I. Introducción. – II. El Comité de Derechos Humanos



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DESARROLLO jurisprudencial del Comité de Derechos Humanos en aplicación del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Visión práctica



Alfred Maurice de Zayas

Índice
I. Introducción.II. El Comité de Derechos Humanos. – 1. Examen de Informes. – 2. Observaciones generales. – 3. Examen de quejas de particulares. – 4. Referencia a los casos españoles. – 5. Aumento del número de casos presentados al Comité. – III. Métodos para el examen de las comunicaciones. – 1. Registro. – 2. Relator Especial sobre nuevas comunicaciones. – 3. Competencia del Grupo de Trabajo sobre Comunicaciones. – 4. Opiniones individuales. – 5. Medidas provisionales en virtud del artículo 86 del Reglamento interior. – 6. Incumplimiento de las obligaciones dimanantes del Protocolo Facultativo. – 7. Examen conjunto de comunicaciones. – 8. Separación de casos. – 9. Revisión de decisiones por las que se declaraban admisibles las comunicaciones. – 10. Carga de la prueba. – IV. Cuestiones examinadas por el Comité. – 1. Cuestiones de procedimiento. – A. Reservas al Protocolo Facultativo. – B. Condición del autor. – C. Inadmisibilidad ratione temporis. – D. Falta de fundamento. – E. Incompatibilidad de las denuncias con las disposiciones del Pacto. – F. Requisito de haber agotado los recursos de la jurisdicción interna. – G. Declaración de inadmisibilidad porque la comunicación se ha sometido anteriormente a otro procedimiento de investigación o arreglo internacional. – 2. Cuestiones de fondo. – A. El derecho de los pueblos a la libre determinación. – B. Administración de la Justicia. a) Derecho a la vida. b) Prohibición de la tortura. c) Seguridad de la persona. d) El derecho a no ser objeto de detención arbitraria. e) Trato durante el encarcelamiento. f) Garantías de un juicio imparcial. g) La presunción de inocencia, preparación de la defensa, presencia del acusado en la sala, apelación. h) Nullum crimen et nulla poena sine lege. – C. Derecho a circular libremente. – D. Derecho a entrar en el propio país. – E. Expulsión. – F. Derecho a la libertad de conciencia y de religión. – G. Derecho a la libertad de opinión y de expresión. – H. Derecho a la familia y a la protección de la infancia. – I. Derecho a la igualdad ante la ley y prohibición de la discriminación. – J. Derechos de las minorías. – 3. Reparaciones solicitadas en los dictámenes del Comité. – V. Actividades de Seguimiento. – 1. Introducción. – 2. Visión de conjunto de las respuestas sobre el seguimiento recibidas y de las consultas de seguimiento celebradas por el Relator Especial durante el período de que se informa. – VI. Suspensión.VII. Documentación.VIII. Comentarios personales y conclusiones.



I. Introducción.

El presente trabajo enfoca el mandato y los éxitos del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, uno de los seis comités de expertos de las Naciones Unidas, el cual fuese establecido en 1976 –ya hace 26 años– luego de entrar en vigor el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo el 23 de marzo de 1976.

Cuando digo comités de expertos me refiero a los órganos de tutela establecidos de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos, órganos que carecen de jurisdicción universal y operan solamente con respecto a aquellos Estados que han accedido a los respectivos convenios. Estos comités de expertos no deben confundirse con las comisiones establecidas por la Asamblea General o por el Consejo Económico y Social en virtud de resoluciones adoptadas de conformidad con el artículo 68 de la Carta de las Naciones Unidas, tales como la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas o la Sub-Comisión de la Promoción y Protección de los Derechos Humanos.

La Secretaría del Alto Comisionado de los Derechos Humanos, con su sede en Ginebra, está encargada de proporcionarle a todas las comisiones y comités de expertos el apoyo logístico y sustancial que requieren. Los procedimientos de queja son administrados y coordinados por el llamado "Equipo de Peticiones", el cual fue establecido en diciembre de 2000 y consiste de ocho juristas. Cabe compararlo con la Secretaría de la Comisión Inter-Americana de Derechos Humanos en Washington, que cuenta 28 juristas, o la Secretaría de la Corte Europea en Estrasburgo que cuenta 139 juristas, y a partir del 2005 contará con 189 juristas. Desde luego, el trabajo de procesar las comunicaciones para los Comités de Ginebra, se hacía también antes de diciembre del 2000, entre 1976 y 1997 por una sección especializada conocida como unidad o rama de comunicaciones. En 1996-97 hubo una llamada re-estructuración de la Secretaría, la cual abolió la rama de comunicaciones, y permitió que entre 1997 y 2000 se llevaran a cabo las labores de comunicaciones de una manera más bien improvisada, lo cual tuvo como consecuencia una gran acumulación de casos, demoras y falta de coordinación. Sin embargo, aquellos pocos de la Secretaría que sobrevivieron la re-estructuración, realizaron una labor digna de admiración, lo cual permitió al Comité de Derechos Humanos y a los otros comités con procedimientos de queja seguir produciendo una jurisprudencia responsable, y sin duda numerosas decisiones con consecuencias positivas para los particulares y para el desarrollo del Derecho Internacional.

Hablemos pues brevemente de los éxitos de los últimos 26 años, porque lo que importa es que haya progreso en la promoción y protección de los derechos humanos en todos sus aspectos. Este progreso debe de ser visible y manifestarse en la vida concreta de mujeres, hombres y pueblos.

Cuando a mí me preguntan cuáles son los éxitos de las Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos, yo respondo que han sido y siguen siendo muchos, que se logran éxitos diariamente.

En los 57 años desde que se crearon las Naciones Unidas se han formulado las normas de Derecho Internacional –convenciones, pactos, protocolos, declaraciones, resoluciones– y se han establecido órganos de tutela –comisiones, comités de expertos, grupos de trabajo–. También se ha lanzado una campaña de diseminación de información y de educación –conferencias, seminarios, asesoramiento directo a los ministerios de justicia, del interior, de asuntos sociales en muchos países.

Esto no quita la triste realidad que continúan las violaciones de los derechos fundamentales, y que desde la perspectiva de muchas víctimas la ayuda de las Naciones Unidas no parece alcanzarles, o resulta muy tardía. Para muchos críticos de las Naciones Unidas, especialmente en la prensa y también en las organizaciones de activistas no-gubernamentales, las Naciones Unidas no hacen lo suficiente por los derechos humanos.

A los críticos yo respondo que ellos tienen razón, que efectivamente hay que luchar más por los derechos humanos, hay que dedicarle más medios, pero que el Alto Comisionado para los Derechos Humanos y su Secretaría en Ginebra, necesitan mayores recursos, puesto que somos apenas 230 colaboradores y voluntarios, encargados de todos los programas y misiones de Naciones Unidas en el campo de los derechos humanos.

A los críticos yo les digo que exijan en sus respectivos países que se le concedan al Alto Comisionado los medios necesarios para desempeñar su mandato. A su vez, creo que vale la pena dialogar para mejor apreciar los éxitos ya logrados y para identificar aquellos obstáculos que demoran el goce universal de los derechos humanos.

Efectivamente el progreso ha sido enorme desde 1945, sobre todo en el campo de la creación de normas. Basta nombrar la adopción por las Naciones Unidas y la entrada en vigor:

- del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en vigor el 23 de marzo de 1976),

- del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en vigor el 3 de enero de 1976),

- de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (en vigor el 4 de enero de 1969),

- de la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (en vigor el 3 de septiembre de 1981),

- de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (en vigor el 26 de junio de 1987),

- de la Convención sobre los Derechos del Niño (en vigor el 2 de septiembre de 1990).

Pero la Organización de las Naciones Unidas no se detuvo después de crear las normas, sino que estableció organismos especializados para velar sobre el cumplimiento de estos tratados por los Estados partes.

Se crearon pues los comités de expertos, cuyos miembros no son políticos del día que simplemente representan los intereses de cada gobierno, sino eminentes juristas encargados de examinar la situación de los derechos humanos de manera objetiva e independiente. Como ya indiqué, estos Comités ejercen sus facultades solamente con respecto a aquellos Estados que han accedido al tratado correspondiente.

Además del Comité de Derechos Humanos existen el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité contra la Tortura, el Comité sobre los Derechos del Niño, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, y otros grupos de trabajo y Relatorías. Cabe añadir, que cuando la Convención sobre los derechos de los trabajadores migrantes entre en vigor, probablemente en el año 2002, se establecerá igualmente un comité de expertos para velar sobre su cumplimiento.

La participación de los Estados en estos tratados y en las funciones de los comités de expertos avanzan día a día. Es por eso que no les puedo asegurar la certeza de mis cifras, pero solamente para darles una impresión general se puede indicar que de los 191 Estados miembros de las Naciones Unidas, 191 han firmado la Convención sobre los derechos del Niño1, 162 la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial, 170 la Convención para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, 145 el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 149 el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, 130 la Convención contra la Tortura.

Además, cuatro de los comités de expertos tienen procedimientos de quejas de particulares, similares a los procedimientos de la Comisión Inter-Americana y de la Corte Europea de Derechos Humanos. Y actualmente se elabora un protocolo para otorgarle al Comité de los Derechos Econónicos, Sociales y Culturales semejantes funciones.

La participación de los Estados en estos procedimientos de queja aumenta constantemente; por ejemplo, 102 Estados aceptan el procedimiento del Protocolo Facultativo al Pacto de los Derechos Civiles y Políticos, incluido España. 51 Estados aceptan el procedimiento del artículo 22 de la Convención contra la Tortura, incluido España, 41 Estados reconocen el procedimiento del artículo 14 de la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial, incluido España.

Para velar sobre la efectividad de estos procedimientos se han establecido métodos de seguimiento2 de las decisiones de los comités de expertos. Y se les da publicidad mediante los informes a la Asamblea General y frecuentes comunicados de prensa.

Los éxitos han sido visibles y frecuentes. Estados han desistido de ejecutar a reos, han desistido de expulsar extranjeros, han liberado a personas detenidas, han pagado compensación a víctimas, han cambiado la legislación, etc. Personalmente yo estoy convencido que estos éxitos han ayudado no solamente a los particulares directamente interesados, sino también a muchas otras víctimas potenciales, porque los Estados, en seguimiento de los dictámenes de los comités de expertos, han adoptado medidas afirmativas o abandonado prácticas que violan los derechos humanos.

Cabe mencionar que los fallos y decisiones de los comités de expertos han creado jurisprudencia internacional, que se cita en las cortes de muchos Estados y en tribunales internacionales y se estudia en universidades del mundo entero.

También pueden los Estados partes a estos convenios presentar quejas contra otros Estados partes, alegando que no cumplen las obligaciones que les impone el tratado. Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos puede examinar tales quejas en virtud del artículo 41 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. El examen se celebraría a puerta cerrada. 47 Estados han reconocido la competencia del Comité de examinar tales quejas, incluido España. Sin embargo hasta ahora ningún Estado ha hecho uso de este procedimiento, que resultaría en el uso de los buenos oficios del Comité a fin de llegar a una solución amistosa del asunto.
II. El Comité de los Derechos Humanos.

El Comité fué establecido hace 26 años, en 1976, y celebró su primera sesión en Nueva York en marzo/abril de 1977. Desde entonces y hasta julio de 2002 se ha reunido en 75 sesiones.

El Comité no es como la Corte Europea, que está permanentemente en sesión, sino que se reúne doce semanas al año, celebrando tres sesiones plenarias de tres semanas cada una, precedidas por las reuniones de dos grupos de trabajo que se llevan a cabo durante la semana inmediatamente antes de cada plenaria. El período de sesiones de primavera se celebra siempre en Nueva York, mientras que las sesiones de verano y otoño tienen lugar en Ginebra. Una vez el Comité se reunió en Bonn, por invitación del Gobierno Alemán, y varias veces ha extendido sus períodos de sesiones plenarias de tres a cuatro semanas.

Lamento confesarles que entre los 18 expertos de este distinguido Comité ninguno es o ha sido español, pese a los muchos buenos juristas de la Península Ibérica. Hay, sin embargo, excelentes expertos hispanoparlantes de Argentina, Chile, y Colombia.

Las principales actividades del Comité son tres: El examen de informes de los Estados partes, la interpretación de los artículos del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos en sus observaciones generales, y quizás la más importante desde el punto de vista del impacto jurisprudencial y los efectos directos en casos concretos: el examen de las quejas individuales de conformidad al Protocolo Facultativo. Tambien existe la posibilidad de visitas in loco en virtud del mandato del Relator Especial sobre el Seguimiento.
1. Examen de Informes.

Los Estados partes se comprometen a someter informes y enviar delegaciones a Ginebra y Nueva York para dialogar con los 18 expertos del Comité.

Los exámenes son públicos y la prensa y las organizaciones no gubernamentales pueden asistir. Sin embargo, estas personas no tienen derecho a tomar la palabra, lo cual se distingue de la práctica de la Comisión de Derechos Humanos, donde organizaciones con el estatuto consultivo del Consejo Económico y Social pueden participar en los debates.

Los informes periódicos de los Estados partes sometidos al Comité de conformidad con el artículo 40 del Pacto dan a conocer las disposiciones que los Estados han adoptado y que dan efecto a los derechos reconocidos en el Pacto e informan sobre el progreso que hayan realizado en cuanto al goce de esos derechos.

En el diálogo que entabla el Comité con los representantes de los Estados simpre se dedica atención especial a la administración de justicia, en particular con respecto a problemas de detención preventiva, tortura o maltrato de detenidos en cuarteles de la policía, y violación de garantías básicas en procesos penales. Durante los años de las dictaduras militares en varios países de Latinoamérica el Comité examinó los informes de Estados como Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru y Uruguay e hizo sus recomendaciones para mejorar la situación de los derechos humanos en esos Estados.
2. Observaciones generales.

Para ayudar a los Estados partes a mejor comprender el alcance de estos artículos del Pacto, el Comité ha elaborado observaciones generales3 sobre la mayoría de los artículos: 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 12, 14, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 26 y 27. Tambien ha adoptado una observación sobre los derechos de los extranjeros, una sobre la discriminación, y una sobre las reservas. En vista de desarrollos en su propia jurisprudencia, el Comité ha elaborado nuevas observaciones generales sobre los artículos 6, 7 y 10 del Pacto. Es de esperar que el Comité elabore nuevas observaciones sobre los artículos 9 y 14 en un futuro cercano, y probablemente una observación sobre las medidas cautelares de conformidad con el artículo 86 del reglamento interior del Comité.


3. Examen de quejas de particulares4.

Todo individuo que alegue una violación por un Estado Parte de cualquiera de sus derechos enunciados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y que haya agotado todos los recursos internos disponibles puede presentar al Comité de Derechos Humanos una comunicación escrita para que éste la examine de conformidad con el Protocolo Facultativo. “Comunicación” es el eufemismo de Naciones Unidas para referirse a las quejas o peticiones. No se pueden considerar las comunicaciones a menos que se refieran a un Estado Parte en el Pacto que haya reconocido la competencia del Comité haciéndose Parte en el Protocolo Facultativo. De los 149 Estados que han ratificado el Pacto, o se han adherido a él o han pasado a ser Partes por sucesión, 104 han aceptado, haciéndose Partes en el Protocolo Facultativo, la competencia del Comité para entender de las denuncias presentadas por particulares. Sin embargo, dos Estados partes (Jamaica y Trinidad y Tabago) denunciaron el Protocolo Facultativo en 1998 y 2000, de manera que el número de Estados partes en septiembre de 2002 es de 102. Desde luego, el Comité continúa examinando, con arreglo al párrafo 2 del artículo 12 del Protocolo Facultativo, aquellas comunicaciones que conciernen los dos antiguos Estados Partes si esas comunicaciones se habían registrado antes de la fecha de efectividad de la denuncia.

El examen de las comunicaciones conforme al Protocolo Facultativo es confidencial y se efectúa en sesiones a puerta cerrada (párrafo 3 del artículo 5 del Protocolo Facultativo). Hasta el presente nunca ha habido audiencia con las partes, sino que el procedimiento ha sido enteramente por escrito. Sin embargo, el Protocolo Facultativo no prohibiría audiencias con las partes, si el Comité así decidiera, lo que no requeriría una enmienda del Protocolo Facultativo, pero sí enmiendas apropiadas al reglamento interior del Comité.

Según estipula el artículo 96 del reglamento, todos los documentos de trabajo publicados por el Comité son confidenciales, a menos que el Comité decida otra cosa. Ahora bien, el autor de una comunicación y el Estado Parte interesado pueden hacer públicos todo documento o información que tenga que ver con los procedimientos a menos que el Comité haya pedido a las Partes que respeten su confidencialidad. Las decisiones finales del Comité (dictámenes, decisiones de declaración de inadmisibilidad de una comunicación, decisiones de cancelar comunicaciones) se hacen públicas; también se hacen públicos el nombre del autor, a menos que el Comité decida otra cosa. Normalmente el Comité no hace públicas las decisiones por las que se declaran admisibles las comunicaciones. En vista de la importancia de la decisión por la que declaraba admisible el caso nº 845/1999 (Kennedy c. Trinidad y Tabago) y de sus posibles efectos, el Comité decidió hacerla pública. Esta decisión explica las razones por las cuales el Comité desestima la reserva del Estado parte.

El Comité inició su labor con arreglo al Protocolo Facultativo en su segundo período de sesiones, celebrado en agosto de 1977. Desde entonces y hasta finales de septiembre de 2002 se han presentado a su consideración 1.122 comunicaciones relativas a 71 Estados Partes. Esto significa que no se han presentado quejas contra 33 de los Estados partes.

La situación de las 1.122 comunicaciones registradas para su examen por el Comité de Derechos Humanos es hasta finales de septiembre de 2002 la siguiente:

- Examen terminado mediante la formulación de dictámenes conforme al párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo: 404 (violaciones en 313 dictámenes);

- Comunicaciones declaradas inadmisibles: 310;

- Comunicaciones canceladas o retiradas: 143;

- Comunicaciones cuyo examen no se ha terminado: 236 de las cuales 29 han sido declaradas admisibles.

Además, la secretaría del Comité recibe un número muy elevado de cartas a cuyos autores se hace saber que se necesita más información para que las mismas puedan ser registradas como casos y sometidas al examen del Comité. Los autores de muchas otras cartas han sido informados de que sus casos no serán presentados al Comité, porque están claramente fuera del ámbito del Pacto o porque han sido considerados infundados.
4. Referencia a los casos españoles.

Hasta finales de septiembre de 2002 se habían registrado 51 casos contra España, de los cuales 32 estaban pendientes. El Comité ha adoptado 9 decisiones declarando casos inadmisibles, y 6 dictámenes, en tres de los cuales el Comité constató violaciones del Pacto, 4 casos no fueron continuados.


5. Aumento del número de casos presentados al Comité.

El aumento del número de Estados Partes en el Protocolo Facultativo y el mejor conocimiento que tiene el público de este procedimiento han provocado un aumento del número de comunicaciones que se le presentan. El cuadro que sigue muestra la evolución de la labor del Comité sobre las comunicaciones durante los últimos seis años civiles hasta el 31 de diciembre de 2001.


Comunicaciones tramitadas, 1996-2000

Año

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Nuevos casos registrados

Casos terminadosa

Casos pendientes al 31 de diciembre ((4) + (5))

Casos pendientes
de admisión


Casos declarados admisibles

2001

81

41

222

197

25

2000

58

43

182

155

27

1999

59

55

167

131

36

1998

53

51

163

121

42

1997

60

56

157

113

44

1996

56

35

153

111

42

a Número total de los casos decididos (por emisión de un dictamen, decisión de inadmisibilidad o cancelación).
El aumento de las comunicaciones no se refleja en el número de nuevos casos registrados oficialmente en virtud del Protocolo Facultativo. Esas cifras serían mucho mayores si no fuera porque muchas comunicaciones, pese a haber superado el escrutinio inicial, no han alcanzado aún la fase de registro; es el registro lo que se ha demorado durante un período considerable, en algunos casos de hasta un año. Un recuento aproximado de la correspondencia recibida por la secretaría del Comité de parte de particulares y Estados partes muestra que en 1996 se recibieron 1.198 cartas y notas verbales; en 1997, 1.482; en 1998, 1.675; en 1999, 1.741; en 2000, 2.216 y en 2001, 3.521. Estas cifras no incluyen la correspondencia que se recibe con respecto a los procedimientos de queja de los otros Comités, o a los procedimientos especializados de la Comisión y Sub-Comisión (procedimiento 1503, relatores especiales, grupos de trabajo, etc.).


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