mundial;

  7. 7.- La construcción de una Europa más integrada y más legítima ante sus ciudadanos, que se constituye como un actor global de referencia;

  8. 8.- El fortalecimiento de la Comunidad Iberoamericana de Naciones;

  9. 9.- La seguridad y bienestar de España y sus ciudadanos;

  10. 10.- La asistencia y protección a sus ciudadanos, así como la protección de los intereses económicos de España en el exterior;

  11. 11.- La promoción de los intereses económicos de España en el exterior.



Los ámbitos en los que actúa la política exterior para conseguir estas prioridades y objetivos son múltiples: desde foros multilaterales hasta relaciones bilaterales con países y grupos de países; desde actuaciones muy generales como una negociación para la gestión del calentamiento global, hasta una acción concreta para defender los derechos y la integridad de un ciudadano español recluido por el sistema penitenciario de un país extranjero.
Una política de preocupaciones y ámbitos de actuación tan diferentes necesita una visión estratégica que inspire y ponga un denominador común a factores tan distintos. Las prioridades enumeradas y los objetivos detallados constituyen el armazón de esta visión estratégica.

V.1.- El mantenimiento y promoción de la paz y seguridad internacionales.
Preservar la paz y la seguridad internacionales debe ser el primer objetivo de la comunidad internacional. Nada puede lograrse sin ese bien supremo, por lo que debe ser la preocupación permanente del sistema multilateral, y de todos los actores internacionales, sean o no estatales.
España favorece la paz y la seguridad en cualquier lugar del mundo y presta especial atención a los riesgos y amenazas que más pueden afectar a los españoles así como a nuestros socios y aliados.
Desde diciembre de 1988, más de 138.000 militares y civiles españoles han participado en Operaciones de Mantenimiento de la Paz y en Misiones de Ayuda Humanitaria en más de cincuenta países.
Cada participación española en una operación tiene un objetivo estratégico bien definido. Así, las operaciones Atalanta y Ocean Shield contribuyen a la libertad de navegación en el Océano Índico; Sangaris, MINUSMA y EUTM en Mali; EUTM Somalia; EUFOR RCA en Centroáfrica responden al interés de España, y de nuestros socios en Europa y el Magreb, de impedir un cinturón yihadista entre el Atlántico y el Índico que podría desestabilizar el norte de África.
La presencia de España en FINUL (Líbano), EUFOR ALTHEA (Bosnia Herzegovina), ISAF (Afganistán), UNOCI (Costa de Marfil), así como el envío de efectivos españoles al Báltico, Polonia y Rumanía responden al imperativo de solidaridad con nuestros socios y aliados.
La participación de España en Misiones internacionales se rige por los siguientes principios básicos:


  • El consenso interno, asegurado por tres elementos: una resolución de Naciones Unidas o acordada por alguna organización internacional de la que formemos parte o la petición expresa del Gobierno del país concernido; un acuerdo del Consejo de Ministros; y la autorización de las Cortes Generales.




  • El estricto cumplimiento del mandato y de los objetivos de la misión;




  • La coordinación y el respeto a los compromisos suscritos con nuestros aliados;




  • Para el desempeño de la Misión se dotará a la fuerza de medios suficientes para asegurar la salvaguarda de la seguridad de nuestros efectivos, nuestra primera condición operativa. En este sentido cabe recordar que, lamentablemente, 166 militares y 3 civiles han dejado su vida cumpliendo el deber que tenían encomendado;

Es conveniente señalar que la contribución de España a la paz y la seguridad internacionales no se limita a las misiones militares, se extiende también a las acciones multilaterales, la diplomacia preventiva, las gestiones post conflicto y el fortalecimiento institucional y administrativo de los países más vulnerables para luchar contra amenazas transnacionales como el terrorismo y la criminalidad organizada en todas sus formas. Especial mención merece la construcción y puesta en funcionamiento de la Base de Apoyo de NNUU en Quart de Poblet (Valencia) que se encarga de asegurar todas las telecomunicaciones y servicios informáticos de las misiones de NNUU.


En los próximos cuatro años, seguiremos contribuyendo a la paz, en particular en las operaciones de NNUU, la Unión Europea o la OTAN que presenten un valor añadido para nuestra seguridad o los objetivos de nuestra política exterior. Trabajaremos también a través de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) que representa, en su ámbito geográfico y en su forma de abordar la cooperación en materia de seguridad, una organización por la que España apuesta decididamente.

V.2.- El fomento de instituciones multilaterales fuertes y legítimas.
La comunidad internacional se enfrenta a la paradoja de que muchos de los problemas que debe resolver, y de los retos que debe afrontar, son globales, mientras que la legitimidad y los medios para hacerlo siguen siendo nacionales.
En ausencia de mecanismos eficaces de gobernanza global, por los que España apuesta, el multilateralismo sigue siendo el mejor instrumento para gestionar esa paradoja.
El multilateralismo no es un fin de la política exterior. Es un medio para conseguir objetivos superiores de esa política como son un mundo en paz, próspero, en el que se protejan los derechos básicos del ser humano y se fomente un desarrollo compatible con la cohesión social y la preservación del medio ambiente.
Las instituciones multilaterales heredadas del siglo XX, diseñadas en la inmediata postguerra en los años 40 necesitan reformarse si queremos que puedan responder, de forma satisfactoria, en el siglo XXI, a las necesidades de un mundo que se transforma a gran velocidad, con el ascenso de nuevos países que como China o India han progresado extraordinariamente, han rescatado de la miseria a cientos de millones de personas o Brasil, también con ambiciosos programas contra la pobreza. Estos países reclaman instituciones multilaterales más representativas de la nueva situación. Al mismo tiempo, La representación en estas instituciones debe reflejar las realidades del concierto internacional, de modo que se refleje adecuadamente el peso específico de países como España.
Pero el “ascenso del Sur”, es un fenómeno mucho más grande. Otros países como Indonesia, México, Tailandia, Nigeria, Sudáfrica se están convirtiendo en protagonistas importantes del escenario mundial. La irrupción de todos estos países carga de más argumentos la necesaria reforma de las instituciones multilaterales.
Es en este sentido en el que España aboga por un multilateralismo que conjugue legitimidad y eficacia. Este principio nos lleva a definir diferentes objetivos para las diferentes instancias multilaterales, siempre con la vista puesta en la consecución última de un mecanismo legítimo, eficaz y global de gobernanza internacional.

Las Naciones Unidas


La instancia de mayor legitimidad global sigue siendo la Organización de Naciones Unidas, clave para la paz y la seguridad internacional, el fomento y protección de los derechos humanos y el desarrollo sostenible.
El sistema de Naciones Unidas moviliza alrededor de 40.000 millones de dólares al año, cuenta con unas 80.000 personas trabajando a su servicio. Las Naciones Unidas contribuyen al mantenimiento de la paz con casi 100.000 cascos azules desplegados en 17 operaciones en cuatro continentes; proporcionan alimentos a 90 millones de personas; dan asistencia a 36 millones de refugiados; luchan activamente contra la pobreza y en los últimos 30 años han ayuda a que 370 millones de personas que se encuentran por debajo del umbral de la pobreza tengan una vida mejor.
Pero NNUU nació y maduró en un mundo sustancialmente distinto del que ahora emerge. Ha rendido servicios muy importantes a cientos de millones de personas, pero para poder seguir haciéndolo debe reformarse.
España apuesta por una reforma para adecuar la Organización a los nuevos retos. En particular en los siguientes campos,
- El Consejo de Seguridad. El objetivo es alcanzar un Consejo de Seguridad más eficaz, representativo, equilibrado y accesible, así como más responsable y transparente. La reforma debería ser integral y resolver conjuntamente los cinco temas hoy sujetos a debate: veto, representación regional, tamaño y métodos de trabajo, y relación con la Asamblea General.
España es partidaria de un aumento del número de miembros no permanentes, de un reparto geográfico equitativo y de mandatos de larga duración con posibilidad de reelección. Por el contrario, España no es partidaria de extender el número de miembros permanentes.
España tampoco acepta la extensión del derecho de veto, deseando limitar su uso, por ejemplo, en determinadas situaciones como crímenes atroces, promoviendo la obligación de justificar sus motivos y aumentando el número de vetos necesarios para bloquear una decisión.
- Los instrumentos de diplomacia preventiva. La reforma exigiría, entre otras cosas, potenciar la Mediación como instrumento al servicio de la paz; desarrollar el concepto de Responsabilidad de Proteger, y fortalecer la Alianza de Civilizaciones como foro de diálogo y entendimiento entre diversas culturas, religiones o ideologías.



  1. - El entramado institucional de Naciones Unidas. La reforma exigiría mejorar la coherencia entre los diferentes organismos, fondos y programas de Naciones Unidas relacionados con el desarrollo y con otras políticas como la de derechos humanos. Junto a ello es preciso asegurar una presencia de NNUU más efectiva, eficiente, coherente en los diferentes países. España ha copatrocinado por ello las Resoluciones sobre Coherencia Global del Sistema y seguirá trabajando para lograr este objetivo de un sistema eficaz y ágil.

Las Agencias Especializadas de Naciones Unidas


Otro pilar básico de la Organización universal son las agencias especializadas, los fondos y programas que dan respuesta a retos globales como los económicos (FMI), comerciales (OMC), sanitarios (Organización Mundial de la Salud), sociales (Organización Internacional del Trabajo), educativos (UNESCO), telecomunicaciones (Unión Internacional de Telecomunicaciones), o la agricultura (FAO).
España desea dotar a estas Agencias de mayor eficacia, mayor transparencia y una mejor orientación hacia sus objetivos, dotándoles de nuevas capacidades, tecnológicas y administrativas.

Los nuevos foros internacionales.


Junto al sistema de Naciones Unidas, el mundo globalizado e interdependiente está utilizando diversos foros para abordar de forma más eficaz problemas globales. Entre ellos, destaca el G-20, que ha sido clave en la gestión de la crisis financiera internacional, avanzando la concertación para dar soluciones a corto y medio plazo en aspectos como el crecimiento económico, la regulación financiera, la fiscalidad o la necesidad de preservar e impulsar los flujos comerciales y de inversión internacionales.

El protagonismo del G-20 refleja el cambio en la arquitectura institucional, más representativa, incluyendo a las principales potencias emergentes. España considera que el G-20 debe centrarse en su importante labor como principal foro de cooperación económica internacional..

Organizaciones Regionales
En cuanto a las organizaciones regionales, el Consejo de Europa y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, OSCE, constituyen foros de especial atención. El Consejo supervisa una serie de Convenios a los que España da la máxima importancia. En cuanto a la OSCE, es necesario un equilibrio entre las tres dimensiones que la componen, la político-militar, la económica y medioambiental, y la humana como mejor manera de aprovechar todo el potencial de esta organización.

La presencia de los españoles en las instituciones multilaterales.


Finalmente, la presencia de ciudadanos españoles en las Organizaciones Internacionales es una constante preocupación. A pesar del aumento en los últimos ejercicios, con el mérito añadido de haber tenido lugar en un entorno de reducción de efectivos en las Organizaciones, la presencia no se corresponde, ni en número, ni en nivel de responsabilidad, con el papel internacional de España.
El objetivo es por tanto incrementar el número de ciudadanos españoles en las Organizaciones Internacionales, así como situarlos en puestos de responsabilidad. Para ello, se redactará un plan de actuación global que tenga en cuenta las características particulares de cada Organización Internacional.
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