Guía Metodológica para la Programación Estratégica del Presupuesto orientado a resultados Dirección General de Presupuesto Nacional Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria Ministerio de Hacienda Mayo de 2007 San José, Costa Rica



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Guía Metodológica para la Programación Estratégica del Presupuesto orientado a resultados


Dirección General de Presupuesto Nacional Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria Ministerio de Hacienda

Mayo de 2007

San José, Costa Rica

Guía metodológica para la Programación Estratégica del Presupuesto orientado a resultados

Índice

1.INTRODUCCIÓN..................................................................................3
¿POR QUÉ UNA GUÍA METODOLÓGICA?.............................................4

¿CÓMO ESTÁ ORGANIZADA ESTA GUÍA METODOLÓGICA?...................5


2.PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA COMO BASE PARA LA

PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA ORIENTADA A RESULTADOS..............6
ESTRUCTURA BÁSICA DE UN PLAN ESTRATÉGICO.............................6

DEFINICIONES Y EJEMPLOS........................................ ....................8


3.CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE DESEMPEÑO...........................18
A. ¿QUÉ ES UN INDICADOR?................................................ .......18

B. TIPOS DE INDICADORES .......................................................19

C. CONCEPTOS...........................................................................20
4.CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE DESEMPEÑO EN UNA ORGANIZACIÓN PÚBLICA: 10 PASOS BÁSICOS....................................24
5.ASPECTOS PRÁCTICOS PARA CONSTRUIR INDICADORES RELEVANTES Y PERTINENTES PARA LA EVALUACIÓN DE LA

GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y DE RESULTADOS...................................27
A. ¿QUÉ TIPO DE INDICADORES Y CUANTOS DEBERÁN CONSTRUIR LAS INSTITUCIONES PARA LA PROGRAMACIÓN

PRESUPUESTARIA?......................................................................27

B. CONSTRUIR INDICADORES DE RESULTADOS...............................32

C. COMO SELECCIONAR LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO.............37


6.CAMBIOS QUE SE ESPERAN CON LA CONSTRUCCIÓN DE

INDICADORES DE DESEMPEÑO............................................................40
ANEXO: INDICADORES DE DESEMPEÑO SEGÚN FUNCIÓN...................42

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1. Introducción

La presente Guía está destinada a los Directivos y funcionarios de la administración pública de Costa Rica, como un apoyo para los procesos de Planificación y programación presupuestaria institucional.1


Esta Guía constituye el resultado de un proceso orientado a mejorar sustantivamente la calidad de la programación presupuestaria institucional y se enmarca en los esfuerzos que viene desarrollando el Ministerio de Hacienda por avanzar hacia una gestión orientada a los resultados.

Aun cuando se constata que las instituciones han avanzado en una definición más acotada y estratégica de sus productos finales y la gran mayoría ha revisado su misión, los indicadores de desempeño requieren ser perfeccionados en la perspectiva de que la evaluación de la gestión, cumpla con tres objetivos básicos: Generar información útil para la toma de decisiones de los directivos, asignar con mayor base los recursos presupuestarios, y generar información pertinente, confiable y comprensible sobre el desempeño a la ciudadanía.


Es en este contexto que se consideró impostergable la necesidad de incorporar en el proceso de programación presupuestaria, cambios que permitan por un lado reforzar los actuales conceptos de programación, pero que a la vez le den una perspectiva de carácter más estratégico vinculada a los resultados que los ciudadanos esperan de la gestión pública.
Una mejor definición de los productos que las instituciones brindan a sus usuarios y beneficiarios, es el establecimiento de objetivos estratégicos de mediano plazo que posibiliten un mayor compromiso de los directivos y los funcionarios con su quehacer institucional, así como la construcción de indicadores de desempeño pertinentes y relevantes, harán viable una evaluación de la gestión de mayor calidad.
Una programación presupuestaria basada en una adecuada planificación estratégica institucional, posibilita el tránsito hacia un presupuesto orientado a resultados desde las siguientes perspectivas:
-Posibilita que los recursos se dirijan a las prioridades institucionales que son reflejo de los lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en las metas sectoriales.
-Posibilita que la provisión de los productos (bienes y servicios) brindados a los ciudadanos por las diferentes Instituciones quede reflejada en la programación presupuestaria, estableciendo cuál será el desempeño esperado de éstos en términos de eficacia, eficiencia y calidad. También se espera que las instituciones en los casos que así lo amerite, establezcan cuáles serán los resultados intermedios y finales y los beneficios de éstos a la población a que se dirige.
1. Elaborada por la Dra. Marianela Armijo, consultora del proyecto BID-PRODEV.

“Desarrollo de un Modelo de Evaluación de la Gestión Presupuestaria para el Sector Público.” 3



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¿Por qué una Guía Metodológica?

Esta Guía pretende complementar los contenidos y conceptos señalados en los Lineamientos Técnicos y Metodológicos de la Programación Presupuestaria Estratégica Orientada a Resultados del 2008. Asimismo, se espera establecer criterios y lineamientos comunes sobre los cuales las entidades puedan apoyarse en el desafío de orientar la presupuestación hacia los resultados.


A pesar de que los conceptos que se incorporan a la Programación Presupuestaria, son en su mayor parte conocidos por las instituciones, las orientaciones que plantea la Planificación y Programación Presupuestaria Estratégica, plantean un cambio importante en el estilo de trabajo que se espera de las entidades.
I.En primer, lugar se espera un mayor involucramiento de los directivos en la definición de los aspectos estratégicos de la programación, lo cual requerirá invertir un tiempo en la definición y/o readecuación de aspectos estratégicos de la gestión, tales como misión, visión, objetivos estratégicos e Indicadores de desempeño.
II.En segundo lugar se establece que un requisito esencial para lograr mayor calidad de la programación y la evaluación, es que las instituciones desarrollen un proceso previo de planificación estratégica, analicen y discutan cuáles son los mejores indicadores de desempeño que comprometerán su gestión. Las instituciones deben saber qué producen, para quiénes y qué resultados lograrán a mediano y largo plazo.
III.En tercer lugar, se espera que los indicadores de desempeño se utilicen para retroalimentar decisiones de los directivos y funcionarios para mejorar la gestión de las entidades. Esto requiere que los Jerarcas y Directivos de Programas participen en la planificación y programación y definición de los indicadores y se fortalezcan los sistemas de información internos que posibiliten generar indicadores confiables y transparentes.

Lograr una programación del presupuesto con objetivos estratégicos, e indicadores relevantes y pertinentes que sirvan tanto a la institución como a otros entes, tales como el Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de la República y la Asamblea Legislativa, es un proceso gradual, como en la mayor parte de los países. Hay aspectos de cultura organizacional que es necesario considerar, así como de las capacidades que deben ser fortalecidas, posibilitando que los instrumentos de programación y evaluación que se desarrollen sean de utilidad para quienes los utilizan y quienes los demandan.

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¿Cómo está organizada esta Guía Metodológica?

Un primer punto desarrolla los componentes principales que las instituciones deben considerar para realizar un proceso de Planificación Estratégica Institucional, que sea la base del proceso de programación presupuestaria, el cual está conformado por:


-Definición de Misión y Visión

-Definición de Productos y Usuarios

-Establecimiento de Objetivos Estratégicos

-Definición de Estrategias (Proyectos, Actividades para cumplir los objetivos)


Un segundo apartado se refiere a la construcción de Indicadores de Desempeño, considerando aquellos que permiten medir los Productos, Procesos, Resultados

(Finales e Intermedios), y las dimensiones de dicho desempeño: Eficacia, Eficiencia, Calidad y Economía.

Finalmente se señala cuáles son los cambios que se espera lograr con la definición de los indicadores de desempeño para el presupuesto de 2008 y hacia adelante.
Se adjunta un Anexo con una tipología de indicadores, de acuerdo con las diferentes funciones que realizan las Instituciones Públicas.

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2. Planificación Estratégica como base para la Programación

Presupuestaria orientada a resultados

La Planificación Estratégica es una herramienta gerencial o directiva, que permite apoyar la toma de decisiones de los organismos privados o públicos, en torno al quehacer actual y el camino que deben recorrer en el futuro, para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen.


La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos.
A partir de un diagnóstico de la situación actual, la Planificación Estratégica establece cuáles son las acciones que se tomarán para llegar a un "futuro deseado".

Marco Normativo

Análisis de las leyes, y normativas


¿Dónde estamos?

Prioridades Gubernamentales Identificación de la contribución de la organización a las prioridades


Misión

Descripción concisa y clara de la razón de ser de la entidad




Visión

Futuro deseado de la Institución



¿Dónde queremos ir?


Objetivos Estratégicos Logros que espera la Entidad para cumplir con su misión

Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí.


¿Cómo llegaremos?
Estrategias

Plan de Acción para implementar los Objetivos Estratégicos y determinar los recursos necesarios.




¿Cómo mediremos el desempeño logrado?


Indicadores de Desempeño para medir los logros, evaluar y tomar acciones correctivas

Si tengo claro el qué hacer, dónde ir, y cómo lograrlo, tengo la posibilidad de “medir” y “evaluar” si mi institución ha logrado cumplir.

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Los pasos básicos para emprender una Planificación Estratégica consisten en:


-La definición de la misión y visión.

-El establecimiento de los objetivos estratégicos.


-La decisión de cómo llegar a los objetivos estratégicos, es decir, las estrategias (que son los proyectos y actividades prioritarias) que permiten finalmente establecer el presupuesto necesario para financiar el cumplimiento de los objetivos estratégicos.
-El establecimiento de los indicadores de desempeño para monitorear y evaluar los logros, y así retroalimentar la toma de decisiones.

La planificación estratégica posibilita hacer el seguimiento del cumplimiento de las metas de la organización a través de los Indicadores de Desempeño.


La planificación estratégica en el sector público, es un marco de referencia para el proceso presupuestario orientado a los resultados, en la medida que a los objetivos definidos se asocian recursos y acciones para ser logrados, se examinan los resultados, teniendo como referencia los indicadores y las metas previamente definidas.
El plan estratégico, además de reunir los objetivos estratégicos, las estrategias, proporciona a la organización un panorama general, articulando las prioridades gubernamentales en el período presupuestario.

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Definiciones y Ejemplos
Misión
Es una descripción de la razón de ser de la organización, establece su "quehacer" institucional, sus funciones principales que la distinguen y la hacen irrepetible de otras instituciones.
Una correcta definición de la Misión debe contener:
-Los Productos Finales (Bienes y servicios).

-Los Usuarios y beneficiarios a quienes van dirigidos los productos finales.

-Cuál es el impacto que se espera lograr (resultado final) en la población objetivo a que se dirige su accionar.
¿Cómo se redacta?

De manera concisa y clara que permita a los ciudadanos comprender cuál es la esencia o especificidad de su quehacer (que le confiere identidad) y que justifica públicamente su existencia.
Utilidad de contar con una Misión concertada entre el equipo directivo y comunicada a los funcionarios
Establece el marco que justifica la intervención pública en el ámbito de responsabilidad.

Tiene la capacidad de mantener el foco directivo en lo importante Logra encauzar los apoyos políticos y capacidades administrativas de la institución.

Muestra a los grupos de interés la creación de valor público esperado.

Ejemplos de Misión de Entidades Públicas de Costa Rica

Misión del Ministerio de Hacienda
"Garantizar a la sociedad costarricense la efectiva y justa recaudación, uso adecuado del financiamiento del Sector Público y coadyuvar a la asignación de los recursos con eficiencia, eficacia y transparencia, mediante una política hacendaria sostenible y la activa rectoría del Sector Financiero, para contribuir al desarrollo económico y social.”

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Misión del Ministerio de Salud
Garantizar la protección y el mejoramiento del estado de salud de la población, mediante el ejercicio efectivo de la rectoría y el liderazgo institucional, con enfoque de promoción de la salud y participación social inteligente, bajo los principios de transparencia, equidad, solidaridad y universalidad.

Misión del Instituto Nacional de Aprendizaje
"El Instituto Nacional de Aprendizaje es un ente público que prepara personas mediante la capacitación y formación profesional para el trabajo productivo y propicia la generación de empresas con calidad y competitividad".
Visión
Es el futuro deseado de la organización, cómo quiere ser reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentará su accionar público.


¿Cómo se redacta?
Puede ser más amplia que la Misión Institucional, y debe contener aspectos que permitan a los ciudadanos identificar qué pueden esperar de la Entidad en cuanto a valores, creación de oportunidades, proyección, etc.
Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definición de la misión.


Ejemplos de Visión de Instituciones Públicas de Costa Rica


Ministerio de Hacienda
“Ser un actor estratégico para el desarrollo económico y social, con una política hacendaria que impulse el desarrollo económico y social sostenido y la competitividad nacional, en un marco de estabilidad macroeconómica, brindando servicios de calidad, con tecnologías de información y un desempeño transparente y eficiente.”

Instituto Nacional de Aprendizaje
“Ser la institución líder en la prestación de los servicios de capacitación y formación profesional, preparando el capital humano calificado que demanda el país”.

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Ministerio de Salud
"Seremos una institución desconcentrada, articulada internamente, coherente en su capacidad resolutiva, con una cultura caracterizada por la orientación a los resultados y a la rendición de cuentas, con funcionarios(as) debidamente calificados, apropiados de su papel y proactivos. Por nuestro estilo de liderazgo, nuestra capacidad técnica y el mejoramiento logrado en el estado de salud de la población, seremos una institución con alta credibilidad a nivel nacional e internacional, la población nos percibirá como garantes de su salud y los actores sociales sujetos y clientes directos de la rectoría nos sentirán como sus aliados".

A nivel de la programación presupuestaria institucional, los nuevos lineamientos técnicos y metodológicos para la elaboración del Plan Operativo Institucional, señalan la necesidad de que la Instituciones definan cuáles serán sus Prioridades Institucionales.

Este concepto se introduce especialmente para establecer una adecuada vinculación de las estrategias institucionales que se tienen como referencia para el proceso presupuestario, con los lineamientos estratégicos establecidos tanto en el Plan Nacional de Desarrollo, como en los propios lineamientos de gestión institucional para el período de gobierno.


¿Qué son las prioridades institucionales?
Son, compromisos de carácter estratégico que se definen a nivel institucional y permiten centrar los recursos y las prioridades de la gestión sobre los cuales debe responder a la ciudadanía; tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, los lineamientos estratégicos y las políticas institucionales.
¿Cómo se redactan?
Como un compromiso establecido por la institución con los usuarios y beneficiarios que atiende y con la población en general.
Respondiendo hacia dónde irán dirigidos sus esfuerzos institucionales y por los cuales quiere ser reconocida la institución en la solución de los problemas de la población a la que se dirige.

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Ejemplos:
Política Fiscal sostenible que garantice la gobernabilidad de las finanzas públicas.
La educación costarricense disminuirá las brechas de oportunidad entre los
La investigación en Ciencia y Tecnología será una aliada para la competitividad, abriendo mercados para la producción de la pequeña y mediana empresa.

Productos y Usuarios
Un aspecto central del cual depende la adecuada programación, es cuan bien identifico los productos, es decir, los bienes y servicios que brindo a los usuarios de mi entidad.
Es por eso que en esta Guía nos detendremos a señalar algunas orientaciones que nos permitan identificar y redactar bien los productos.

Productos
El producto es el "principal bien o servicio que la institución proporciona a un usuario externo".
La característica principal del producto es que la Entidad es responsable de su generación y provisión.
En el Presupuesto por Programas, un Producto Final es la categoría principal para la asignación de recursos, y a los productos finales se les exige que se generen y brinden en la mejor combinación de eficiencia, eficacia, calidad y economía.
Por lo tanto, son los componentes básicos que son medidos y evaluados en el sistema de monitoreo de evaluación de la gestión presupuestaria y de resultados.
¿Qué aspectos es necesario tener en cuenta para la identificación de los productos?
-Su "Prioridad Estratégica, un producto principal está directamente relacionado con el mandato legal y con las prioridades institucionales.
-La demanda de los usuarios de ese producto es continua, sistemática, permanente y cautiva, es decir, no hay otra institución que le provea el bien o servicio.
-El número de transacciones de ese producto es significativo.
-Hay un centro gestor o una unidad gestora a cargo por la generación de ese producto.

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-Los recursos que se consumen en su generación (porcentaje del presupuesto destinado a la provisión del servicio) o de recursos humanos (porcentaje de funcionarios afectados a la provisión del servicio).

La cantidad de tiempo que se invierte en su generación o en la provisión del mismo es alta.


-El producto final tiene alta importancia para la información externa, es decir, es fundamental señalar a la ciudadanía, al presupuesto, cuántos bienes y servicios se brindaron (si es cuantificable), cómo se brindaron (calidad, cobertura), y qué efectos e impactos lograron (resultados).

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