Informe No. 32553-ar argentina a la búsqueda de un crecimiento sostenido con equidad social Observaciones sobre el crecimiento, la desigualdad y la pobreza



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Informe No. 32553-AR
ARGENTINA

A la búsqueda de un crecimiento sostenido con equidad social

Observaciones sobre el crecimiento, la desigualdad y la pobreza


21 de Octubre de 2005
Unidad de Gestión de Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica

Oficina Regional de América Latina y el Caribe









_____________________________

Documento del Banco Mundial
EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(al 1 de septiembre de 2005)

Unidad monetaria = Peso argentino (AR$)

AR$1 = US$0,34


PESOS Y MEDIDAS

Sistema métrico


EJERCICIO ECONÓMICO

1 de enero – 31 de diciembre


SIGLAS

ALCA

Área de Libre Comercio de las Américas

CAMMESA

Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico

CEDLAS

Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales

CUCI

Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional

EPH

Encuesta Permanente de Hogares

GATT
GBA

Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

Gran Buenos Aires



INB

Índice de necesidades básicas

INDEC

Instituto Nacional de Estadística y Censos

INTI

I&D


Instituto Nacional de Tecnología Industrial

Investigación y Desarrollo



IVA

Impuesto al valor agregado

MERCOSUR

Mercado Común del Sur

OCDE

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

OMC

Organización Mundial del Comercio

PIB

Producto interno bruto

PIRLS

Estudio internacional sobre el progreso en la alfabetización lectora

PISA

Programa para la evaluación internacional de estudiantes

PROGRESA

Programa de Educación, Salud y Alimentación

PTF

Productividad total de los factores

PYME

Pequeña y mediana empresa

TEU

TIC


Unidades equivalentes a 20 pies

Tecnología Informática y de Comunicaciones



TLC

TLCA


Tratados de libre comercio

Tratados de libre comercio de las Américas



UE

Unión Europea




Vicepresidenta:

: Pamela Cox

Director a cargo de las operaciones en el país

: Axel van Trotsenburg



Director Sectorial

: Ernesto May

Gerente Sectorial

: Mauricio Carrizosa

Economista Principal

: James Parks

Jefe de proyecto

: Carlos G. Fernández


ARGENTINA
A LA BÚSQUEDA DE UN CRECIMIENTO SOSTENIDO CON EQUIDAD SOCIAL
Índice


Agradecimientos i

PREFACio ii

RESUMEN i

1.El presente informe tiene por objeto contribuir al diálogo que se está llevando a cabo con las autoridades argentinas sobre políticas económicas que pueden ser implementadas para lograr un crecimiento duradero con equidad social. El estudio ha sido preparado en estrecha colaboración con las autoridades del Ministerio de Economía y Producción, y refleja la prioridad establecida por el gobierno para analizar determinados temas. El mismo no constituye un examen exhaustivo de las fuentes de crecimiento de Argentina. En particular, no abarca las importantes y complejas cuestiones vinculadas al sector financiero y al desarrollo institucional que se abordan en otros estudios. Antes bien, en él se procura profundizar el análisis de algunos temas escogidos con la colaboración de las autoridades, referentes a la interrelación entre crecimiento económico, distribución del ingreso y pobreza, así como al papel de cada uno de estos factores en la explicación del pobre desempeño histórico de la economía argentina. El objetivo del estudio consiste en identificar algunos tópicos de importancia para la formulación de políticas y para la ejecución de futuros estudios de investigación. No se ha prestado atención especial a las dificultades coyunturales que enfrenta el país en el corto plazo, sino a los factores estructurales de largo plazo y que se consideran determinantes claves de la productividad y la distribución del ingreso. Las conclusiones presentadas en el estudio no son por tanto definitivas, en vista de la selectividad de los temas abordados y las limitaciones respecto de los datos y las técnicas de análisis empleadas. No obstante, se espera que éstas puedan contribuir al debate sobre políticas y ayuden a trazar un programa para próximos estudios. i

2.Incrementar el crecimiento económico para reducir la pobreza es uno de los desafíos más difíciles que afronta actualmente la Argentina. En este estudio se analiza inicialmente la evolución histórica del crecimiento económico argentino y la relación entre crecimiento, pobreza y distribución del ingreso. También se presentan algunas políticas clave que podrían contribuir a mejorar los resultados económicos y sociales del país en el futuro. En el informe se sugiere que, en Argentina, el crecimiento se vio afectado por una combinación de perturbaciones externas y de políticas económicas inadecuadas; que el aumento de la pobreza observado en los tres últimos decenios fue provocado por la paralización del crecimiento del ingreso per cápita, sumada a una desigualdad creciente; que el patrón de crecimiento económico no logró reducir la pobreza, ni siquiera en algunos períodos en los que se registraron tasas de crecimiento elevadas; que la volatilidad económica, como se observó dolorosamente en el último ciclo económico, ha afectado particularmente los ingresos de los sectores más pobres; y que, en el futuro, unas políticas bien concebidas podrían ayudar a aumentar el crecimiento y reducir la pobreza. Estos argumentos se sintetizan en las páginas siguientes. i

A. Crecimiento económico, pobreza y desigualdad en Argentina i

3.El bajo crecimiento económico del país durante los últimos noventa años ha sido tema de extensos análisis por parte de los economistas. Argentina estaba entre los países de ingresos más altos del mundo en 1913. Los datos muestran que, en la mayoría de las naciones, el crecimiento económico fue claramente interrumpido por el impacto de la Gran Guerra, las tensiones económicas del período entre-guerras, la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, otros países que antes de estos acontecimientos contaban con niveles de vida e historial de crecimiento comparables con la Argentina pudieron retomar su tendencia histórica de crecimiento. No ocurrió así en la Argentina, donde el crecimiento se reanudó con tasas muy inferiores a las observadas en épocas anteriores y la actividad económica comenzó a desacelerarse alrededor de la época de la primera guerra mundial. En el período 1950-2000, el ingreso per cápita de América Latina en su conjunto fue reduciéndose y divergiendo del ingreso de los países industrializados considerados como grupo, mientras que el de Argentina fue aproximándose al promedio de América Latina. En cambio, entre los países industriales se produjo un fenómeno de convergencia donde los países más pobres en un principio (como Japón, Irlanda y Portugal) fueron acercándose paulatinamente a los entonces líderes. Varios países asiáticos también convergieron hacia las naciones más ricas. Dentro del grupo de países latinoamericanos, Argentina sobresalió por su escaso crecimiento económico en promedio, ya que el ingreso per cápita aumentó anualmente apenas 1,1% durante el período de 50 años citado. Sólo dos países latinoamericanos (Venezuela y Bolivia) tuvieron un desempeño inferior. Como consecuencia, Argentina, en su momento un país incuestionablemente avanzado, pasó a ser relativamente pobre. i

4.Este es uno de los grandes enigmas de la historia económica argentina. Lamentablemente, no hay respuestas sencillas y del todo convincentes que expliquen la atonía del crecimiento observada desde la primera guerra mundial. De cualquier modo, en el país se produjo el fenómeno sin precedentes de discontinuidad del crecimiento o desarrollo interrumpido. Para decirlo en términos “rostovianos”, Argentina es el único país que alcanzó, sin lugar a dudas, la etapa del “despegue” económico, pero luego abortó el vuelo hacia el crecimiento sostenido. ii

5.Los últimos decenios han planteado otro enigma importante: la desigualdad se ha venido profundizando sin pausa, lo que se tradujo en un aumento de la pobreza ante el estancamiento, si bien con amplias fluctuaciones, del producto per cápita. Tras alcanzar su nivel máximo en 1974-80, el PIB per cápita retrocedió 22% durante los años ochenta, se incrementó en 42% hasta 1998, disminuyó 22% hasta 2002 y, para 2005, recuperó el nivel de 1998. En suma, el PIB per cápita era en el 2004 similar al de 1974. No obstante, la pobreza era mucho más elevada en el 2004, como consecuencia de la distribución cada vez más despareja del ingreso registrada en los últimos 30 años. Cabe destacar que el aumento de la desigualdad se observó tanto en períodos de crecimiento como de recesión. Además, en forma análoga a lo que ocurrió con la pobreza, las mediciones de la desigualdad en Argentina correspondientes a la última década señalan un desvío con respecto a la tendencia del resto de los países de América Latina. La profundización de la desigualdad ha sido mucho más marcada que en otros países. Argentina solía ser una de las naciones más igualitarias de América Latina, junto con, Venezuela y Uruguay. Actualmente ha dejado de serlo. A pesar de que la región no ha logrado reducir mucho la pobreza, el desempeño de la mayoría de los países latinoamericanos fue mucho mejor que el de Argentina. Por ello, Argentina no es actualmente el país de bajos índices de pobreza (de acuerdo con los parámetros latinoamericanos) que era a comienzos de los años noventa. ii

6.Argentina no solamente ha tenido un crecimiento bajo, sino que también su producto y su desempeño económico han sido muy inestables. Los ciclos económicos son comunes en todos los países, pero la economía de Argentina se destaca cuando se la compara con la de otras naciones. Esta pronunciada volatilidad pudo haber contribuido, en efecto, a la lentitud del crecimiento. Algunos análisis empíricos recientes, basados en regresiones comparativas entre países, muestran que un crecimiento muy inestable del producto reduce sistemáticamente la tasa media de crecimiento. Los datos indican que, durante el período 1960-99, la volatilidad del producto de Argentina era mayor que la del resto de los países latinoamericanos o de cualquiera las principales regiones del mundo. La volatilidad argentina alcanzó su punto máximo durante el caótico (para el país) decenio de 1980, superada en ese período únicamente por Perú, país que vivió una década aún más caótica. Con la estabilización y el mayor equilibrio macroeconómico alcanzados en los años noventa la inestabilidad argentina se redujo, aunque siguió siendo más elevada que la de la mayoría de los países. iii

7.Los indicadores de pobreza y de desigualdad empeoraron considerablemente durante el último, y muy profundo, ciclo económico. El derrumbe económico de Argentina que culminó en el 2002 fue dramático y provocó la más grave crisis política y económica en generaciones. Pocos países han experimentado hechos tan catastróficos desde el punto de vista económico: en el cuatrienio que va desde 1999 a 2002 el PIB retrocedió más del 20%. Los costos humanos de la estrepitosa caída de la actividad económica han sido considerables. La crisis ocasionó fuertes perturbaciones sociales y una importante disminución del bienestar de la población de Argentina. La economía entró en una etapa de franca recuperación en 2003. Apuntalado por un aumento de las exportaciones y por una expansión gradual del gasto de consumo, se inició una recuperación impulsada por un incremento de la demanda agregada. Tal recuperación ha comenzado a producir efectos positivos en el nivel de vida de la población, como lo demuestra la mejora constante de los principales indicadores sociales observada desde 2002. Sin embargo, los avances económicos y sociales partieron de un piso muy bajo y vastos sectores de la población argentina continúan sufriendo grandes privaciones. iii

B. Buscando las causas de la lentitud del crecimiento y del aumento de la pobreza iii

8.¿Por qué ha sido tan lento el crecimiento económico del país? Una teoría lo explica por la falta de aumento de la productividad, reconocido desde hace mucho tiempo como uno de los motores del crecimiento económico sostenido. Numerosos estudios empíricos (los llamados de contabilidad del crecimiento) indican que el aumento de la productividad total de los factores (PTF) parece dominar la acumulación de los factores como “fuente” de crecimiento económico en la mayoría de los países. En cuanto a la Argentina, un gran número de estudios recientes sobre el tema ha intentado medir el incremento de la PTF desde los años cuarenta. Hay algunos rasgos comunes en los principales resultados de esos análisis. En primer lugar, en los períodos más prolongados en los que se calcula la PTF (tres a cinco decenios), su incremento suele ser bajo, apenas por encima del 0,5% anual. En segundo término, las tasas de aumento de la PTF son bastante irregulares, resultado de la elevada inestabilidad económica argentina señalada anteriormente. Tercero, normalmente las estimaciones del aumento promedio de la PTF son negativas para los caóticos años ochenta y la mayoría positivas para los noventa. Cuarto, como era de prever, cuando se intenta incorporar la acumulación del capital humano como variable explicativa del crecimiento, las estimaciones del aumento de la PTF disminuyen apreciablemente. iii

9.El “empirismo informal” de los historiadores económicos subraya otros factores: el cierre de la economía en el decenio de 1930, la limitación de acceso a los mercados internacionales de capital, los insuficientes incentivos a la inversión durante gran parte de la posguerra, la inestabilidad macroeconómica, la carga creciente del Estado después de los años treinta y la precariedad de los derechos de propiedad desde 1935 hasta aproximadamente 1952. Se señala que estos acontecimientos claves se deben tener en cuenta al tratar de entender la evolución del crecimiento de Argentina. La experiencia internacional convalida los posibles efectos de esos acontecimientos sobre el crecimiento. Los recientes estudios econométricos comparados entre países, que tratan sobre los factores determinantes del crecimiento, confirman los criterios comúnmente aceptados en los últimos 30 años en el campo de la economía del crecimiento. Más específicamente, mantener la estabilidad macroeconómica, facilitar la inversión privada, fortalecer el marco jurídico e institucional, organizar un sistema de intermediación financiera que funcione bien, fomentar la expansión del comercio y una mayor apertura de los mercados de bienes, y aumentar la formación del capital humano parecen ser medidas cruciales para alcanzar tasas de crecimiento económico más elevadas en Argentina. iv

10.Junto con el bajo crecimiento promedio Argentina ha experimentado una pobreza creciente. Tomando en cuenta los datos de los últimos 30 años, se observa que la pobreza muestra una tendencia ascendente que alcanzó puntos culminantes en 1989 y 2002, ambos años de crisis. Asimismo, las tasas de pobreza de 2002 fueron las más altas de la historia. Entre 1992 y 2002, 11 millones de personas quedaron sumidas en la pobreza, 3,5 millones de ellas durante el período de crecimiento económico de los años noventa y otros 3,5 millones en la primera etapa de la recesión (1998-2001), mientras que aproximadamente 7,5 millones cruzaron la línea de pobreza durante la crisis de 2001-02. La actual recuperación económica redujo considerablemente el número de pobres en unos 3,3 millones de personas. Lo más llamativo es que la pobreza aumentó aún en periodos de expansión económica. El aumento de la pobreza incluso en algunas épocas de crecimiento resulta excepcional en el marco de la experiencia internacional. iv

11.Como se señaló anteriormente, las bajas tasas de crecimiento sólo explican una parte de la historia: el incremento de la pobreza se vincula también a una distribución más desigual del ingreso en el tiempo. Surge entonces la pregunta acerca de qué causó la profundización de esa desigualdad. De acuerdo con investigaciones recientes, hay varios factores que ayudan a explicar este fenómeno en los años noventa. Los principales son los siguientes: i) el aumento del retorno relativo de la educación superior; ii) el aumento del retorno de factores no observables en el mercado laboral y la disminución relativa de las horas laborales de los trabajadores no calificados, especialmente importantes entre 1992 y 1998; iii) el incremento del desempleo en el decenio de 1990 y las variaciones de la tasa de actividad a partir de 1996, y iv) una mayor integración en la economía mundial, que alentó la producción y el empleo en sectores que utilizan recursos naturales, ayudó a reducir el precio relativo del capital e introdujo nuevas tecnologías que requerían un uso intensivo de “mano de obra calificada” (estos dos últimos factores aumentaron la prima por nivel de calificación). También influyeron la disminución del salario mínimo y el aumento del tamaño de las familias. iv

12.El alto grado de desigualdad en los ingresos pudo haber coartado el crecimiento económico. Efectivamente, hay importantes trabajos teóricos que señalan canales mediante los cuales la desigualdad en los ingresos redunda en perjuicio del crecimiento económico. Asimismo, en varios estudios empíricos se ha llegado a la conclusión de que existe una relación estadísticamente significativa según la cual una desigualdad pronunciada en los ingresos reduce el crecimiento de los países. Como se afirma en uno de esos estudios, “en los datos reunidos no hay pruebas que el aumento de la desigualdad sea beneficioso para el crecimiento. En realidad, el grueso de las pruebas se orienta en sentido contrario”. Sin embargo, para llegar a una conclusión definitiva es preciso obtener nuevas pruebas. Dada la tendencia ascendente de la desigualdad en Argentina, vale la pena seguir estudiando esta cuestión en futuras investigaciones. v

C. La crisis económica reciente y la recuperación v

13.Como se indicó previamente, la volatilidad económica de Argentina resulta inusitada en comparación con la de otros países. De acuerdo a estudios empíricos realizados, una alta volatilidad en el desempeño macroeconómico contribuye al aumento de la desigualdad y la pobreza en distintos países. El examen del último ciclo económico arroja luz sobre este vínculo entre volatilidad y pobreza. Después de tres años de recesión continua, tras alcanzar el nivel más alto del producto en 1998, la situación económica y financiera de Argentina se agravó durante el año 2001. Varios intentos por estimular el crecimiento, sanear las finanzas públicas y mejorar el perfil de la deuda fracasaron. El año culminó con la renuncia del presidente De la Rúa, seguida de una rápida sucesión de presidentes nombrados, el anuncio oficial de incumplimiento de pago de la deuda pública y, a principios de 2002, el fin del plan de convertibilidad. La situación social del país, que no era buena en 1998, se empeoró en el 2002, año en que el PIB tuvo un retroceso del 10,8%. v

14.Las tasas de pobreza y de pobreza extrema aumentaron rápidamente durante la crisis económica. Según las cifras oficiales, en mayo de 2002 alrededor del 53% de la población era pobre, en comparación con el 35,9% un año antes. Este abrupto incremento de la pobreza también alcanzó a los hogares: el porcentaje de hogares pobres pasó de 26,2% en mayo de 2001 a 41,4% en mayo de 2002. Por otra parte, la pobreza extrema (indigencia) se duplicó con creces en el mismo período. La proporción de hogares que vivía en la pobreza extrema subió del 8,3% en mayo de 2001 al 18% en mayo de 2002. En cuanto a los individuos, la tasa de indigencia se elevó del 11,6% al 24,8% en el mismo lapso. v

15.La economía tuvo una recuperación bastante vigorosa en el 2003, cuando el PIB real registró un alza del 8,8%. No obstante, durante la primera etapa de esa recuperación la pobreza y la indigencia continuaron aumentando, aunque sólo levemente. Por ejemplo, el porcentaje de individuos (hogares) pobres pasó del 53% (41,4%) al 54,7% (42,6%) entre mayo de 2002 y mayo de 2003. La economía tuvo nuevamente un desempeño muy sólido durante el 2004, cuando creció 9.0%. Pero ese año finalmente la recuperación económica comenzó a tener un efecto positivo en el nivel de vida de la población, como lo demuestra la paulatina mejora de los principales indicadores sociales. Las tasas de pobreza e indigencia retrocedieron entre el segundo semestre de 2003 y el segundo semestre de 2004. La proporción de individuos (hogares) que vivían en la pobreza descendió al 40,2% (29,8%) a fines del 2004. Al mismo tiempo, la tasa de indigencia de individuos (hogares) bajó al 15.0% (10.7%). v

16.Un análisis de descomposición de la variación de la pobreza durante 2001-04 indica que, al igual que cuando se analizan períodos más extensos, la variación de la pobreza fue determinada, en gran parte, por el crecimiento económico. No obstante, en el período 2003-04 el “efecto de distribución” resultó ser tan importante como el “efecto de crecimiento” para explicar los cambios en la pobreza y la pobreza extrema. Para comprender mejor el impacto social de la reciente crisis y posterior reactivación, este informe investiga igualmente la forma en que los pobres compartieron las pérdidas de la recesión y los beneficios del crecimiento. Se observa, como era de esperar, que el crecimiento de la economía durante el ciclo estuvo vinculado estrecha e inversamente a la variación de la pobreza. Aún excluyendo las transferencias del gobierno, el ingreso promedio de la población pobre mostró una correlación positiva con la tasa de crecimiento económico: cayó significativamente durante la crisis y se incrementó durante la reactivación de la economía. Es decir, los datos indican que mientras la crisis afectó más a los grupos pobres de la población que a los ricos, la recuperación posterior favoreció indudablemente a los pobres (es decir, fue pro-pobre en sentido absoluto). vi

17.Las curvas de incidencia del crecimiento también indican que los pobres se beneficiaron de la reciente recuperación. Las curvas de incidencia permiten observar las variaciones en el ingreso promedio de los hogares a través de los distintos percentiles de toda la curva de distribución del ingreso. En conjunto, las curvas de incidencia muestran que el ingreso de los pobres aumentó (disminuyó) con mayor rapidez que el ingreso promedio de la totalidad de la población durante la reactivación (crisis). Es decir, las conclusiones de los análisis basados en curvas de incidencia del crecimiento indican que la reciente etapa de recuperación económica ha sido un proceso pro-pobre, tanto en sentido absoluto como en el relativo. vi

18.Como consecuencia de la variación de los precios relativos de los insumos, los cambios observados en los patrones de crecimiento sectorial durante la reciente recuperación pudieron haber contribuido a aumentar el efecto de ésta en los pobres. La razón sería que esa variación modificó la estructura de usos de los insumos de producción y la contribución relativa de cada sector económico a la producción total. Una comparación con el decenio de 1990 sirve de ejemplo. Durante los años noventa las tasas de interés disminuyeron en relación con los salarios y los sectores más dinámicos eran, en la mayoría de los casos, de uso intensivo de capital. En cambio, la depreciación real de la moneda después de la crisis redujo considerablemente el costo de la mano de obra en el país. Por ejemplo, el salario real, tanto en el sector privado como en el sector público, disminuyó abruptamente tras la crisis. Como resultado, los sectores más intensivos en mano de obra ganaron competitividad después de la depreciación de la moneda. vi

19.Un examen del patrón de crecimiento sectorial observado durante el período de recuperación que siguió a la crisis de 2001-02 pone de relieve que: vii

20.Dado que la participación del ingreso laboral en el ingreso total es más importante entre los pobres, quienes suelen ser también los menos capacitados, el crecimiento pro-pobre de la recuperación pudo haber estado vinculado a la composición sectorial de ésta. De hecho, en el presente informe se estudia si los sectores de uso intensivo de mano de obra y que más crecieron durante la recuperación explican la mayor parte de la variación en la pobreza durante el período. El estudio muestra que, efectivamente, la correlación entre crecimiento sectorial y contribución a la reducción de la pobreza ha sido positiva durante esta etapa. Es decir, que cuanto mayor fue el crecimiento económico del sector (ponderado por la participación del sector en el empleo), mayor ha sido su contribución a la reducción de la pobreza. vii

21.En términos generales, las principales implicancias en materia de políticas derivadas del análisis del reciente ciclo de crisis y recuperación son las siguientes. Primero, la estabilidad macroeconómica es importante para el crecimiento a largo plazo y también para la reducción de la pobreza. Los niveles de pobreza suelen aumentar drásticamente después de una crisis económica. Argentina no fue la excepción y tras la crisis reciente la pobreza aumentó marcadamente en el país. Así, el número de personas pobres aumentó unos 20 puntos porcentuales hasta alcanzar a más de la mitad de la población total, en tanto que el número de personas en situación de extrema pobreza casi se duplicó. Segundo, se observa que la recuperación fue pro-pobre y un factor importante que determinó ese resultado pudo haber sido la variación de los precios relativos observada después de la devaluación. Como consecuencia, los sectores que más contribuyeron al crecimiento del PIB durante la recuperación fueron también los que absorben relativamente más mano de obra y que suelen contratar trabajadores menos calificados. Es probable que estas características de la reciente recuperación hayan sido cruciales para observar los patrones de crecimiento pro-pobre. Esta hipótesis merece un estudio y análisis más profundo, sobre todo a medida que continúa el proceso de recuperación. Tercero, las transferencias del gobierno fueron fundamentales para aliviar la pobreza y, especialmente, la extrema pobreza. Se comprobó que, sin esas transferencias, las tasas de pobreza y de indigencia habrían sido mayores. vii

D. Políticas estatales viii

22.Sostener la recuperación económica y asegurar que esta beneficie a los más pobres es una cuestión prioritaria para el gobierno. En rigor, uno de los desafíos más difíciles que la Argentina enfrenta actualmente es implementar las políticas necesarias para garantizar que el país tome una senda de crecimiento económico sostenido y equitativo. El repentino empobrecimiento que sobrevino luego de la crisis ha exigido (y exige aún) intervenciones que apoyen la recuperación económica, ayuden a la creación de empleo y mejoren las condiciones de vida de la población. viii

23.En la última parte de este informe se examinan una serie de políticas estatales que, según trabajos teóricos y empíricos, han resultado eficaces para alcanzar un elevado crecimiento económico. Naturalmente, un análisis de todas las opciones con que cuenta el gobierno en la actualidad supera las posibilidades del presente estudio. Por tanto, este informe se centra en un número limitado de opciones en los campos de: infraestructura, política fiscal, políticas comerciales, formación de capital humano (educación) y desarrollo del sector privado. Un gran número de estudios llegó a la conclusión de que esas políticas son determinantes importantes del crecimiento económico de un país. Pero además de considerar de qué manera esas políticas podrían ayudar a fomentar el crecimiento en Argentina, en el informe se examinan sus posibles efectos sobre la pobreza y la desigualdad. viii

Inversión en infraestructura viii

24.Diversos estudios empíricos concluyen que una mejor calidad y una mayor cantidad de infraestructura producen importantes beneficios en términos de crecimiento económico. De acuerdo con uno de esos estudios, si en Argentina la infraestructura aumentara hasta alcanzar el nivel del líder de la región (Costa Rica), la tasa de crecimiento del PIB podría incrementarse, ceteris paribus, en 1,3 puntos porcentuales al año. Asimismo, una mejora de la calidad de la infraestructura podría añadir otros 0,4 puntos porcentuales. Así, la tasa de crecimiento podría subir en total 1,7 puntos porcentuales por año. Análogamente, esos estudios también han demostrado que la infraestructura ejerce una importante influencia para la reducción de la desigualdad. Por ejemplo, si la infraestructura argentina alcanzara el nivel que tiene la de Costa Rica, el coeficiente de Gini disminuiría 0,04, mientras que si llegara al nivel de la infraestructura de la República de Corea el índice de Gini retrocedería 0,06. viii

25.Los datos históricos indican que, en los años ochenta, la inversión pública argentina en infraestructura se situaba en alrededor del 3% del PIB. Sin embargo, esta cayó a menos del 0,50% del PIB en el decenio de 1990 y siguió descendiendo hasta llegar aproximadamente al 0,25% a comienzos del nuevo milenio. Esta tendencia negativa de la inversión pública en infraestructura se vio compensada sólo parcialmente por una mayor inversión privada en el sector, que ascendió, como promedio, a cerca del 1,2% del PIB en ese período. Por lo tanto, la inversión total promedio en infraestructura durante los años noventa se mantuvo por debajo del 2% del PIB del país. En comparación con otros países latinoamericanos, con esas tasas de inversión la Argentina se ubicaría muy próxima al promedio de la región en el decenio de 1980, pero estaría muy por debajo de él durante la mayor parte de la década de 1990. En el mismo orden de ideas, análisis de regresión que utilizan datos de distintos países señalan que Argentina tiene mucha menos infraestructura de la que cabría esperar por su nivel de ingreso y sus características socioeconómicas. viii

26.Invertir la tendencia decreciente de la inversión en infraestructura es necesario para una recuperación sostenida que pueda crear empleo, generar riqueza y mejorar la calidad de vida de los argentinos, en especial aquellos que se encuentran en los deciles de ingresos más bajos. La competitividad de Argentina ha mejorado gracias a la reciente devaluación. Sin embargo, se piensa que los cuellos de botella provocados por la deficiencia de infraestructura están obstaculizando la actividad económica en varias áreas, particularmente en la exportación. Los costos de la energía, el transporte y la logística se cuentan entre los principales obstáculos al crecimiento. Actualmente, los costos de la logística son altos en Argentina, equivalentes al 29% del PIB, mucho más elevados que el promedio de la OCDE y superados en América Latina sólo por Perú. Además, después de la devaluación de 2001, esos costos en pesos han aumentado con mayor rapidez que el índice de precios al consumidor y el índice de precios al productor. En consecuencia, el puerto de Buenos Aires, primordial vía de acceso al país, está perdiendo competitividad como principal vía de ingreso a la región. ix

27.Las limitaciones fiscales son una de las razones que explican la necesidad de que el sector privado continúe invirtiendo en infraestructura. Puesto que el crecimiento previsto del PIB para el período 2005-10 es del 3,7% anual como promedio, las necesidades de inversión de Argentina ascenderían a aproximadamente 1,4% del PIB al año. Es probable que esta cifra sea un límite inferior, dado que la misma excluye los gastos relacionados con puertos, aeropuertos, transporte urbano y gas, así como los costos de obras de rehabilitación o mejora. Añadiendo un gasto mínimo en mantenimiento de alrededor del 0,8% del PIB se llegaría a una necesidad de inversión total en infraestructura estimada de 2,3% del PIB al año, equivalente a unos AR$10.000 millones (en pesos argentinos corrientes) por año durante ese período. Sin embargo, conforme a supuestos macroeconómicos coherentes tanto con el programa como con las expectativas de las autoridades, el gobierno federal sólo podría asignar alrededor del 1,1% del PIB por año a gastos de capital. Por lo tanto, el porcentaje del PIB que podría asignarse a la inversión pública en infraestructura en el marco del programa macroeconómico del gobierno no sería suficiente para sostener una tasa de aumento del PIB del 3,7% a mediano plazo. ix

Políticas fiscales ix

28.Este informe resalta el hecho de que las políticas fiscales, monetarias y financieras que contribuyen a la estabilidad macroeconómica y evitan crisis financieras o de balanza de pagos son cruciales para el crecimiento a largo plazo. Además, se considera que estas mismas políticas son las más apropiadas para reducir la pobreza. Un gran número de estudios a través de países concluye que la desigualdad aumenta a la par de los niveles de pobreza absoluta durante las crisis macroeconómicas. Por consiguiente, para lograr una reducción duradera de la pobreza y la desigualdad en Argentina será fundamental mantener la estabilidad macroeconómica como objetivo de las políticas públicas. ix

29.Dado que en los países latinoamericanos los impuestos sobre la renta de las personas físicas y sobre el patrimonio tienen poca importancia relativa en la recaudación total de impuestos, es de esperar que el poder redistributivo del sistema tributario en la mayoría de ellos sea muy limitado. Argentina no es la excepción a la regla y la política tributaria, en sí misma, no es un buen instrumento de redistribución en esas condiciones. Su importancia fundamental radica, en cambio, en su capacidad para generar un volumen suficiente de ingresos con los cuales el gobierno pueda hacer frente a la desigualdad y la pobreza (mediante políticas de gasto). Obviamente, es importante distribuir la presión fiscal en forma equitativa entre los deciles de ingreso. Sin embargo, diversos estudios muestran que la política tributaria no es un medio muy eficaz para reducir la desigualdad en los países en desarrollo, dado que es difícil efectuar modificaciones sustanciales en la distribución del ingreso a través del sistema tributario y que la capacidad institucional para administrar el impuesto a la renta de las personas físicas es limitada. Aún más, siquiera un sistema tributario moderadamente progresivo tiene grandes posibilidades de influir mucho en la distribución del ingreso neto de impuestos. Por otra parte, los impuestos que más contribuyen a la recaudación en Argentina son de tasa fija. La progresividad del sistema tributario podría aumentarse, por ejemplo, mediante la eliminación del IVA sobre los productos de primera necesidad. No obstante, una medida semejante entrañaría un alto costo administrativo y la instauración de un sistema de exenciones para determinados productos probablemente aumentaría la evasión fiscal. x

30.Las políticas de gasto serían el mecanismo más eficaz para disminuir la desigualdad y combatir la pobreza en las condiciones imperantes en la Argentina hoy. Lo natural es que, para alcanzar este objetivo, las autoridades procuren asegurar que la composición del gasto promueva la reducción de la desigualdad y la pobreza por medio de políticas que aumenten las oportunidades para los pobres y creen redes de protección social bien dirigidas a los beneficiarios previstos. Sin embargo, no siempre el gasto público está orientado con eficacia para favorecer a los más pobres. En el caso de Argentina, un análisis de incidencia del gasto es revelador. En los años noventa el gasto se volcó a los sectores sociales. A pesar de ello, el aumento del gasto social no se tradujo en una menor desigualdad del ingreso. Esto obedeció, en primer lugar, a que no siempre el gasto social fue progresivo. En segundo término, un gran componente del gasto social fue en especie (por ejemplo, la prestación de servicios públicos) de modo que no tuvo un impacto inmediato en los ingresos. En el caso de Argentina, los resultados de los análisis de incidencia indican que algunos programas importantes, como los sistemas de jubilación, educación terciaria y salud, son regresivos. Ello indica la importancia de efectuar periódicamente análisis de incidencia del gasto para determinar quién se beneficia del acceso a los servicios públicos. Las autoridades pueden entonces modificar el gasto para imprimirle un carácter más progresivo. x

Políticas comerciales xi

31.Argentina ha avanzado mucho hacia la liberalización del comercio desde fines de los años ochenta, con una importante reducción del arancel promedio y del porcentaje de rubros sujetos a licencias de importación y otras restricciones cuantitativas. Suele considerarse que estas reformas estimulan el comercio y el crecimiento económico. Sin embargo, la política comercial aplicada por Argentina durante este período pudo, hipotéticamente, haber afectado al empleo en algunas industrias (y, por ende, a la pobreza y la desigualdad). Entre 1993 y 1998 se produjo una disminución del empleo en la mayoría de las actividades industriales. Es factible vincular este fenómeno, al menos parcialmente, con la apertura comercial ya que el sector se vio obligado a enfrentar la feroz competencia de productores extranjeros, una consecuencia de la política de liberalización y la sobrevaluación de la moneda nacional. Sin embargo, de los resultados presentados en este informe no se desprende la existencia de una correlación significativa (no condicionada) entre los cambios en el empleo y la penetración de las importaciones. xi

32.Los efectos de las políticas de liberalización comercial también pueden calibrarse analizando la dinámica de los salarios relativos de los trabajadores con diferentes niveles de capacitación. En Argentina el sector de los servicios emplea mucha mano de obra calificada, mientras que el sector manufacturero es de uso intensivo de mano de obra poco calificada (es decir, trabajadores no calificados y semicalificados). Por ello, si las industrias que sufrieron reducciones más marcadas en los niveles de protección empleaban una mayor proporción de trabajadores poco calificados, la liberalización comercial pudo hipotéticamente tener el efecto de reducir los salarios de los trabajadores menos calificados en relación con los de aquellos más calificados. En este informe se analiza si la profundización de la liberalización del comercio que se produjo en los años noventa tuvo alguna repercusión en la distribución de los salarios. Más específicamente, se estudia si los sectores manufactureros en los que se acrecentó la penetración de las importaciones en relación con el valor bruto agregado del sector son, ceteris paribus, aquellos sectores en los que se agravó la desigualdad salarial por grupo de calificación. Los resultados indican que, efectivamente, el aumento de la penetración de las importaciones en el sector manufacturero contribuyó a agravar la desigualdad salarial en Argentina en detrimento de los trabajadores menos calificados (no calificados y semicalificados). No obstante, el efecto identificado no parece ser la principal causa de la creciente desigualdad salarial durante el período. xi

33.Por último, el informe también proporciona resultados claves para analizar el impacto potencial de diferentes iniciativas comerciales en las oportunidades de empleo para los trabajadores relativamente poco calificados. Ello, por supuesto, repercutiría directamente en los indicadores de pobreza y de distribución del ingreso en el país. La enseñanza general es que la liberalización del comercio, en especial de productos agrícolas, puede ser beneficiosa para el país. Un comercio internacional liberalizado, particularmente conforme a los principios de las reformas agrícolas de la OMC, brindaría a Argentina nuevas oportunidades comerciales, lo que probablemente aumentaría el bienestar nacional. Cabe señalar, no obstante, que en toda reforma económica habrá períodos de ajuste y, como resultado, habrá ganadores y perdedores. Es función de las políticas estatales complementarias impulsar las nuevas oportunidades comerciales y, al mismo tiempo, atenuar los costos más importantes de la transición. xi

Políticas educativas xii

34.Una de las tareas más importantes que Argentina debe emprender hoy es la formación de la fuerza de trabajo calificada necesaria para garantizar que el país tomará una senda del crecimiento económico sostenido y equitativo. Según datos recientes, Argentina tiene uno de los sistemas educativos más desarrollados de América Latina. A pesar de la reciente crisis económica, las tasas de matriculación escolar continúan altas. El promedio de años de escolaridad de la población era de 8,8 en 2000, bastante más elevado que el promedio regional. Argentina también aventaja a Europa central y oriental y también a Asia oriental, donde en 2000 la escolaridad promedio era de 8,4 años y 7,6 años, respectivamente. Además, la tendencia del grado de instrucción de la fuerza de trabajo ha sido positiva en los últimos años. xii

35.En cuanto a la calidad de la educación argentina, los resultados del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación obtenidos en 1997 indican que los estudiantes de Argentina estaban entre los más destacados, junto con los de Cuba, Brasil y Chile. No obstante, cuando se los compara con los del resto del mundo, los mismos están muy atrasados. En dos recientes evaluaciones internacionales que incluyeron países de América Latina y del resto del mundo —el Progress in International Reading Literacy Study, PIRLS (Estudio Internacional sobre el Progreso en la Alfabetización Lectora) y el Program for International Student Assessment, PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes)—, los estudiantes de Argentina y otros países latinoamericanos se encontraban entre los de más bajo rendimiento. xii

36.En el presente informe se examinan los resultados de un estudio reciente sobre el retorno a la educación para los trabajadores pertenecientes a diferentes grupos de ingreso en zonas urbanas de Argentina. En particular, el estudio se pregunta si existen diferencias sistemáticas (heterogeneidad) en la remuneración que reciben en el mercado laboral, por su educación, quienes son pobres y quienes no lo son. Los principales resultados son los siguientes: i) el retorno relativo de la educación superior (nivel universitario) en comparación con el de la primaria completa aumentó considerablemente en los últimos 12 años para todos los niveles de ingreso; ii) el retorno relativo de los niveles intermedios de educación disminuyó a lo largo de todo el período o, en el mejor de los casos, se mantuvo constante; iii) dentro de cada grupo de ingreso, el retorno parece ser mayor para las mujeres que para los hombres; iv) en el caso de las mujeres, es muy claro que quienes pertenecen a los segmentos más altos de la distribución del ingreso obtienen mayores rendimientos; v) en cuanto a los hombres, el análisis basado en el ingreso per cápita arrojó resultados similares a los de las mujeres, pero los análisis efectuados teniendo en cuenta el índice de necesidades básicas no permitieron demostrar que hubiera diferencias significativas en el retorno a la educación entre los distintos grupos, con excepción de los últimos años y para los niveles de educación más elevados, y vi) en ambos análisis se ve claramente que, tanto en el caso de los hombres como de las mujeres, la heterogeneidad del retorno a la educación sólo se observa en los grupos de ingresos más altos. xii

37.La heterogeneidad del retorno a la educación es una información clave para el diseño de las políticas públicas. Por ejemplo, la evidencia de que tal retorno favorece más a los segmentos más ricos de la población exige políticas que mejoren la calidad de la educación y faciliten el proceso de búsqueda de empleo para los pobres. Más aún, si ese patrón de rendimiento creciente se mantiene, los grupos de ingreso más bajo verán coartadas sistemáticamente sus posibilidades de movilidad entre los diferentes niveles de la distribución del ingreso y el valor de la educación como medio de combatir la pobreza quedará limitado. Podría así crearse un círculo vicioso si no resultara rentable para los pobres invertir en educación debido a los bajos rendimientos previstos. De acuerdo con la teoría del crecimiento endógeno, ese déficit de inversión en capital humano reduciría a su vez las perspectivas de crecimiento del país. xiii

Desarrollo del sector privado xiii

38.La recuperación económica argentina de 2003-04 ha sido notable. Las condiciones posteriores a la devaluación ofrecieron buenas oportunidades de crecimiento económico. Sin embargo, las oportunidades derivadas de nuevos términos de intercambio rara vez son duraderas, como lo ilustra la experiencia de otros países. Es bastante probable que el tipo de cambio real actual, gracias al cual tanto la exportación como la sustitución de importaciones resultaron muy atractivas, no se mantenga en el mediano plazo. Existe la posibilidad, por lo tanto, de que las empresas que entraron en el mercado o se ampliaron cuando existían esas condiciones no estén en posición de competir en el futuro, a pesar de que inicialmente obtuvieron buenos resultados. Tal situación podría afectar la viabilidad del crecimiento actual y desatar intensas presiones proteccionistas a medida que la ventaja del tipo de cambio se diluya y las empresas abandonen el mercado de exportación o encuentren difícil competir con importaciones más baratas. xiii

39.A fin de mantenerse en el sendero del crecimiento económico, es importante que Argentina aproveche la oportunidad creada por la recuperación para abordar varias cuestiones estructurales decisivas. Las políticas aplicadas al efecto ayudarían a asegurar condiciones más favorables para el desarrollo del sector privado y permitirían al país mejorar su posición para hacer frente a la competencia externa en el mediano plazo. Por ejemplo, el gobierno podría emprender un programa de acción orientado a mejorar el clima para la inversión simplificando y/o reexaminando los procedimientos y regulaciones innecesarios o ineficientes que afecten a la entrada, el funcionamiento y la salida de empresas; renovar los sistemas de medición, normas, pruebas y calidad a fin cumplir con las normas y regulaciones internacionales en materia de calidad; aumentar las innovaciones productivas fortaleciendo el sistema nacional de innovación e intensificando los esfuerzos por promover la inversión privada en investigación y desarrollo; reorganizar los programas de apoyo a la pequeña y mediana empresa para que resulten más efectivos, contribuyan a la integración de la cadena de suministro y reduzcan las barreras a la contratación entre grandes empresas y las PYME; y crear condiciones que favorezcan la exportación mediante la eliminación de medidas de sesgo antiexportador y la elaboración de políticas de promoción de exportaciones. Si bien la mayoría de estos problemas no se resuelve en el corto plazo, abordarlos en el mediano plazo ayudaría a obtener un crecimiento sostenido y reducir la pobreza y desigualdad en el país. xiii

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