Estrategia de acción exterior una reflexión necesaria



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ESTRATEGIA DE ACCIÓN EXTERIOR
Una reflexión necesaria
I. España desde la Constitución hasta nuestros días.
I.1.- El reencuentro de España con el mundo.

I.2.- España y la Gran Recesión.

I.3.- La España de hoy, una identidad internacional bien definida. Debilidades y fortalezas.
II. El mundo globalizado.
II.1.- Las consecuencias de la globalización.

II.2.- De un mundo unipolar a un mundo multipolar.

II.3.- La crisis del multilateralismo.

II.4.- La crisis financiera mundial.

II.5.- Algunos cambios geo-políticos derivados de la globalización.
III. La Unión Europea hasta nuestros días.
III.1.- Los albores de la Unión Europea.

III.2.- Del federalismo al funcionalismo.

III.3.- Del Tratado de Roma al Acta Única Europea.

III.4.- Del Tratado de Maastricht al de Lisboa.

III.5.- Del Tratado de Lisboa a nuestros días.

III.6.- Reflexión final .


Una nueva estrategia
IV. Prioridades de acción exterior.
IV.1.- Coherencia, eficacia y transparencia de la acción exterior.

IV.2.- Promover y proyectar nuestros valores e intereses.

IV.3.- Situar al ciudadano en el centro de la política exterior.

IV.4.- Proyectarnos globalmente como país avanzado.


V. Objetivos.
V.1.- El mantenimiento y promoción de la paz y la seguridad internacionales.

V.2.- El fomento de instituciones multilaterales fuertes y legítimas.

V.3.- La promoción del Estado de Derecho y de los derechos fundamentales y las libertades públicas.

V.4.- La lucha contra la pobreza y la solidaridad con los países en vías de desarrollo.

V.5.- La defensa del medio ambiente, la protección de la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático.

V.6.- Eliminación de las armas de destrucción masiva.

V.7.- La construcción de una Europa más integrada y más legítima, actor global de referencia.

V.7.1.- Reforzar la Unión Económica y Monetaria

V.7.2.- Mejorar la capacidad de actuación interna y externa de la Unión.

V.7.3.- Reforzar la eficacia, la legitimidad democrática de las Instituciones.

V.8.- Fortalecer la Comunidad Iberoamericana de Naciones.

V.8.1.- España y América Latina, una relación renovada.

V.8.2.- Renovación de las Cumbres Iberoamericanas

V.8.3.- Lengua, cultura. Ciencia e innovación.

V.8.4.- Relaciones económicas.

V.8.5.- Cooperación para el desarrollo.

V.8.6.- España, Unión Europea y América Latina.

V.9.- La seguridad de España y sus ciudadanos.

V.10.- La asistencia y protección de los españoles en el exterior.

V.11.- La promoción de los intereses económicos de España en el exterior.


VI. Acciones.
VI.1.- Acción Exterior en materia de Derechos Humanos.

VI.2.- Acción Exterior en materia de Seguridad Pública y Asuntos de Interior.

VI.3.- Acción Exterior en materia económica, comercial, financiera y de apoyo a la internacionalización de la economía española.

VI.4.- Acción Exterior en materia de emigración e Inmigración.

VI.5- Acción Exterior en materia de Cooperación para el desarrollo.

VI.6.- Acción Exterior en materia cultural.

VI.7.- Acción exterior en materia educativa.

VI.8.- Acción Exterior en materia de turismo.

VI.9.- Acción Exterior en materia de medioambiente y cambio climático.

VI.10.- Acción Exterior en materia de salud

VI.11.- Acción Exterior en materia de energía

VI.12.- Acción Exterior en materia de infraestructuras y transporte.




VII. Espacios geográficos.
VII.1.- Europa.

VII.2.- Mediterráneo y Oriente Próximo.

VII.3.- América Latina y Caribe.

VII.4.- Relación Transatlántica.

VII.5.- África Subsahariana.

VII.6.- Asia-Pacífico.


VIII. Instrumentos.
VIII.1.- Marca España.

VIII.2.- Diplomacia pública.

VIII.3.- Información diplomática y diplomacia digital. VIII.4.- Diplomacia parlamentaria.
IX. El sistema de política exterior. Medios.

IX.1.- Planificación estratégica.

IX.2.- El Consejo de Política Exterior.

IX.3.- Evaluación y control democrático de la política exterior.



IX.4.-.Medios humanos y materiales. Un nuevo despliegue.

X. Una reflexión adicional a modo de epílogo


UNA REFLEXIÓN NECESARIA
Durante las cuatro últimas décadas, desde la aprobación de la Constitución, España se ha proyectado hacia el mundo con confianza en sí misma y un claro propósito: reencontrarse con la Europa integrada y recuperar su lugar en la Comunidad Internacional. Se trataba de una estrategia global, que impregnaba toda nuestra acción exterior, la de organismos públicos y la que llevaban a cabo entidades privadas y organizaciones sociales y económicas. Era en definitiva un empeño de toda la sociedad española: recuperar un lugar que sentía le pertenecía, por el que había que luchar y perseverar, en Europa y en el mundo.
Esta estrategia, nunca escrita, estuvo siempre presente y viva en la voluntad y el anhelo, en la cabeza y los corazones. Pocos ideales colectivos han conseguido movilizar a la sociedad española de forma tan unánime. Aunque casi nadie se preguntaba ya cuál era el problema, había una atronadora convicción de que la reinserción de España a la comunidad internacional era la solución. Ortega habría asistido con fascinación al espectáculo de una España segura de sí y remando al unísono hacia una meta común.
El objetivo se cumplió. España se reintegró en la Comunidad Internacional y pronto se convirtió en país de referencia. Volvió a Europa y apenas tres lustros después, la Unión no podía concebirse sin España. Se reencontró con América Latina para crear juntos una Comunidad Iberoamericana, que no ha hecho sino crecer. Miró al Atlántico y al Mediterráneo, y en ambos casos con ideas nuevas y fructíferas. Empezó a mirar hacia Asia y el Pacífico, la región del mundo que más crecerá en el futuro. La acción exterior fue en definitiva un reflejo de la ambición y grandeza de miras de la Transición democrática.
La estrategia de reencuentro e integración llega entonces a su fin, se agota al cumplir sus objetivos. Si hay que buscar un momento emblemático, que representa a la vez el éxito resonante y el agotamiento del impulso quizá sea cuando el euro llega, a la vez, al bolsillo de europeos y españoles. Ser país fundador del proyecto más importante desde el Tratado de Roma, la Unión Económica y Monetaria, simbolizó hasta qué punto la aspiración se había realizado. Misión cumplida. ¿Y ahora qué?
Una estrategia es un universo de ideas y convicciones, un marco general de referencia que debe guiar la toma de decisiones. Cuando se carece de ella, resulta patente la ausencia de un hilo conductor, de un criterio unificador de comportamientos, de una lógica común tras las decisiones tomadas en los ámbitos más diversos.
Por ello, el agotamiento de un modelo de proyección exterior es razón más que suficiente para reflexionar sobre uno nuevo que lo sustituya. Pero en este caso, hay una segunda razón, también muy poderosa, a favor de definir una nueva estrategia: la crisis financiera mundial afectó a España más que a otros países. La superación de la crisis exigió sentar las bases de un cambio de modelo. De un modelo económico asentado sobre una demanda interna hipertrofiada, se empieza a pasar a uno liderado por el sector exterior. Este cambio de modelo supone más presencia en el exterior, y un abanico más amplio de acciones desarrolladas por todos los sujetos – y son muchos – que actúan fuera de nuestras fronteras.

Política Exterior y Estrategia de Acción Exterior

La Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado define la acción exterior como el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior.

Este documento, con su anejo de actuaciones concretas, es una Estrategia de Acción Exterior en ese sentido. Pero como no puede ser de otra manera en un texto que, siendo el primero de esta clase, debe tener carácter programático, esta Estrategia presenta la política exterior de España, sus prioridades, las convicciones que la guían, los objetivos. Hacer política exterior es analizar la realidad, seleccionar opciones y de acuerdo con los principios e intereses, decidir cuáles de ellas son las mejores para España en un entorno internacional complejo y siempre incierto. Esta Estrategia presenta ese proceso. Hacer política exterior es definir qué relaciones bilaterales son prioritarias y cuáles no, o qué alianzas debe subscribir España. Las actuaciones, multitud de ellas, procedentes de los actores más diversos, públicos, y sobre todo y cada vez más, privados, vienen después, en el marco que diseña la política.

Así, la Ley citada define la política exterior como el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior.

Esta es por tanto una Estrategia de Acción Exterior que incluye la política exterior que la inspira

.



Si las circunstancias internas aconsejan redefinir la acción exterior, hay razones externas que aconsejan hacerlo con urgencia. La estrategia de integración y reencuentro con el mundo exterior cumple sus objetivos en un momento en el que el mundo empieza a cambiar, rápida y profundamente. Todos los actores internacionales, Estados, grandes corporaciones, organizaciones internacionales, grupos de presión de alcance y vocación global o regional, todos ellos se están viendo obligados a redefinir profundamente su papel, sus ambiciones, sus posibilidades en este mundo que emerge. España está haciéndolo también.
Tendencias como la globalización, cambios en los equilibrios de poder, ascenso en la capacidad de influencia internacional de grupos sociales y del individuo, un sistema multilateral que debe reformarse para proporcionar la gobernanza global que exigen los nuevos tiempos, una interdependencia sin precedentes, todas ellas apuntan a un nuevo modelo de Comunidad Internacional. Es un mundo todavía sin contornos precisos, ni definidos. Estamos en una época de transición, del paso de un sistema de dos superpotencias, con un breve interregno de hegemonía de una sola nación, a un mundo multipolar que puede adoptar múltiples configuraciones, cada una con consecuencias diferentes y que aún no ha terminado de precipitar.
Pero como siempre en las transiciones, este mundo emergente convive, y lo hará durante mucho tiempo, con el modelo tradicional de relaciones internacionales en el que el Estado era protagonista absoluto y casi único. Muchos conflictos no pueden entenderse sin esta visión; otros, así como la mayor parte de los desarrollos presentes en la vida internacional, carecen de sentido si no se interpretan a la luz de las nuevas tendencias. Las transiciones son siempre complejas, están llenas de riesgos y deben ser gestionadas desde una idea clara de los valores e intereses que están en juego, desde un marco general de referencia, desde una reflexión estratégica.
La transición se ha visto ¿acelerada?, ¿interrumpida temporalmente?, ¿desviada?, todavía no lo sabemos, por una crisis económica sin precedentes desde la Segunda Guerra Mundial. La Gran Recesión, la primera gran crisis de la globalización, pone en duda el modelo de gobernanza que el mundo se dio después de la Segunda Guerra Mundial, suscita dudas sobre la viabilidad del actual orden monetario internacional, golpea profundamente a España y hace más necesario y urgente pensar sobre un nuevo posicionamiento exterior que ayude a alumbrar lo que la recesión ha puesto dolorosamente de manifiesto: la necesidad de un nuevo modelo productivo.
A estas circunstancias internas y globales se une un factor de enorme trascendencia para España: la refundación de la Unión Europea. España está definitivamente integrada en una Unión que en los próximos cinco años estará inmersa en un proceso de refundación. No podemos ignorar este proceso que ya ha empezado, con integraciones como la Unión Bancaria, la Unión Fiscal, la Unión Económica y finalmente, la Unión Política.
La necesidad de una nueva estrategia de acción exterior es por tanto palmaria. Rara vez puede definirse un punto de partida para un proyecto tan ambicioso. De hecho, la redefinición estratégica de la política exterior española lleva ya varios años gestándose. Lo que sí va a ser nuevo en nuestra acción exterior es tratar de encuadrar la reflexión en un documento para hacerla más clara, delimitarla mejor y por tanto más susceptible de crítica, debate y reformulación. Ese es el objetivo de este documento.
Las páginas que siguen abordan primero el relato de la estrategia puesta en marcha con la Transición. A continuación, se analizan las principales tendencias, globales y regionales, que están definiendo un nuevo entorno estratégico y los efectos de la recesión en España y el mundo. La conclusión de ambas reflexiones aboga por un pensamiento estratégico renovado, con cuyos principios y propuestas se abre la segunda parte del texto.


I. España desde la Constitución hasta nuestros días
I.1.- El reencuentro de España con el mundo.
Es casi un lugar común decir que la Constitución de 1978 supuso un cambio histórico en nuestras instituciones internas. Pero también lo fue, y quizá de forma más marcada, en nuestras relaciones con el mundo.
España había sido durante casi cuarenta años una excepción política en Europa. Y esta excepcionalidad, en el exterior, fue devastadora. Se tradujo en aislamiento e irrelevancia. Buena prueba de ello es buscar una sola referencia a España en las monumentales Memorias de Jean Monnet. Esfuerzo inútil, España no aparece citada ni una sola vez.
En 1962, el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Fernando María Castiella, pretendió romper esta dinámica. De ahí su carta de febrero de aquel año, solicitando a Bruselas “una asociación susceptible de llegar en su día a la plena integración”. Ese mismo año en la capital de Baviera y por iniciativa del Movimiento Europeo, se reunieron un buen número de opositores al régimen, del interior y del exterior, para hacer ver la incompatibilidad de la naturaleza del régimen con el ideal europeo. El episodio, conocido como “contubernio de Múnich”, demostró que, mientras España no fuese un país democrático, las puertas de Europa permanecerían cerradas.
El Congreso terminó con unas proféticas y hermosas palabras de Salvador de Madariaga: “Los que antaño escogimos la libertad perdiendo la tierra, y los que escogieron la tierra perdiendo la libertad, nos hemos reunido para otear el camino que nos lleve juntos a la tierra y a la libertad”.
Los españoles alcanzan la tierra soñada por Madariaga en 1975, cuando después de la muerte de Franco, se desencadenó un modélico proceso de Transición pilotado por el Rey Juan Carlos I. El pueblo español ratificó por abrumadora mayoría una Constitución donde se estableció un marco de convivencia capaz de permitir el acomodo de todos los españoles.
Gracias a esa Constitución, España dejó de estar a la orilla del camino para volver a ser un actor relevante en la escena de la política mundial. Gracias a esa Constitución, España se reencuentra con el mundo.
La vuelta a la normalidad empezó muy pronto. El Gobierno del Presidente Suárez consiguió el ingreso de España en el Consejo de Europa cinco meses antes de celebrarse las primeras elecciones. Poco más de un año después, a principios de 1979, se iniciaban las negociaciones para la adhesión de España a la entonces Comunidad Económica Europea. En diciembre de 1981, el Presidente Calvo-Sotelo solicitó el ingreso de España en la Organización del Tratado del Atlántico Norte.
En octubre de 1982, el Partido Socialista Obrero Español consiguió un triunfo electoral histórico. El Presidente González concluyó las negociaciones que permitieron el reencuentro de España con Europa el 1 de enero de 1986. Ese mismo año, el Gobierno convocó un referéndum para ratificar la permanencia de España en la OTAN. España estaba así ya en la Europa política, la de los derechos humanos, la económica y la de seguridad, y en todas ellas como miembro de pleno derecho.
El proceso de normalización de la política exterior española no se agota con el ingreso en las organizaciones gubernamentales que se materializó en estos años. La proyección iberoamericana, el proceso de Barcelona para el Mediterráneo, la nueva relación con Estados Unidos, la participación española en las misiones de mantenimiento de la paz, la cooperación al desarrollo, la expansión de nuestras empresas multinacionales o la salida de estudiantes o profesionales al exterior son otros tantos hitos que ilustran el éxito de la política exterior española desde la recuperación de la democracia.
El Gobierno del Presidente Aznar consiguió la incorporación de España a la Unión Económica y Monetaria en el primer momento. Por primera vez en muchos años, España llegó a tiempo a su cita con la historia. En 1815, nuestra presencia en el Congreso de Viena fue irrelevante. No estuvimos entre los 49 Estados fundadores de las Naciones Unidas. Nos quedamos fuera del Plan Marshall y de la Organización Europea para la Cooperación Económica. No tuvimos voz en la creación de la Alianza Atlántica o en la del Consejo de Europa. No pudimos estar en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, el primer embrión de lo que hoy es la Unión Europea. No estuvimos tampoco en la botadura de la entonces Comunidad Económica Europea (CEE). Nuestro carácter de país fundador del euro rompe esa larga maldición de ausencias.
En una aparente paradoja, en el mismo momento en que España recupera el pulso internacional y camina ya inseparablemente con los países de nuestro entorno, se produce lo que el Real Instituto Elcano ha descrito como el “relativo agotamiento, por éxito, de la política exterior española desarrollada desde la transición y que consistía en una estrategia (no codificada pero relativamente clara e implícitamente consensuada) de plena inserción en Europa y en el mundo. Una vez conseguidos estos objetivos – algo que seguramente se produjo con el cambio de siglo – la acción ha quedado sin referentes estratégicos claros.”.
El corolario de esta historia es claro: necesitamos una estrategia, definida y consensuada entre las distintas fuerzas políticas. Sólo así podrá España defender los principios y los valores que compartimos con el resto de naciones occidentales: el respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, el Estado de Derecho. Decía Rousseau en El Contrato Social que "Cuanto más graves e importantes son las deliberaciones, más debe aproximarse a la unidad la opinión que prevalece". Las deliberaciones en política exterior casi siempre cumplen esas dos condiciones, casi siempre son "graves e importantes" porque es nuestra seguridad, son nuestros intereses los que están en juego.
Así, en la definición de esta estrategia deben participar todos los actores que tienen un papel relevante en la defensa y proyección internacional de los valores e intereses de España. Eso incluye, en primer lugar, al Gobierno – a quien corresponde dirigir la política exterior- pero también a las Cortes Generales, a las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, a diversas organizaciones de la sociedad civil y, por supuesto, a los ciudadanos en general. Debemos debatir y proceder, en ocasiones, a un necesario sacrificio de posiciones partidistas en todos los rincones del espectro político. Merecerá la pena si el resultado es la coherencia estratégica en la acción exterior.
El consenso sobre las grandes líneas en el medio y largo plazo genera las otras dos cualidades básicas de una política exterior: ser una política estable y previsible. España es un actor relevante de la comunidad internacional. Tiene numerosos socios y aliados. Sólo podremos afianzar y aumentar este status si combinamos en nuestra política los tres elementos: consenso, estabilidad y previsibilidad.

I.2.- España y la Gran Recesión.
La crisis que ha asolado al mundo en los últimos años – y que se verá posteriormente más en detalle – afectó a España con más severidad que a otros países al concurrir en nuestro caso tres singularidades propias: un endeudamiento masivo de las familias y las empresas no financieras, una burbuja inmobiliaria importante y una notable pérdida de competitividad, derivada del aumento de los costes laborales unitarios por encima de los de nuestros competidores.
Al impacto de la crisis general sobre prácticamente todos los países del mundo, se sumó el efecto de estas tres singularidades españolas, con el resultado de que el PIB y el empleo cayeron con más fuerza, las cuentas públicas se deterioraron a más velocidad y el sistema financiero español sufrió un serio quebranto.
Para hacer frente a esta situación, se puso en marcha un programa basado en tres líneas de actuación: la consolidación fiscal, el saneamiento del sistema financiero y reformas estructurales para recuperar la competitividad perdida. Tres años después, la economía española se va recuperando, la productividad y la competitividad aumentan y mejora el equilibrio de las cuentas públicas.
El sector exterior – el más relevante para este documento - ve cómo las exportaciones de bienes y servicios en 2013 han supuesto el 34,1% del PIB - 10 puntos más que hace 10 años - superando a lo que deben ser nuestros puntos de referencia: Italia (30,4% del PIB), Reino Unido (29% del PIB), o Francia (27,2% del PIB). Las empresas españolas están mucho más presentes en los mercados mundiales que en los años anteriores a la crisis.
Consecuencia del saneamiento de la economía española, y muy importante, es la recuperación de la confianza de los analistas, de los inversores y de los mercados internacionales. Así, vuelven los capitales extranjeros que habían huido en el momento más duro de la crisis, los mercados de deuda pública y privada nos exigen tasas de retorno mucho más bajas, es decir confían en nuestra solvencia y capacidad de generar riqueza. En definitiva, se ha alejado primero el peligro de un colapso y empezamos a dejar atrás la recesión.
El camino es todavía largo y es obvio que la recuperación todavía no ha alcanzado su velocidad de crucero. El principal indicador, el desempleo, sigue siendo muy alto, y las cicatrices que la crisis ha dejado son todavía profundas y visibles en nuestro tejido social.
Lo relevante de este relato, para pensar una estrategia de acción exterior, es que la crisis ha dejado en evidencia la fragilidad de un modelo basado excesivamente en el sector inmobiliario y el endeudamiento como motor del consumo y la inversión. España está ya cambiando de modelo, pero ese cambio sólo se consumará y afianzará mediante una mayor internacionalización de la economía y de la sociedad española.
Este cambio de modelo necesita una renovación estratégica de la política exterior, porque sólo así nos situaremos internacionalmente con una imagen y un proyecto de país atractivo, sólido, generador de confianza. Se dice, y es cierto, que la buena política exterior empieza con una sólida gestión interior; pero en nuestro caso, en la situación que vive España, una gestión que cree empleo, bienestar y confianza social sólo se podrá consolidar si nos proyectamos con decisión hacia el exterior.

I.3.- La España de hoy, una identidad internacional bien definida. Debilidades y fortalezas.
La definición de una estrategia de política exterior exige conocer nuestra historia, y debe ser coherente con nuestro proyecto de país y con el peso real de España en el mundo. El punto de partida de este empeño es una identidad internacional bien definida, la de un país tan antiguo como la propia sociedad internacional. Sobre esa base debemos conocer nuestras posibilidades reales, seleccionar con rigor los escenarios que nos son más propicios y tratar de evitar aquellos que nos resultan menos favorables.
España está atravesando dificultades innegables, consecuencia de una crisis económica cuyas raíces vienen de mucho tiempo atrás. Al mismo tiempo, la España contemporánea es también el resultado de un proceso colectivo que nos ha permitido disfrutar de la época más larga de estabilidad política y prosperidad económica de nuestra historia. Para seguir consolidando este proceso, es necesario hacer un alto en el camino y conocer nuestras debilidades y fortalezas. Debilidades y fortalezas que condicionan la definición de una estrategia exterior realista y consistente.
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