Inglese, Carolina Elizabeth c/Municipalidad de Junín s. Pretensión reestablecimiento o reconocimiento de derechos



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“Inglese, Carolina Elizabeth c/Municipalidad de Junín s. Pretensión reestablecimiento o reconocimiento de derechos”.

Junín, 18 noviembre de 2008.

Autos y vistos: Las presentes actuaciones, caratuladas “Inglese, Carolina Elizabeth c. Municipalidad de Junín s. Pretensión de reestablecimiento o reconocimiento de derechos”, expediente nº: 3195; venidos a despacho para sentenciar;

Resultando:

Que a fs. 43/47 se presenta la doctora Carolina Elizabeth Inglese, letrada en causa propia, promoviendo formal demanda contra la Municipalidad de Junín, con el objeto que se la exonere del pago por las supuesta reforma de la zona céntrica de Junín, conforme lo preceptuado por la Ordenanza nº: 4778/05.

Arguye un supuesto silencio de la administración municipal, que conduce derechamente a promover la presente pretensión. Señala, que sin haber finalizado las actuaciones administrativas, se ha iniciado un juicio de apremios.

Refiere que con fecha 21 de abril del año 2005 se inicia el expediente administrativo nº: 4059-1681/2005, con el fin que se le adjunte la ordenanza que disponía la reforma de la calle Roque Sáenz Peña. Ante tal requerimiento se le suministra la Ordenanza Municipal nº: 4778/05. Dice que, de las disposiciones del plexo normativo aludido, emana que la avenida San Martín no se encuentra comprendida el ámbito de aplicación. Que, con fecha 29 de noviembre del año 2005, la comuna dicta la Ordenanza nº: 4971/2005, en donde nuevamente se indica que la reforma comprende calle Sáenz Peña desde Arias hasta la Avenida San Martín. Que, su finca se encuentra en la Avenida San Martín a la altura 261 a 265 bis, a unos 100 metros de la intersección de esta con calle Roque Sáenz Peña; de ahí, que no se encuentra comprendida en el área de reforma.

Entiende que, de estar comprendida en el área de reforma, la Municipalidad debió haberla convocada para la sanción de la ordenanza. Al respecto considera aplicable lo dispuesto en el art. 29 inc. 2 de la Ley Orgánica de las Municipalidades en cuanto prescribe los pasos que deben darse para la sanción de ordenanzas que dispongan la creación de contribuciones por mejoras.

Agrega que pese a no haber recibido notificación alguna respecto de la afectación de su propiedad por las mejoras céntricas, con fecha 8 de mayo del año 2006 recibe un impuesto por la puesta en valor de la obra del centro por la suma de pesos Diez mil setecientos sesenta y uno con 39/100 ($ 10.761,39.-). Que, toma conocimiento cuando la obra estaba realizada. Deduce que la Municipalidad carece de título habilitante para obligarla a abonar la reforma de calle Roque Sáenz Peña.

Señala con fecha 9 de marzo del año 2007, recibió mandamiento de intimación de pago y embargo sobre su propiedad por la suma de pesos Once mil ochocientos treinta y siete con 53/100 ($ 11.837,53.-), en trámite ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de este Departamento Judicial, bajo el registro nº: 223/2007. Pese a que, con fecha 8 de mayo del año 2006, había iniciado un expediente administrativo en procura que se la exonere del pago, como consecuencia de no hallarse comprendida en el radio de reformas. Que, con fecha 16 de julio del año 2006 formula un pronto despacho para que se resuelva su situación. Y, con fecha 24 de julio del año 2006, se sanciona la ordenanza nº: 5112/06 en donde se incluye a su inmueble dentro del ámbito de reforma y se pretende imponer retroactivamente la gabela.

Destaca que no se ha llamado a licitación pública por las obras de Avenida San Martín.

También se señala su disconformidad por el pago que le cabe a los frentistas por las obras de mejoras, cuando tales reforma se llevan a cabo en áreas públicas como veredas y calles.

Plantea la inconstitucionalidad de la declaración de utilidad pública de la obra de Sáenz Peña. Que, siendo una obra pública debe ser soportada por la Municipalidad de Junín. Entiende que indirectamente ha abonado la mejora a través de las tasas municipales. Ofrece pruebas. Solicita medida cautelar. Pide que en su momento se haga lugar a la pretensión eximiéndose de abonar la suma reclamada en concepto de mejoras, con expresa imposición de costas a la contraria.

A fs. 48 se rechaza la cautelar peticionada.

A fs. 116/123 se presentan los doctores Mauro Gorer y Marcela Alejandra Uruñuela en nombre y representación de la Municipalidad de Junín, contestando la demanda judicial entablada.

Por imperativo procesal niega cada uno de los hechos articulados en el inicio.

Señalan que su mandante inicia la ejecución de una obra pública a los fines de poner en marcha el “Proyecto de Revalorización del área Centro”. Que, el proyecto tiene como misión potenciar el desarrollo comercial del centro de la ciudad y generar un cambio de carácter urbanístico, tanto en el aspecto estético como en la jerarquización de su forma de uso. Que, por lo tanto son de aplicación la ordenanza General nº: 165 denominada Obra Pública Municipal, la Ley Orgánica de las Municipalidades y, las Ordenanzas Municipales nº: 4778/04, 4971/05 y, 5112/06.

Relatan que con fecha 21 de diciembre del año 2004 el Honorable Concejo Deliberante de la ciudad de Junín sanciona la Ordenanza nº: 4778/04, por medio de la cual se declara de utilidad pública la ejecución de la obra; que comprende entre otras, la construcción, reubicación, y readaptación de las instalaciones en la vía pública en calle Roque Sáenz Peña desde Avenida San Martín hasta Avenida Arias. Que, previa a la sanción de la misma, se efectuaron reuniones organizadas por el consorcio de propietarios de calle Sáenz Peña. Que las mismas fueron de público conocimiento.

Señalan que con fecha 18 de abril del año 2005, la Secretaría de Obras y Servicios Públicos dispone la apertura del Registro de Oposición para la ejecución de las Obras de Infraestructura y Mejoramiento, correspondiente al Proyecto, por espacio de 10 días, de acuerdo a lo dispuesto por la Ordenanza General 165, expirando dicho plazo con fecha 29 de abril del año 2005. Que, ese día (29/04/05), se presenta la actora de autos y formula oposición en su carácter de propietaria. De tal forma, fue la única vecina que se opuso a la obra. Que, con fecha 1° de julio del año 2005 se produce el llamado a licitación nº: 12/05 con el objeto de “Provisión de mano de obra, materiales, maquinarias, equipos y herramienta para la construcción de pavimentos, veredas y desagües pluviales en área centro de Junín”; resultando adjudicataria la firma “Construcciones La Plata S.A”. La obra se llevó a cabo en su totalidad, encontrándose habilitada. Que, con fecha 6 de septiembre del año 2005 se sanciona la Ordenanza 4943/05 por medio de la cual se aprueba la Normativa de Regulación del Espacio Público del área Centro y el denominado Eje Sáenz Peña. Posteriormente, con fecha 29 de noviembre del año 2005 se sanciona la Ordenanza 4971/05 declarando sujeto a pago obligatorio para los propietarios y/o poseedores a titulo de dueño de los inmuebles beneficiados por la obra. Finalmente, señalan, que con fecha 24 de julio del año 2006 se sanciona la Ordenanza 5112/06 que aclara el contenido y alcance de las cuadras beneficazas.

Manifiestan que la actora no integra la lista de mayores contribuyentes titulares y suplentes. Por ello, estiman que mal puede sostenerse que las ordenanzas fueron sancionadas en desacuerdo con la Ley Orgánica de las Municipalidad o la Constitución de la Provincia.

Refieren que el valor de la obra no se trata de un impuesto, sino una contribución por mejoras. Que el inmueble propiedad de la actora siempre se encontró incluido en el área de reformas. Adicionan que el inmueble se halla enclavado en la ochava que conforman la Avenida San Martín y la calle Roque Sáenz Peña y, queda inmerso en el denominado eje Sáenz Peña. Que, la expresión “hasta la Avenida San Martín” incluye la ochava. Que, al momento de la puesta a disposición de los interesados del Registro de Oposición, la actora ejerció la opción presentándose. Replican los planteos de inconstitucionalidad de las ordenanzas. Fundamentan en derecho. Ofrecen pruebas. Formulan reserva del caso federal. Piden que se rechace la pretensión de marras con costas.

A fs. 129 se fija la audiencia prevista en el art. 41 del ordenamiento adjetivo y, no habiéndose arribado a una solución respecto de los intereses en pugna, en el marco de aquélla decretóse la apertura de la causa a prueba (v. acta de fs. 134). Rendidas las sub especies ofertadas, previo alegato de las partes, se llamó autos para sentenciar.

Considerando:

I. Que, en el sub lite, nos encontramos frente al alcance que cabe atribuirle a la obra realizada por la Municipalidad de Junín en el radio céntrico de ejido urbano y, específicamente, si el inmueble propiedad de la actora se halla exenta de retribuir la contribución de las mejoras.

Para ello, nada mejor que, siguiendo las enseñanzas del profesor Miguel Marienhoff, para dejar sentado la conceptualización que formula respecto de este instituto, cuando lo define como el “tributo que se le paga al estado en retribución de la plusvalía o aumento de valor que, a raíz de la construcción de una obra público, experimentan las propiedades privadas aledañas, fronteras o inmediatas, a dicha obra” (Marienhoff, Miguel S. “Tratado…”, t. II, p. 135).

Dentro del genero tributo y en la especie contribuciones especiales, la más típica de ellas es la contribución por mejoras. Su hecho imponible es el beneficio o la valorización inmobiliaria provocada por la obra pública, dicho incremento es la medida del tributo y el sujeto pasivo de la prestación es el dueño del inmueble beneficiado (Casas, José Osvaldo, “Derechos y Garantías Constitucionales…”, p. 527. Editorial Ad Hoc, Primera reimpresión. Buenos Aires, 2005).

Se ha sostenido que “…no es posible desconocer la justicia de este sistema impositivo aplicado a la construcción de determinadas obras públicas…pues como ha dicho la Suprema Corte del Estado de Missouri: si no es justo que unos pocos sean gravados en beneficio de todos, tampoco lo es que la comunidad sea gravada en beneficio de uno pocos…” (Casas, ob. cit., p. 529).

Y, aunque la contribución por mejoras tiene carácter tributario, encuentra su fundamento específico en evitar el enriquecimiento sin causa de los beneficiarios de la obra pública y por ello los obliga a pagar (Rosatti, Horacio “Tratado de Derecho Municipal”, t. II, p. 145. Editorial Rubinzal - Culzoni, Santa Fe 2006).

II. Que, una vez conceptualizado el instituto de las contribución por mejoras y, que no es otro que el que utilizó la Municipalidad de Junín, para el mejoramiento y ensanche de vereda, construcción de espacio para equipamiento, dársena para estacionamiento, equipamiento urbano atendiendo en su carácter de no peatonal y colocación de luminarias, correspondiente al Proyecto de “puesta en Valor del Área Centro”, quedando el costo de la obra a cargo de los propietarios y/o poseedores a título de dueño de los inmuebles beneficiados (art. 1, Ordenanza 4778 del 21 de diciembre del 2004), habré de ponderar si el inmueble propiedad de la señora Carolina Inglese se encuentra enclavada dentro del perímetro en donde se llevó a cabo las reformas urbanísticas.

Echando mano a la disposición local antes referenciada, hallo que la norma del art. 3 inciso b.) dispone, en lo que aquí interesa, que a los efectos de la construcción, reubicación y readaptación de instalaciones en la vía pública, se deberá remover “la cartelería, toldos, marquesina con soporte vertical en vereda, bicicleteros, maceteros y cualquier otra estructura fijadas en veredas, emplazadas sobre calle Roque Sáenz Peña, desde Avenida San Martín hasta Av. Arias…quedando incluidas dentro de estas disposiciones, los frentes de parcelas en esquinas ubicados sobre calles transversales a Av. Roque Sáenz Peña y calle Saavedra” (el resaltado me pertenece).

Que, con sólo echar un vistazo a la copia certificada del plano obrantes a fs. 68 de estas actuaciones, podemos constatar que la finca propiedad de la legitimada activa, se halla ubicada justamente en una de las ochavas conformadas por la Avenida Roque Saenz Peña y una de sus transversales – Avenida San Martín, ex Avenida Juan D. Perón -. Para una mejor comprensión, se la ha señalizado con una flecha.

Por su parte, la norma del art. 5 (Régimen Económico), en su inciso c.) preceptúa que “los frentistas y/o titulares de las instalaciones comerciales que, de acuerdo al art. 3º inc. b.) deben ser removidas, tendrán a cargo los costos que demanden la previsión de mano de obra y materiales relativos a:



  • construcción de veredas

  • provisión y colocación de luminarias (columnas y artefactos)

  • equipamiento urbano (bancos, cestos, bicicleteros)

  • instalación de sistema de seguridad mediante cámaras (cámaras y demás accesorios)

  • servicio de aseo de aceras.

Del análisis de las normas transcriptas precedentemente, avizoro con un alto índice de certeza acerca de la sinrazón de la pretensora de autos, habida cuenta que, con claridad pristina, se puede inferir que el inmueble de su propiedad se halla situado dentro del ámbito territorial por donde se proyectó la traza de la obra pública correspondiente a la arteria principal de Junín (Eje Sáenz Peña).

Para una mejor comprensión del asunto, obra reservado en Secretaría (que ahora tengo ante mi vista), un cuadernillo titulado “Normativa de Regulación del Espacio Público del Área Centro. Ordenanza 4943/05)”, él que contiene, un plano que grafica a los ojos de los interesados, el denominado “Eje Sáenz Peña”, que comprende el tramo de esta arteria entre Avenida San Martín y la Avenida Arias y, calle Saavedra entre la Avenida San Martín y calle Lebensohn (vide fs. 7, cuadernillo).

Dentro del mismo orden de ideas, se sanciona la Ordenanza Municipal nº: 4971/05, de fecha 29 de noviembre del 2005, que en el artículo 1º, edicta “declárese sujeto a pago obligatorio para los propietarios y/o poseedores a título de dueño de los inmuebles beneficiados, la ejecución de las obras que forman parte de la “Puesta en Valor del Área Centro”, en las cuadras correspondiente a Avenida Roque Sáenz Peña, desde Avenida Arias hasta Avenida San Martín….”;

Mientras que, conforme ordenanza 5112 de fecha 24 de julio del año 2006, se aclare el contenido y alcance de las cuadras beneficiadas de la “Puesta en Valor del Área Centro” establecido en el art. 1º de la Ordenanza nº: 4971/05, a cuyo efecto se la sustituye por la siguiente: declárese sujeto a pago obligatorio para los propietarios y/o poseedores a título de dueño de los inmuebles identificados…en las cuadras correspondientes a Avenida Roque Sàenz Peña, desde Avenida Arias hasta Avenida San Martín: y Avenida San Martín respecto de los inmuebles ubicados en la ochava de la vereda de numeración impar, desde Avenida Roque Saenz Peña, hasta fin de la ochava…”

Que, tanto en la sanción de la Ordenanza nº: 4971/05, como en la sanción de la Ordenanza Municipal nº: 5112/06, han tenido intervención integrantes de la lista de Mayores Contribuyentes (art. 94 inc. 5º, ley 6769). Ello emerge de las piezas lucientes a fs. 197 y 199 de estas actuaciones.

Va de suyo entonces que, si nos circunscribimos al estudio de los planos correspondientes a la licitación pública nº: 12/2005 (Expediente nº: 1985/2005), observamos que la ochava conformada por la esquina de las Avenidas Sáenz Peña y San Martín, es parte de la obra publica denominada “Eje Sáenz Peña”.

De ahí que, ahondar en más en las piezas documentales arrimadas a la causa, no hace más que ratificar la falta de asidero de la actora de autos, habida cuenta que la finca de su propiedad se encuentra alcanza sin cortapisas por la obra municipal llevada a cabo en el área céntrica de la ciudad. Datos que además, aparecen corroborados, a poco de indagar sobre el plano luciente a fs. 82, cuyos titulares dominiales se constatan en la copia certificada de fs. 84. Fincas, que corresponde a la numeración impar de la ochava de Avenida San Martín, de conformidad con lo estatuido por la Ordenanza Municipal nº: 5112/06.

III. Por otra parte, la actora se alza contra la disposición de carácter tributaria, señalando que la misma tiene efectos retroactivos.

Al respecto, señala autorizada doctrina, que el infrascripto comparte, que la obligación de pagar la contribución es de carácter personal. Y, que la misma, nace en cabeza del contribuyente beneficiante una vez que la obra pública finaliza (Villegas, Héctor “Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario”, p. 197, núm 104. Editorial Astrea, 8º edición actualizada y ampliada, 1º reimpresión). De tal forma, la obra es solventada por los titulares de la obra una vez que se halla finalizada. Para ello, cabe recalar en las citas jurisprudenciales que trae el autor referenciado en su obra (Corte Federal, Fallos 220-5 y, de la Suprema Corte Provincial, L.L. 73-257, L.L. 75-582; ob. cit.).

Tal postura, también, es seguida por el profesor Miguel Marienhoff, quien al definir el instituto de la contribución por mejoras, hace alusión que se trata de una “retribución”. Que, focalizando la atención en dicho término, podemos desentrañar que “retribuir” corresponde según La Real Academia Española a “recompensar a pagar un servicio, favor, etc.”. Que, ello me persuade, que la obligación en cabeza del beneficiado recién tiene nacimiento al finalizar la obra pública, careciendo de incidencia la retahíla de ordenanzas municipales que se sancionaron con antelación a la obra en cuestión. En otras palabras, los argumentos desbrozados por la interesada al inicio de su pretensión, pierden consistencia a la luz de los particularisimos ribetes que moldean a la figura de la contribución por mejoras.

A diferencia del impuesto, que es un tributo general y permanente establecido para atender a las necesidades de un determinado Estado o subdivisión política de éste, la “contribución de mejoras” es un tributo especial en tanto recae exclusivamente sobre los propietarios de inmuebles determinados para sufragar -en todo o en parte- los gastos de una obra pública que sólo a ellos beneficia directamente y en razón de ese beneficio; además es ocasional y temporaria: se origina con un propósito particular y termina cuando éste se ha cumplido. De ahí su diferencia con otras contribuciones especiales" que tienen permanencia y, si bien persiguen objetivos particulares, benefician directa e indiscriminadamente a muchos, mientras las segundas otorgan ventajas particulares directamente a inmuebles determinados, aun cuando puedan presentar un remoto y limitado interés general (C.S.J.N., Fallos 304:737, “in re”: Banco Hipotecario Nacional c. Municipalidad de Rafaela”, disidencia de los Dres. Adolfo R. Gabrielli y Abelardo F. Rossi).

IV. Desde otra óptica, tampoco es posible cuestionar en esta sede jurisdiccional las bondades de la obra pública llevada a cabo por la Administración municipal.

En efecto, es sabido que la decisión de ejecutar una obra pública es una actividad discrecional de la Administración, lo que alcanza (incluso por sus mismas exigencias técnicas) a la elaboración del proyecto y demás estudios.

Esta actividad no es revisable judicialmente, salvo que se violen expresas disposiciones legales o reglamentarias o exista manifiesta irrazonabilidad, afectando derechos subjetivos de terceros. Claro está que -por la propia índole de las decisiones de oportunidad o mérito que emanan de la Administración al momento de optar sobre la conveniencia de ejecutar una determinada obra, en un concreto emplazamiento y según un específico proyecto técnico y presupuesto- el escrutinio judicial sólo puede tener lugar cuando la contradicción con el ordenamiento resulte palmaria (arbitrariedad o ilegalidad manifiesta) y los daños alegados no sean susceptibles de reparación posterior. De lo contrario, se afectaría la eficacia del obrar administrativo, ingresando el Poder Judicial en una esfera de gobierno que le está vedada por limitaciones funcionales -que resultan del principio de división de poderes- e incompetencia técnica especializada (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 08/10/1991, “Astilleros Alianza S.A. Construcciones Navales Industrial, Comercial y Financiera c. Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.) s. daños y perjuicios”. Fallos: 314:1202).



Mutatis mutandis, no habiendo sido en la especie, materia de agravios, el monto fijado por la administración, conforme la doctrina judicial elaborada por el Alto Tribunal de la Nación en materia de contribuciones (Fallos: 181:418; 193:369; 167:367; 201:351; todos citados por Rosatti, Horacio “Tratado de Derecho Municipal”, t. II, p. 148); también, desde esta arista, pierde consistencia el planteo de la actora de autos.

Por todo ello, Fallo:

1.) Rechazando en todas sus partes la pretensión deducida por doña Carolina Elizabeth Inglese (arts. 12 inc. 2, y ccds. Cód. Contencioso Administrativo) contra la Municipalidad de Junín, en base a las citas jurisprudenciales y doctrinarias dadas en los considerandos que anteceden.

2.) Fijando las costas por su orden (art. 51, C.C.A.).

3.) Difiriendo la regulación de los letrados intervinientes.

4.) Regístrese, notifíquese.-


Juan Atilio Bazzani

Juez Juzg.Cont.Adm. Dpto. Jud. Junín


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