Estrategia de acción exterior una reflexión necesaria



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V.6.- Control de armamentos: eliminación de las armas de destrucción masiva y limitación de los arsenales convencionales.
La proliferación de las armas de destrucción masiva - nucleares, químicas y biológicas - y de sus sistemas de lanzamiento supone una grave amenaza para la paz y seguridad internacionales. La proliferación de estas armas es origen y multiplicador de conflictos. Es por definición un riesgo global, que pone en peligro el orden y la estabilidad mundiales.
La amenaza de la proliferación se caracteriza por su gran complejidad y su capacidad de adaptarse a la respuesta de los Estados. Ello es consecuencia de factores como la evolución tecnológica, la posibilidad de doble uso de materiales y tecnologías, la utilización de rutas de tráficos ilícitos, la dificultad de identificar el origen de los actores, el empleo de nuevas tecnologías de la información y redes sociales, o el surgimiento de focos de proliferación distintos de las tradicionales superpotencias, particularmente en áreas geográficas volátiles con rivalidades regionales. Además, la proliferación amenaza a distintos actores y estructuras del Estado, más vulnerables por su dependencia de las nuevas tecnologías en la gestión de las infraestructuras, o de las características globales de la logística, el transporte y el comercio.
Todo esto hace necesario disponer de una estrategia y respuestas globales, regionales y nacionales, lo que requiere cooperación internacional y acción multilateral. Ello sitúa a la política exterior como elemento imprescindible en la lucha contra la proliferación de ADM y de armas convencionales.
Estrategias globales, regionales y nacionales.
La cúspide de la arquitectura internacional del régimen de no-proliferación de las Armas de Destrucción Masiva (ADM) la ocupan los Tratados Internacionales1. Aquí se incluyen también las resoluciones del Consejo de Seguridad2 y de la Asamblea General3 de las Naciones Unidas, así como otros Acuerdos e instrumentos jurídicos no diseñados específicamente para la lucha contra la proliferación pero que contienen alguna cláusula de aplicación4.

A nivel regional, la Unión Europea (UE) ha adoptado dos estrategias específicas. Por un lado, la “Estrategia de la UE contra la proliferación de Armas de Destrucción Masiva”, aprobada en 2003, que contiene la lista de medidas que deben adoptarse tanto en la UE como en los terceros países para luchar contra esa proliferación. La Estrategia fue actualizada en 2008 por las “Nuevas Líneas de actuación de la UE en la lucha contra la proliferación de ADM y sus vectores” (2008), donde se declara que la política de no proliferación es parte esencial de la política exterior y de seguridad común (PESC). Por otro lado, en 2005 el Consejo Europeo adoptó la “Estrategia de la UE contra la acumulación y el tráfico ilícitos de armas pequeñas y armas ligeras (APAL) y de sus municiones”.


Además, España es un miembro comprometido de los diferentes foros y regímenes internacionales de control de armamento y desarme5, así como de los regímenes de control de las transferencias de armamento y material de defensa y de productos y tecnologías de doble uso6, además de otras iniciativas y foros internacionales de cooperación entre Estados para luchar contra la proliferación de las ADM7. De igual modo, España es parte en diversas Convenciones Internacionales para erradicar las armas que atentan contra el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos8.
A nivel nacional, la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) incluye la proliferación de las ADM como una de las amenazas más importantes a la seguridad nacional y, en consecuencia, establece que la No Proliferación de ADM es un ámbito de actuación prioritario, marcando asimismo el objetivo a perseguir y las líneas de actuación estratégicas correspondientes.
El carácter adaptativo de esta amenaza exige disponer de una estrategia de política exterior en el ámbito de la de no proliferación y el desarme capaz de adaptarse a los cambios y contingencias de seguridad, así como a los diferentes entornos estratégicos que España encuentra en Europa, el Mediterráneo, Iberoamérica o el Norte de África. Además, la pertenencia de España a diversas organizaciones de seguridad9 que actúan en este ámbito, conlleva responsabilidades y deberes, tanto en el plano internacional como en el nacional.
Objetivos y líneas de actuación estratégicas
El objetivo principal de la política exterior española en este ámbito es impedir la proliferación de ADM, así como promover el desarme y el control de armamentos. Para alcanzar ese objetivo es necesario establecer unas líneas de actuación estratégicas que se materializan en acciones concretas.
Objetivos estratégicos
Se han identificado tres objetivos estratégicos:
Objetivo 1: Tal y como establece la Estrategia de Seguridad Nacional, se trata de impedir la proliferación de ADM y evitar el acceso de los terroristas a materiales nucleares, radiológicos, biológicos y químicos (NRBQ), así como proteger a la población.
Objetivo 2: Impulsar la paz y estabilidad internacional mediante la adhesión, promoción y cumplimiento de los tratados y demás instrumentos internacionales de desarme y control de armamentos, incluidas aquellas armas que atentan contra el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos (Tratado de Comercio de Armas/TCA, Convención sobre la Prohibición Minas Antipersonal, Convención sobre la Prohibición de Municiones de Racimo y Convención sobre la Prohibición de Ciertas Armas Convencionales.)
Objetivo 3: Fortalecer el sistema de control de armamentos y desarme en las áreas regionales de importancia estratégica para España, tales como Europa, Iberoamérica, el Mediterráneo, o el Sahel.
Líneas de Actuación
Para la consecución de estos objetivos estratégicos se enuncian diversas líneas de actuación que determinan las acciones concretas del servicio exterior en este ámbito. La materialización de dichas acciones vendrá marcada por la prioridad del objetivo y los recursos disponibles.
Impedir la proliferación de ADM, evitar el acceso de los terroristas a materiales nucleares, radiológicos, biológicos y químicos (NRBQ), así como proteger a la población. Para ello se deberá:


  • Potenciar los Tratados Internacionales sujetos al Derecho Internacional, así como otros Tratados con cláusulas relativas, mediante la completa aplicación a nivel nacional y el impulso de la cooperación multilateral.

  • Participar activamente en los diferentes organismos, foros y regímenes internacionales. Asimismo, apoyar los regímenes de control de las transferencias de armamento y de material y tecnología de doble uso.

  • Cooperar con otros Estados y socios estratégicos relevantes para la prevención, disuasión, detención y, cuando sea posible, eliminación de los programas de proliferación de ADM, incluido el apoyo a las medidas preventivas y punitivas contra la financiación ilegal de la proliferación.

  • Fomentar la aplicación plena y efectiva de las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en particular, la Resolución 1540 contra la proliferación de ADM y sus vectores para que no caigan en manos de actores no estatales.

  • Participar activamente en las diferentes iniciativas organizadas para luchar contra la proliferación de ADM y los riesgos NRBQ .

  • Apoyar los esfuerzos internacionales para limitar la proliferación de misiles de largo alcance, susceptibles de ser utilizados para el lanzamiento de ADM.

  • Potenciar la coordinación en España con otros departamentos y actores sociales contra la proliferación de ADM. En particular, esto supone:

    • El refuerzo, compromiso y participación activa de las políticas y prácticas de control de exportaciones de productos y tecnologías de doble uso, incluidas las transferencias de conocimientos, tecnología, bienes y equipos.

    • El apoyo a las acciones de localización, control e interceptación del tráfico ilegal de dichos productos y tecnologías a nivel nacional e internacional.

    • La mejora de las capacidades nacionales e internacionales de prevención y respuesta ante eventuales atentados terroristas con materiales NRBQ, en cooperación con nuestros socios, aliados y otros países de interés estratégico para España.

    • El desarrollo y actualización de los Planes Nacionales de prevención de la proliferación y mitigación de riesgos NRBQ.

    • El fomento de las medidas de divulgación estratégica, de concienciación y sensibilización de todos los actores implicados en la lucha contra la proliferación, sociedad civil, científica y académica.

Impulsar la paz y estabilidad internacional mediante la adhesión, promoción y cumplimiento de los tratados y demás instrumentos internacionales de desarme y control de armamentos, incluidas aquellas armas que atentan contra el Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos Humanos. Esto hará exigible:

  • Potenciar los tratados y acuerdos multilaterales de desarme y no proliferación de armamentos mediante su completa aplicación a nivel nacional, así como el fomento de la cooperación multilateral, regional y bilateral para su completa aplicación a nivel mundial.

  • El fomento, apoyo y participación activa en los tratados, convenciones, acuerdos e iniciativas multilaterales contra el tráfico ilícito de APAL, nexo común a las amenazas que suponen el terrorismo y el crimen organizado trasnacional.

  • El refuerzo e incremento de la cooperación con países y zonas geográficas de interés prioritario para España, para prevenir, detener y combatir la proliferación de APAL.

  • La potenciación de los acuerdos de Desarme Humanitario y aquellos que persiguen la limitación del uso o eliminación de armas especialmente nocivas o de efectos indiscriminados, que obstaculicen el desarrollo de las sociedades e infligen daños a la población civil en los conflictos armados, violando el Derecho Internacional Humanitario.

  • El apoyo y potenciación de las acciones de carácter humanitario relacionadas con la seguridad, tales como los programas de eliminación de explosivos de guerra, limpieza de zonas contaminadas por minas y otros explosivos, destrucción de arsenales y apoyo a las víctimas y colectivos afectados por minas, municiones en racimo y otros explosivos de guerra remanentes.

  • El compromiso con las iniciativas internacionales y regionales de desminado, así como de atención a las víctimas de dichas armas, tanto a través de los diversos Fondos Fiduciarios de apoyo a las iniciativas de desminado y desarme, como de forma regional o bilateral.

Fortalecer el sistema de control de armamentos y desarme en las áreas regionales de importancia estratégica para España, tales como Europa, el Sahel o el Mediterráneo. Para ello será necesaria:

  • La promoción de la estabilidad mediante el cumplimiento de los Tratados de control de armamento relevantes en el área Euroatlántica, y el fomento de la aplicación en otros Estados. Particularmente, en aquellas regiones geográficas con conflictos subregionales10 donde una excesiva acumulación de armamento puede tener consecuencias para la seguridad internacional de Europa y España.

  • El fortalecimiento de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad en la zona euroatlántica, aumentando la trasparencia y previsibilidad mediante la cooperación con socios y aliados en las organizaciones regionales relevantes (OTAN y OSCE).

  • La promoción de la estabilidad en la zona del Norte de África, el Mediterráneo e Iberoamérica mediante la cooperación multilateral, regional y bilateral para fortalecer las capacidades en el control de armamento, tanto convencional como de ADM y tecnologías relacionadas.



V.7.- La construcción de una Europa más integrada y más legítima, actor global de referencia.
La Unión Europea es nuestra vocación natural, la mejor manera de hacer a España más próspera y segura. Por eso, España debe contribuir activamente a la construcción de una unión cada vez más estrecha, entre los pueblos de Europa.
Esta prioridad se traduce, hacia el interior de la Unión, en la búsqueda de una Europa más integrada, más legítima, más próxima y más responsable ante los ciudadanos. Los barómetros de opinión reflejan que los europeos confían menos que antes en que la Unión Europea pueda satisfacer sus necesidades cotidianas, reducir el desempleo, aumentar sus cotas de bienestar, o garantizar sus pensiones en el futuro. Creen al mismo tiempo que las instituciones europeas están demasiado alejadas de los ciudadanos, adolecen de lo que se ha venido en llamar el “déficit democrático”.
El proceso de construcción de Europa exige también hacer de la Unión un actor global. El mundo al que nos dirigimos será mejor con una Europa unida que con una Europa desunida. En una comunidad internacional como la que se está dibujando, ningún país europeo que actúe individualmente puede aspirar a algo más que a la irrelevancia - aunque se consuele pensando que es "relativa" -. Sólo haciendo de la Unión un verdadero actor global, con peso político e influencia en el mundo, podremos los europeos gestionar el mundo que viene.
El destino final del proceso de construcción europea es la unión política, una Europa federal - los Estados Unidos de Europa -, y no simplemente una unión de estados soberanos. Este proceso debe hacerse por fases o por etapas, pero el objetivo final debe definirse con claridad cuanto antes.
Cada una de estas fases conlleva reformas importantes que se detallan a continuación. Algunas pueden ser realizadas con la base jurídica que proporcionan los Tratados en vigor, mientras que otras requerirán cambios en el derecho primario. Pero lo que ahora reviste más importancia no es el debate de reformar o no los Tratados. La clave es ponernos de acuerdo en el proceso, en el calendario, en el ritmo de reformas y mantener la suficiente flexibilidad para ir respondiendo a lo que la realidad demande.
En todo caso, hemos avanzado ya tanto que no es posible dar marcha atrás. Pocos discuten si debemos o no integrarnos más; el debate real gira en torno al cómo y el cuándo. Sólo la integración permite imaginar un futuro de crecimiento, estabilidad y creación de un clima favorable al emprendimiento.

V.7.1.- Reforzar la Unión Económica y Monetaria.
La crisis económica ha sido en Europa, también, una crisis política; ha sido una crisis de confianza. Sólo podremos evitar en el futuro crisis similares si completamos algunos proyectos capitales que se han dejado a medio camino, como la Unión Económica y Monetaria, y haciendo que la Unión funcione, que vuelva a ser percibida como fuente de prosperidad.
El camino a seguir requiere hacer un diseño completo del sistema, para conseguir una Unión Económica y Monetaria estable y próspera y una arquitectura institucional consistente con los cambios que ha experimentado la estructura económica tras la creación de la moneda única.
Pero tener una idea clara del diseño final no significa ponerlo en marcha en un solo movimiento. La Unión Europea, desde que Schumann dio el grito fundacional, se ha construido por fases, por etapas. Y, segundo elemento clave, este diseño final debe responder a unos criterios económicos lo más sólidos posibles, complementando los criterios de convergencia recogidos en el Tratado de Maastricht.
El proceso de construcción europea debería avanzar a partir de ahora en tres direcciones, que deben abordarse de forma sucesiva:


  • La primera fase consistiría en eliminar los excesos cometidos y establecer mecanismos de control y vigilancia para que no se vuelvan a repetir. De este modo, hay que seguir trabajando en el marco del Semestre Europeo para llevar a cabo una aplicación homogénea del Procedimiento de Déficit Excesivo y del Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos, así como para realizar revisiones sistemáticas del cumplimiento nacional de Recomendaciones Específicas para cada país y para la zona euro.

También se debe garantizar la correcta aplicación de los mecanismos de supervisión específicos de la zona euro.


Por último, en el marco de la Unión Bancaria se debe asegurar el correcto funcionamiento del Mecanismo Único de Supervisión.


  • Una segunda fase consistiría en construir mecanismos financieros y de concertación económica que permitieran una solidaridad limitada, estrictamente condicionada a las existencia de mecanismos de control que garanticen la disciplina fiscal y presupuestaria.




  • La tercera fase conduciría al establecimiento de una auténtica unión fiscal y unión económica regida por un gobierno económico dotado de competencias reales. Como es obvio, ello requeriría la modificación de los Tratados.

La llamada crisis de deuda soberana ha sido, esencialmente, una crisis de confianza en el euro. Reforzar la Unión Económica y Monetaria ha sido clave para recuperar la confianza, pero es preciso continuar el proceso para conseguir una autentica Unión Económica y Monetaria que sea fuente de crecimiento y prosperidad y que nos asegure que una crisis de esta naturaleza no vuelve a repetirse.


Los primeros interesados en una Unión Económica y Monetaria estable y eficaz son los Estados miembros de la eurozona. Sin embargo, su existencia afecta a todos, a los que todavía no han adoptado la moneda única, pero lo harán en algún momento futuro y a los que no tienen planes de hacerlo. Por esta razón, las reformas deben ser emprendidas, siempre que sea posible, en el marco de los 28.

Reforzar el papel del Banco Central Europeo
El Banco Central Europeo tiene como objetivo principal garantizar la estabilidad de precios. En los últimos tiempos, y a fin de asegurar el buen funcionamiento de los mecanismos de transmisión de la política monetaria, ha recurrido a programas de compra en el mercado secundario de bonos soberanos, y está poniendo en marcha programas de compras de bonos garantizados y titulizaciones. Además ha llevado a cabo operaciones especiales de inyección de liquidez a tres años.
A medio plazo, y sin perjuicio de su objetivo principal de asegurar la estabilidad de precios, el BCE podría asumir el papel de prestamista de último recurso en condiciones similares a las de los demás bancos centrales, con el objeto de apoyar “las políticas económicas generales de la Unión, con el fin de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión establecidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea” (art. 127 del TFEU).

Un marco financiero integrado.
Los mercados financieros europeos deben ser más eficientes en la asignación del crédito y en poner recursos al servicio de las empresas y las familias. Debemos por tanto adoptar medidas para mejorar su funcionamiento. El primer paso es completar una auténtica unión bancaria.
Más allá de las decisiones ya tomadas, seis medidas son necesarias:


  • Completar la redacción de un “sistema normativo único” que armonice definitivamente la normativa europea de mercados financieros, facilitando la integración de los mismos y la auténtica equivalencia en las reglas de juego.

  • Reforzar el Banco Central Europeo para que pueda realizar de forma adecuada su labor de supervisión bancaria.

  • Asegurar que el Mecanismo Único de Resolución está plenamente operativo en los términos y plazos previstos en el Reglamento 806/2014, por el cual se constituye dicho Mecanismo. Con la aprobación de este Mecanismo, que completa lo dispuesto en la Directiva de Reestructuración y Resolución de Entidades de Crédito y Empresas de Servicios de Inversión se dan pasos muy relevantes para asegurar que el contribuyente deja de asumir las cargas de una resolución y se pasa a una situación en la que el riesgo recae sobre los inversores y acreedores de las entidades, - en terminología financiera internacional, se consagra el bail-in versus el bail-out -.

  • Avanzar hacia un Fondo de Garantía de Depósitos común y pre-financiado por las propias entidades financieras, con el fin de contar con un instrumento financiero específico, a escala europea, de protección a los depositantes en caso de liquidación de una entidad.

  • Constituir el Fondo Europeo de Resolución Bancaria, pre-financiado por las propias entidades financieras, en los plazos previstos en el Reglamento 806/2014, por el cual se constituye el Mecanismo Único de Resolución.

  • Crear un mecanismo de apoyo común que asegure que el Fondo Europeo de Resolución Bancaria tiene acceso a financiación adicional en el caso de que sea necesario, así como asegurar sistemas de financiación puente en el periodo transitorio.



Un marco presupuestario integrado.
Durante los últimos años se han tomado medidas importantes para reforzar la disciplina presupuestaria y corregir los desequilibrios macroeconómicos. Lo que ahora necesitamos es asegurar su correcta implementación y en el caso del Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos, asegurar además que sea un verdadero mecanismo de alerta temprana, que advierta del riesgo de desequilibrios futuros.
Para conseguir reforzar la disciplina presupuestaria, es muy apropiado lo que establece el Reglamento 473/2013 de Disposiciones Comunes, por el que la Comisión Europea revisa los proyectos de plan presupuestario antes de ser enviados a los parlamentos nacionales, pudiendo solicitar la inclusión de medidas adicionales en caso de que exista riesgo de incumplimiento de las objetivos fiscales. A este respecto, sería deseable asegurar la correcta implementación de este mecanismo de coordinación y su aplicación de manera homogénea a todos los países de la Zona Euro, sin hacer distinciones, para evitar que se reduzca la efectividad del Pacto.
Cuando se haya conseguido una estricta coordinación presupuestaria será el momento de plantearse la solidaridad financiera en forma de emisión de obligaciones europeas.
Los avances hacia fórmulas de mutualización de la deuda deberían en todo caso ser progresivos, y condicionados a la existencia de controles fiscales rigurosos que impidan que países con poca disciplina fiscal se puedan beneficiar indebidamente de la solidaridad de los demás.
Si tales controles fiscales están debidamente establecidos, y funcionan de forma estricta, se evitaría el problema de riesgo moral antes citado. En este contexto, una mutualización de la deuda ayudaría a reforzar el papel del euro en los mercados financieros, y a reducir los costes de financiación de la Eurozona. Y a su vez, una mutualización de deuda con controles presupuestarios ex ante y ex post podría suponer además un importante estímulo a la disciplina fiscal y presupuestaria de los países miembros.


Un marco integrado de política económica.
La única forma de superar el defecto esencial de la UEM – una unión monetaria sin una unión económica completa– es mayor coordinación. Esto no significa que todas las medidas de política económica deban ser decididas a nivel europeo. Pero hay cuestiones fundamentales de esa política en la que necesitamos una combinación adecuada de coordinación europea eficaz y vinculante, con un margen de decisión de los sistemas nacionales. Este nuevo marco para la coordinación, convergencia y aplicación de políticas estructurales podría basarse en arreglos contractuales, respaldados con apoyo financiero para la aplicación de las reformas.
Unas  instituciones más eficaces de gobierno de la Unión Económica y Monetaria.
Una profundización tan importante de la Unión Económica y Monetaria debe acompañarse de mayor eficacia y legitimidad. Dos propuestas:


  • Sería deseable que la moneda de toda la Unión fuera el euro y su parlamento, el Parlamento Europeo. Cualquier arquitectura futura de la UEM debe reconocerlo como el lugar en el que se exigen responsabilidades en la Unión.




  • Sin embargo, si una decisión se aplica sólo a la eurozona - y a otros Estados miembros que decidan participar en ella -, deben buscarse formas de implicar a los Parlamentos de esos Estados, y hay que hacerlo respetando plenamente la integridad de la Unión y de su Parlamento.

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