La administracion publica y la gobernabilidad nacional



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LA ADMINISTRACION PUBLICA Y LA GOBERNABILIDAD NACIONAL
Tenemos al propensión a considerar que la forma de organización estatal ha existido así desde los inicios de la Humanidad cuando en realidad la misma es fruto de la conjunción de factores que lo cristalizaron a fines de la Edad Media y comienzos de la Edad Moderna y que nada nos garantiza que continuará siendo un referente válido, organizado como está en la actualidad, en el largo plazo.
El Estado Nacional surge como soberano cuando se logra la sinergización de una serie de factores que actuaron como concentradores del poder. Así un señor feudal logró coaligar en torno de si una fuerza militar suficiente, y como propondría Nicolás Maquiavelo, conformada preponderantemente por propios súbditos; que le permitió establecer sus reglas en el juego de poder con sus vecinos, pero para afianzarse en su posición lograda debió contar con fondos suficientes para mantener su ventaja relativa de fuerzas, así se vio en la necesidad de recaudar en forma constante y eficiente impuestos que llenaran su erario en forma permanente y con ello emergió la necesidad de contar con un cuerpo de fieles administradores que se encargarán tanto de la faz de recaudación como de la elaboración y fiscalización de las normas emanadas de la voluntad del gobernante. Emergiendo de tal forma no solo un grupo de colaboradores inmediatos al monarca que actuaban en carácter de consejeros y favoritos sino también una legión de burócratas ( aquellos que gobernaban desde la oficina ) que hicieran sentir a los súbditos la presencia latente, pero de ser necesario efectiva, del poder central hasta en el último rincón del suelo patrio.
Estos burócratas dependieron del erario para su subsistencia, cosa que les implicaba una lealtad para con el poder central y la posibilidad de éste último de poder barrer con los resabios de autoridad feudal – terrateniente y afianzar el proceso de neutralización de los señores feudales y su posterior transformación en meros cortesanos.
Sin llegar a sobredimensionar la incidencia de la administración naciente en el proceso de formación de los Estados podemos decir que ella fue la que le posibilitó al monarca:
A ) Establecer un eficiente sistema de recaudación para sufragar sus gastos en la consolidación de su poder.
B ) Hacer llegar sus decisiones y establecer sus controles en espacios geográficos más extendidos que el territorio que circundaba al castillo del señor de la comarca.
C ) Poder atender las demandas crecientes y prever contingencias en un amplio espectro que iba desde la provisión de necesidades del instrumento militar hasta la planificación y construcción de caminos, los que facilitarían el comercio y con ello la mayor recaudación impositiva y también mejorarían sustancialmente la capacidad de respuestas de las milicias al facultarlas para desplazarse prestamente hacia donde surgieran focos cuestionadores o competidores del poder central.
D ) Establecer la percepción en el súbdito y posteriormente en el ciudadano de una standarización en el tratamiento de los problemas que minimizaba la subjetividad en la resolución de cuestiones y la existencia de una suerte de omnipresencia del Estado que acortaba el carácter impersonal de las relaciones con un soberano distante y muchas veces anónimo en cuanto a su caracterización física que había desplazado, generalmente, en la relación política a un señor feudal cuya familia había sido conocida por generaciones en la región y que tenía una inmediatez en sus decisiones, aunque ellas fueran fruto, en muchas ocasiones, de su arbitrio personal. Mutando así en forma paulatina pero creciente la relación de vasallaje personal en una de subordinación personal y posteriormente institucional.
Esta verdadera revolución en la concentración del poder es brillantemente descripta por Hermann Heller en la siguiente cita, la que pese a lo extensa tengo la necesidad de consignar:
“ Lo que aconteció en lo militar, cuyo despliegue unitario de poder fue posible gracias a una organización racional y planificada que emanaba de un centro de mando, sucedió también en las demás zonas de la administración, en las que se hizo necesaria la eliminación del carácter feudal mediante la racionalización técnica de la concentración del poder político.

El defecto capital que entraña la “ administración de dilatantes “ característica de la época feudal, en aquellas funciones que eran desempeñadas como algo accesorio, consistía en su insuficiencia técnica: la debilidad de su ejecutivo, la laxitud de los controles, la ausencia o imperfección de la contabilidad ( Below, Staat, p. 298 ). Por otra parte el perfeccionamiento de la técnica administrativa sólo era posible mediante una división del trabajo. El instrumento más eficaz para lograr la independización de la unidad de poder del Estado fue la jerarquía de autoridades, ordenada de modo regular, según competencias claramente delimitadas y en la que funcionarios especializados, nombrados por el superior y económicamente dependientes, consagran su actividad de modo continuo y principal a la función pública que les incumbe, cooperando así a la formación consciente de la unidad del poder estatal” ( Heller “Teoría del Estado” pag. 147.), completando su idea con un brillante poder de síntesis histórica cuando enuncia: “ Mediante la burocracia se elimina la mediatización feudal del poder del Estado y se hace posible establecer el vínculo de súbdito con carácter general y unitario. Los apoyos burocráticos dan a la moderna construcción del Estado sus netos contornos y condicionan el carácter relativamente estático de su estructura. Gracias a la jerarquización de sus funcionarios la organización pudo extenderse a todos los habitantes del mismo, y asegurar de este modo una unificación universal, central y regida por un plan, del obrar relevante para el Estado. “ ( Heller, op.cit. pag. 148 ).


Esta situación respecto del surgimiento del Estado y la incidencia que en ello tuvo la conformación, como instrumento para la centralización del poder, de una administración que paulatinamente iba adquiriendo un carácter más permanente, impersonal y profesional se constituirá en una constante del desarrollo de las instituciones estatales y acompañará, en una proporción directamente proporcional, al crecimiento de las esferas en que se hará sentir la influencia del poder gubernamental.
Así el gobierno, cualquiera sea el sistema que adopte, procurará lograr la mayor cuota de legitimidad para su accionar1, y la fuente de la cual obtendrá dicha cuota se deberá en gran medida a la Administración Pública que pasará a ser el rostro visible del Estado y el nervio y músculo ejecutor de la decisión del poder político, ya no como una mera corte de beneficiados. Se acuña así el concepto que aún rige sobre la Administración Pública y que entendemos pertinente transcribirlo del Consultor Político por la claridad de su presentación:

“ Administración pública: con esta denominación se alude, en sentido amplio, al conjunto de actividades organizadas para realizar las tareas y cumplimentar los fines que se consideren de interés público o común en un Estado, provincia, municipio o en cualquier otro ordenamiento colectivo que trascienda los límites privados . . . Existe consenso entre los tratadistas de Derecho Administrativo que en el aspecto funcional de la administración pública se distinguen cuatro características diferentes: a ) Administración y Gobierno son equivalentes si los relacionamos con la acción general de conducir y ejecutar los negocios públicos; b ) es una acción diferente y subordinada a la de gobierno, que atiende a las necesidades públicas en forma continua; c ) la administración tiene una finalidad inmediata que consiste en la ejecución de las disposiciones de la autoridad pública, que la ubica en una posición fundamental opuesta a la Constitución, cuya característica es eminentemente teleológica; d ) es una de las actividades funcionales del Estado, con la que se procura la atención de las necesidades colectivas, por medio de actos concretos que se ajustan a un ordenamiento jurídico determinado.” ( Consultor Político, pag. 10 ).


La concentración de mayores potestades por parte del Estado y la periodicidad de las funciones con la expansión del sistema republicano de gobierno a fines del siglo XIX instaura en el debate el tema de la separación entre poder político y administración con miras a maximizar la eficiencia del Estado y a librar a éste último y a la nación en su conjunto de los avatares, modificaciones e interpretaciones que podrían traer aparejado un cambio total de la administración ante un cambio de los decisores políticos; rompiendo de tal forma con una suerte de clientelismo que se había instalado en los sistema estatales como una especie de reverdecimiento de etapas pretéritas de las malas prácticas cortesanas.
Se hace necesario el sostener que esta profesionalización tiene directa causa en la expansión de la educación a sectores más amplios de la sociedad, incrementando con ello su participación en los asuntos de gobierno y ofreciendo romper con sectores que copaban hasta entonces funciones, como la pública, a través de la monopolización de la idoneidad brindada por la educación recibida. En este punto de la historia podemos decir que la Administración Pública provoca, como otrora, el desplazamiento de sectores sociales enquistados en los resortes de poder, antes los señores feudales, ahora ( en el siglo XIX ) ciertos sectores aristocráticos que no pueden frenar la movilidad social y su propio desplazamiento producido a través de la administración y su creciente sentido de profesionalización.
En esta época y en consonancia a la premisa sostenida por José Martí en el sentido que el Estado no debe ser feudo ni capellanía individual de nadie, se insiste en que la prueba de un buen político consiste en lograr llevar a cabo su gestión con una administración pública conformada por funcionarios que no son sus seguidores. Advertencia que queda demostrada en la disquisición que al respecto establece el Consultor Político cuando enuncia:

“ Desde el punto de vista estructural, la administración pública es el conjunto de órganos encargados de desarrollar la actividad que tiene por finalidad satisfacer las distintas necesidades públicas . . . es necesario distinguir las instituciones políticas de las administrativas. El gobierno es una institución política, con facultades administrativas, que se sobrepone a la administración pública. Esta última representa un conjunto de funciones y estructuras de carácter continuo



e incesante, que, sin embargo, se subordina al gobierno por tener éste un carácter político, es decir, que es la expresión del poder en el Estado “ (Consultor Político, pag 11).
Ese enfoque transformó a la Administración no solo en rostro visible de Estado y nervio transmisor y músculo ejecutor de las políticas nacionales sino que en ella encarnó la continuidad misma del Estado Nacional, aunque ciertas instituciones colapsaran o se encontraran sumergidas en plena crisis. Ello hizo posible sostener, ya a finales del siglo XX: “ El gobierno se diferencia de la administración. El primero es esencialmente político y electivo. La segunda es profesional, técnica y de carrera. Como la administración pública es el brazo ejecutor de las políticas diseñadas por el gobierno, el canalizador de las demandas sociales y el proveedor de los servicios públicos es de vital interés para los partidos políticos, independientemente de su signo o ideología el contar con una administración idónea, pues en ello le va muchas veces el éxito o fracaso de una gestión. Las políticas correctas, pero mal implementadas llevan al fracaso. La mala gestión o implementación de políticas públicas conlleva la pérdida de elecciones, por consiguiente del gobierno. La consolidación de la democracia hace que, hoy la política se evalúe como gestión, y esta última como satisfacción de la ciudadanía” ( Krieger “ Reforma del Estado y Fortalecimiento de los roles de fomulación y ejecución de políticas públicas” pag. 404).
En esta delicada relación la Administración muchas veces comenzó a acumular una cuota creciente de poder en las decisiones nacionales, las cuales cuando se tornaban patológicas llegaron incluso a inmovilizar gobiernos y entronizar un poder en las sombras, un poder dentro del poder, que no era otra cosa que la burocracia extrema, con su letargo en las decisiones y la autoinducción a un crecimiento elefanteásico que atentaba contra su eficiencia pero en la que el volumen y el número eran signos de jerarquía, bajo la responsabilidad diluida en una larga cadena de mando con procedimientos “ standarizados “ que desgastaban al ciudadano que debía enfrentarse por un reclamo a ellos. Por este camino y paulatinamente la Administración contribuyó a disminuir la legitimidad de los regímenes de gobierno y a canalizar contra su figura la frustración de un ciudadano que no encontraba respuesta a sus necesidades principalmente por la desidia del expediente que, por regla general, no aportaba una solución concreta a la cuestión o cuando lo hacia resultaba completamente extemporánea.
La cuestión abordada encuentra una explicitación más clara si se la enfoca desde el punto de vista sistémico y se logra ver la problemática desde el punto de vista de como percibe el grado de satisfacción de sus necesidades el ciudadano común.
Resulta pertinente el clarificar que entendemos por sistema un conjunto de elementos interrelacionados entre si de forma tal que constituyen una unidad, la cual también se interrelaciona como un todo con cada parte constitutiva y con el ambiente que la rodea y cuya resultante es un producto sinérgico superior a la mera suma acumulativa de los componentes y/o de los productos que éstos lograrían individualmente.
En líneas generales un sistema se encuentra integrado por:

A ) Los insumos que en el caso que nos ocupa son los recursos, información, apoyos y demandas que ofrece el ambiente al sistema para que este opere. 2


B ) La caja negra ente encargado de la transformación de los insumos en productos procurando satisfacer en el grado más adecuado posible las expectativas del ambiente, ya sean ellas materiales o espirituales.
C ) Los productos del sistema que son el resultado de la elaboración gestada en la caja negra y que procuran a través de acciones concretas o decisiones la satisfacción de las demandas provenientes del entorno o ambiente, principalmente englobadas en los dos megacampos de seguridad y bienestar. Los productos pretenden justificar la existencia del sistema mismo a través de la eficiencia de éste, reflejada en el grado de aceptación que experimentan dichos productos por parte del ambiente y en la capacidad de adaptación a las modificaciones ambientales por parte del sistema todo.
D ) Ambiente: es el contexto inmediato que rodea al sistema y del cual éste recibe su razón de ser, ya que no se admite un sistema que no cumpla con un requerimiento o demanda de su ambiente. Es el ambiente quien provea además la información, los recursos y los apoyos para que el sistema, a través de sus operaciones, pueda elaborar los productos o decisiones.
E ) Linde: es el línea límite o en la generalidad de los casos, la franja fronteriza que divide el ambiente en que actúa el sistema y la magambiente.
F ) Magaambiente: es todo aquello que se encuentra en lo exterior del linde y por consiguiente fuera del sistema. Todo sistema en si posee un límite fijado arbitrariamente para diferenciarlo, pues los contactos son en general tan fluidos y densos que resulta difícil establecer una diferencia taxativa entre ambiente y macro o megaambiente, situación que se dimensiona cuando nos enfrentamos con sistemas denominados humanos, como es el sistema estatal. El macroambiente afecta al ambiente y éste afecta al primero a través de los productos del sistema y de las adaptaciones que el mismo procura para disminuir su entropía.3
G ) Entropía: es una de las leyes de la termodinámica que sostiene que todo sistema tiende a su destrucción si no realiza las correcciones que le permitan adaptarse a los cambios producidos en el medio, ya que sin ello se produce un desorden interno generalizado en el sistema.4
H ) Retroalimentación: es la función por la cual un sistema toma como insumos el coeficiente de insatisfacción obtenido en base a la diferencia entre el producto entregado al ambiente y el requerimiento producido por éste y que diera origen a la actividad de la caja negra.5

Toda actividad del sistema produce un coeficiente de insatisfacción, pero si es adecuadamente integrado como demanda del sistema actúa en forma neguentrópica, o sea cuando la entropía tiende a disminuir a través importaciones del ambiente por un adecuado bucle de retroalimentación positiva: MAXIMIZANDO LOS APOYOS Y MINIMIZANDO LAS DEMANDAS.


I ) Stress del sistema: es el desequilibrio que se genera en el sistema cuando los insumos no tienen el volumen adecuado para que sea procesado por la caja negra ( por ser mayores o menores que los que ésta espera ) o bien cuando la velocidad en que se producen las demandas es mayor que la capacidad de procesamiento y la llegada de los insumos es menor que dicha capacidad. Todos estos problemas tienen su fuente principal en una inadecuada retroalimentación, pues al perder capacidad de adaptación al ambiente, el sistema mismo pierde versatilidad y se anquilosa, acumulando entropía y acuñando su propia destrucción, ante su imposibilidad de lograr eficazmente satisfacer las demandas del ambiente y procesar eficientemente los insumos y requerimientos que dicho ambiente le brinda. El bucle de retroalimentación se torna negativo y en lugar de contribuir a que el sistema logre índices adecuados de adaptación a lo que espera el ambiente, solo contribuye a remarcar su ineficiencia.6
Un gráfico nos permitirá visualizar los conceptos vertidos:




PRODUCTO:

CAJA NEGRA


ACCIONES CONCRETAS

DECISIONES








INSUMOS :

RECURSOS


INFORMACION

APOYOS


DEMANDAS

FLUJO DE RETROALIMENTACION










Particularmente nosotros nos interesaremos por el enfoque sistémico del sistema estatal en su aspecto político, el cual posee dos notas distintivas:


1 – La totalidad de los individuos que conforman una sociedad se encuentran comprendidos por él.
2 – Dicho sistema está dotado de los arbitrios suficientes para ejercer monopólicamente el poder coactivo legítimo de la sociedad, lo cual le confiere la supremacía o imperium sobre el resto de los sistemas nacionales, cuestión que junto con la autodeterminación estatal y la no intervención en asuntos internos ( estos dos últimos principios que miran hacia el megaambiente en tanto el imperium mira hacia el ambiente), constituyen los pilares sobre los que se asienta la soberanía nacional. Esta situación nos lleva a desembocar naturalmente en el postulado propuesto por Arnoleto (“ Aproximación a la Ciencia Política “pag 95. ) cuando sostiene “ La aceptación por parte de quienes componen la sociedad, del sistema político como autoridad final, es la fuente de su legitimidad. Los hombres aceptan la existencia de muchos grupos, pero su lealtad al sistema político normalmente es más profunda y firme, y le conceden más intervención coercitiva en sus vidas “.
Finalmente debemos destacar que en muchas ocasiones el sistema rompe con todo puente de retroalimentación con el ambiente y comienza una etapa de autismo en la cual el sistema se autoconvence que sus productos son los adecuados y debe imponerlos, casi con un fundamento mesiánico a un ambiente que no sabe lo que quiere. Rota toda comunicación, el ambiente ya no procura una modificación dentro del sistema sino del sistema mismo y se entra en un colapso total que generalmente desemboca en cambios sumamente radicales y violentos, a los que bien podría definirse como revolucionarios, porque el ambiente percibe que el sistema no solo no es funcional a sus intereses y necesidades sino que también atenta contra su subsistencia misma y debe ser reemplazado por principio de supervivencia. La entropía se tornó absoluta con el sistema operante pero ya el ambiente comenzó a buscar una alternativa de reemplazo en un nuevo sistema, el cual operando en paralelo socava los pocos resortes de poder que todavía se encuentran operativos en el sistema caduco que en breve será aniquilado.
Con el enfoque descrito resulta más inteligible como mientras la administración crecía sobre si misma y el principio de eficiencia ( uso racional de los medios para el logro de los fines a concretar, guardando una equilibrada proporción entre fines y medios ) se diluía en proporción geométrica; también su principio de eficacia ( el logro de los fines propuestos, sin considerar los medios empeñados ) ya no se podía sostener como vigente con la mera elaboración del reverencial expediente. Esta crisis, por el autismo en que cayó la administración, agudizó su valoración social negativa y permitió que se centralizaran sobre ellas las críticas de la ciudadanía y emergieran comparaciones, no siempre coherentes, entre la función pública y su manejo y la administración privada y sus principios, a los cuales la Administración Pública no daba respuesta con un mejoramiento general y racional.
Entronizado la relación eficientista, el Estado no pudo, no supo o no le interesó explicar a la sociedad en forma apropiada los principios incomparables que existían entre la esfera pública y la privada y terminó cediendo espacios de poder en forma no pautada, especialmente en los procesos llamados de racionalización estatal en America Latina, que como bien sostiene Riesco “ No está demás advertir que la agitada cuestión de la “ reforma “ del Estado tiene su centro de gravedad en la función administrativa; y que el desarrollo y aplicación de la administración científica en los ámbitos públicos prepara una revolución en cuanto a conducción estatal “ ( Riesco “ Teoría del Estado Contemporaneo “ pag. 231). Lamentablemente la supuesta cientificidad que procuró en los noventa del siglo XX la Administración Pública no tuvo ecos profundos en América Latina, o al menos no en la misma medida que los países centrales, ya que se realizaron retoques cosméticos para que cambiando nada cambiara o bien se adoptaron modelos importados sin ningún grado de adaptación a las realidades sobre las cuales debían actuar y cumpliendo más con la consigna de consagrar la inamovilidad del funcionario público que con una verdadera reforma general del sistema.
Así “Revertiendo el modelo de más de cuatro décadas, la esfera de control del Estado se achica indefectiblemente. En los países más desarrollados se está devolviendo el control a los gobiernos regionales y locales y hacia el sector privado.” ( Peralta Monti “ Los conflictos de Seguridad y Defensa en el mundo de fin del siglo ( con ojos del Sur )” pag. 19 ), pero así como la globalización, fenómeno que está presente con distinto grado de incidencia en todos los actos de nuestra vida cotidiana no tiene los mismos efectos en los países centrales que en los periféricos; el proceso de achicamiento del Estado no se realizó por igual en todos los países que lo consideraron necesario, pues mientras en los centrales se trataba de una verdadera refuncionalización del Estado, una suerte de repliegue estratégico para reposicionar el centro de gravedad y atender en mejores condiciones a la situación imperante; en los subdesarrollados se cayó en una sangría de instituciones, sin plan lógico alguno que guiara la cirugía que se aplicaba y que produjeron inclusive la pérdida de referentes válidos en la ciudadanía, la que percibió la situación casi como un colapso nacional en la cual el Estado agonizaba y el gobierno se replegaba en forma desorganizada, procurando enquistarse en algunos sectores que todavía domina.
Por solo poner un ejemplo, el hecho de dejar de prestar el Estado Nacional ciertos servicios considerados fundamentales, aunque fueran realizados en forma ineficiente, sumió a pueblos enteros en un grado de aislamiento y orfandad respecto del poder central, tal lo sucedido con servicios ferroviarios o postales en ciertos sectores de la vasta geografía americana que implicaron la desaparición en la prestación de los mismos por ser no redituables a las empresas a las cuales se les había concesionado tales servicios o porque sus costos no contemplan valor social alguno sino estrictos criterios de rentabilidad que rigen la esfera empresarial, situación que generó la “ muerte “ de muchas poblaciones en el continente y agravó, por el éxodo hacia las ciudades, la marginalidad existente provocando masas de excluidos del sistema, sobre los cuales el gobierno no cuenta con un programa de inclusión social y se limita a consagrar su situación a través de planes que transforman en estructurales situaciones atípicas, pero para las cuales no se tiene capacidad de respuesta.
En suma se pasó en muy poco tiempo de la presencia cuasionmimoda del Estado a una prescindencia que atenta contra el sentido de pertenencia que posee el ciudadano respecto de su gobierno. Como afirma Peralta Monti en su obra ya citada: “ El Estado soberano ha ido perdiendo su rol único como la unidad fundamental de la organización del sistema mundial. A medida que la globalización avanza, el gobierno estatal pierde algunas medidas de control y es menos capaz de encontrar soluciones a los problemas que tienen sus ciudadanos. Frustrados por esta inhabilidad de sus gobiernos para ayudarlos, la gente puede darle la espalda al Estado soberano y abrazar grupos menores pero más efectivos. Por lo tanto, la presión de la fragmentación está a menudo relacionada con la decreciente habilidad del Estado, para responder a las demandas de sus ciudadanos.

La presión de la fragmentación toma una variedad de formas: una, es la anomia que aparece como una ola de falta de ley; la otra, es el extremismo ideológico, como el casado con los grupos extremistas religiosos, radicales e intolerantes. La declinación de la cohesión nacional deteriora la calidad de los funcionarios públicos y los políticos: la calidad de los gobiernos se deteriora con la corrupción que crece a expensas del desinterés por el servicio público. ” ( pag. 26).


El cuadro de situación descrito nos lleva a considerar que la crisis de legitimidad ha llegado a un nivel de extensión y profundidad en que se encuentra en juego no solo la permanencia de la clase política y de la Administración Pública de los países, sino la existencia misma de varias comunidades nacionales tal cual las conocemos en la actualidad “ Esta situación no es ignorada y eso es lo que hace que la crisis sea más aguda en sus efectos de deslegitimación generalizada, por un lado, y una aceptación de “ lo dado “ sin ningún tipo de cambio, por el otro. Esto genera una percepción generalizada de conflictividad, de inestabilidad y de cuestionamiento permanentes. “ ( Ivancich “ La crisis política en la Argentina “ pag 368). Frente a un Estado sin respuesta, un gobierno que ya no sufre crisis de legalidad sino de legitimidad, que se han vuelto recurrentes y en ciertos casos estructurales, como por ejemplo en la República de Bolivia, “ Esta crisis de legitimidad, por lo tanto, expresa una acumulación de crisis previas, es “ el resultado de su sumatoria”, pero al mismo tiempo se agrava por que aparecen de manera simultánea “ ( Ivancich, op. cit. pag. 382), parece que el Estado se encuentra en una completa etapa de involución hacia formas preestatales. Ese Estado que a fines de la Edad Media surgió como institución superadora de feudos, ahora parece retrotraerse y permitir la emersión de nuevas formas preestatales, en una suerte de venganza histórica de los feudos y de sus señores sobre las instituciones nacionales ante un ciudadano que no se siente atendido y al cual la indiferencia, no solo por su futuro sino por el futuro colectivo de su sociedad, parece que lo está colmando.
En suma se encuentra en juego la viabilidad estatal a través de la gobernabilidad que pueda demostrar el Estado Nacional a través de su Administración Pública, principalmente, en este escenario altamente competitivo. Tomamos la idea de legitimidad de la obra del Dr. Pons cuando sostiene “ El politólogo Jorge Jaraquemada define a la gobernabilidad de una democracia como la capacidad de las instituciones que conduce el Estado para adoptar decisiones públicas consecuentes con las demandas sociales en un marco de competencia pluralista en el plano político y con una sociedad civil autónoma y libre para desarrollar actividades propias del ámbito privado. Si bien estamos hablando de la gobernabilidad de una democracia, el concepto es extensivo a todo sistema político . . .

Además, la gobernabilidad de un sistema político no debe ser sinónimo de estabilidad, ya que apunta a la permanencia y a la proyección del sistema democrático por sobre los cambios de gobierno, demostrando así, la capacidad de absorber, canalizar y resolver por medio de mecanismos institucionales los diferentes conflictos sociales que inevitablemente se producen. “ ( Pons “ Paz, Seguridad y Gobernabilidad “pag. 169).


Difícil se torna al Estado sin una Administración Pública eficiente que hoy lucha en un nuevo escenario centrado en el paradigma del costo / oportunidad ( o sea no solamente se tiene en cuenta la eficiencia y eficacia en la acción sino también que se va a dejar de generar o producir por invertir en cierta cuestión en otras palabras que dejo de hacer, y que rentabilidad hubiera obtenido, por hacer lo que estoy haciendo ), justificar ante su ciudadano corriente la identificación de éste con la unidad estatal y la lealtad que por ende debería profesarle al gobierno que supuestamente encarna la voluntad del país, cuando se pone en tela de juicio la legitimidad de dicho gobierno y no se descarta la ruptura del entramado social.
Así “Todo redunda en el cuestionamiento del Estado como gestor de los requerimientos de la sociedad y en una crítica persistente hacia los responsables de las funciones de gobierno. En resumen, un aumento geométrico de la percepción de ingobernabilidad del sistema” ( Pons, obra citada pag. 171).
Esa ingobernabilidad no tardará en materializarse en dos aspectos fundamentales: fragmentación del poder central por cercenamiento de funciones a través de la asunción de esas funciones cuestionadas por sectores naturalmente no dedicados a ellas pero que se muestran más competentes para el ejercicio y prestación de las mismas, como por ejemplo cuando se pierde la capacidad de imperium sobre ciertos sectores del territorio nacional que se transforman en zonas liberadas que responden a otro gobierno que actúa de facto ( esto se aplica tanto a las guerrillas y carteles de la droga que controlan extensiones de suelo de ciertos países, como a sectores urbanos en los cuales la seguridad no se presta a través de las fuerzas del orden o policiales gubernamentales sino por medio de un sistema de protección de origen delictivo que posee el poder suficiente para lograr sobre su zona de influencia una presencia exclusiva y excluyente de cualquier otro detentor de autoridad que no sea el mismo sistema delictivo devenido en protector de la población subyugada a su poder ) y la transferencia de lealtades hacia el nuevo prestador. El corolario de la cuestión es el incremento astronómico de la conflictividad social.
La situación descripta genera la emersión de una serie de conflictos no convencionales que podrían haberse evitado de haber obtenido los mismos un monitoreo apropiado por parte de los órganos competentes de la Administración Pública, para lo cual entendemos pertinente el rescatar el concepto de SPOC acuñado por el General Laiño:

“ Situaciones potenciales críticas ( SPOC ), definiéndoselas como aquellas situaciones de índoles sicosocial-cultural, político, religioso, económico y militar que afectan o pueden afectar con distinta intensidad a los estados nación, con la posibilidad de transformarse en focos de conflictos.” ( Laiño “ Desafíos al Estado Nación “ pag. 47). Nótese que estamos hablando de una situación potencial y que debemos evitar que cristalice en una situación efectiva, ello obedece a dos cuestiones fundamentales: mediante la previsión de ellas impedimos el desgaste que genera el procurar superarlas, tanto por los insumos que se consumen en esa acción como por el debilitamiento que se produce en la organización estatal, en segundo lugar no se corre el riesgo de una competencia cuya victoria, en las actuales condiciones, no se encuentra asegurada para el Estado Nación, al menos no en varios sectores del mundo, o de resultar vencedor no se descuenta el otorgamiento de concesiones en menoscabo al poder central para lograr superar la crisis, como por ejemplo ciertas concesiones que logran grupos rebeldes respecto del tratamiento que les brinda el poder nacional.


Posteriormente Laiño agrega “ La determinación de las amenazas que puedan derivarse de las SPOC y las respuestas que se planifiquen por parte de los distintos componentes del Poder Nacional para prevenirlas, disuadirlas o enfrentarlas, deberá ser el resultado de un proceso integral, sistemático, coordinado, apoyado sobre bases reales y con un apropiado grado de previsión” ( op. cit. pag. 47.) con lo cual nos remite, aunque focalizado en su formación pero con amplitud para aplicarlo a todo el quehacer nacional, al hecho de ver a la Administración Pública como el instrumento idóneo tanto para determinar las SPOC como para dar una respuesta a ellas, porque dicha Administración debería contar, al menos en teoría, con gente capacitada para eso7, con continuidad en su tarea y con la facultad de poder poner en movimiento coordinado todos los sectores del Estado y como consecuencia indicar cursos de acción a la Nación toda.
Para salir de este dilema el Estado a través de su Administración Pública no debe buscar constituirse en el cerebro que todo lo ve y lo controla, rayano con el totalitarismo aunque éste se revista del ropaje de la democracia, tomada no como estilo de vida ni como forma de gobierno sino como mecanismo electoralista para la convalidación de aquellos ya cooptados, resultando pertinentes los consejos dados por Orsi cuando sostiene: “ El principio de flexibilidad sugiere una estrategia de resolución de conflictos aun considerando que en cada comunidad existirán invariablemente contradicciones y conflictos: las comunidades necesitan estabilidad y cambio; orden y libertad; tradición e innovación.

Las contradicciones dentro de la comunidad son signos de su diversidad y vitalidad y contribuyen así a la viabilidad del sistema.

La diversidad es por lo tanto una ventaja estratégica, si está es sostenida por un tejido fuerte de vibrantes relaciones como grupos aislados e individuales, la diversidad puede transformarse en prejuicios y presiones insoportables.” ( Orsi, “ Instituciones frágiles. Realidades ambiguas. Davos ‘98” pag. 210).

CONCLUSIONES





  • El rol de la Administración Pública adquiere preponderancia como rostro visible y nervio ejecutor de las políticas del Estado.




  • Se hace necesario fortalecer la Administración Pública a través de un proceso de capacitación de su personal y una selección adecuada de los que aspiren a integrarla.




  • Se deben eliminar o al menos minimizar las tendencias al autismo de la Administración con el fin de disminuir la entropía del sistema, de por si alta, en virtud de la poca capacidad de adaptación que ha demostrado el Estado Nacional para adecuarse a los nuevos escenarios cambiantes.




  • Debe preservarse la independencia de la Administración Pública sin que ello signifique la constitución de un gobierno paralelo.




  • La inamovilidad de los funcionarios no debe constituirse en óbice para un crecimiento desproporcionado de la planta de empleados públicos.




  • Deben tomar conciencia los miembros de la Administración Pública de su incidencia en la gobernabilidad nacional y desarrollar ideas creativas para incrementar la misma desde sus puestos de trabajo.




  • Fortalecer el sentido de servicio público que debe anidar en aquellos que forman parte de la Administración Pública con el fin de no constituirse en una casta que pretende el uso de prebendas sino en una porción de la sociedad que por el lugar que ocupa en la misma se encuentra irremediablemente compelida a trabajar por el bien común de toda la ciudadanía.

Dos ideas fuerza de la obra de Riesco, que hago propias, nos permiten cerrar la presente ponencia, en la cual hemos procurado demostrar que así como la Administración Pública fue uno de los instrumentos que permitió al Estado labrar su soberanía, hoy se torna imprescindible el revitalizarla para procurar superar la crisis y permitir al Estado incrementar su capacidad de maniobra en la difícil problemática actual:


A ) “ Sin la administración el Poder es ineficaz y precario; mucho más al finalizar el siglo XX en que la eficacia y su continuidad, sobre todo en el largo plazo, parecen ocupar un notable espacio en el problema de la legitimidad. Por que solamente contando con las herramientas que le procuran efectividad en los resultados de su actuación – y tal cual se lo demanda una sociedad activa y movilizada como la contemporánea -, puede el Estado cumplimentar las exigencias de unidad, organización y crecimiento del “ todo social “ y que corresponden a su labor eminente “ Riesco pag. 229.
B ) “ A través de la administración el poder estatal logró concentrar energías, y de ello dependió hasta hoy su eficacia. Para que el Estado subsista es preciso que cuente con determinadas capacidades y pueda realizar sus objetivos. De ahí que, a lo largo del tiempo, nada pudo hacer ( ni ser ) el Estado – y esto parece constituir un hecho verificado en todas partes – sin equiparse con una “ administración “ Riesco pag. 239


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  • Viola, Guillermo César “ Nuevos desafíos ¿ conflictos o amenazas?. El riesgo de su militarización” Revista de la Escuela de Defensa Nacional N° 47 – Anuario ‘ 98 / 99 – Buenos Aires 1999.

1 Entendemos en el presente trabajo por legitimidad el reconocimiento por parte de ciudadano de que el sistema de gobierno que lo rige encarna la constelación de valores deseados por la sociedad y lucha por su preservación, fortalecimiento y expansión a través de su proyecto de país que compromete al ciudadano en un destino común con sus pares.

2 Siguiendo a Riesco podemos afirmar que entendemos “ Se llama insumos a los elementos ( interacciones ) que, expresados en información y/o energías, ingresan al estado con vistas a elaborar una decisión . . . algunos de dichos insumos representan aportes que facilitan directamente las funciones del Estado y se los califica de apoyos . . . Cuando los elementos del ambiente interno o externo del Estado plantean problemas o dificultades se los nombra además como restricciones o apremios. . . Se califican de recursos los insumos que el Estado necesita incorporar para alimentar sus funciones y producir los servicios, bienes y políticas. “ pag 339.


3 “ Cada contexto no es estático, cristalizado, ni está fuera del cambio mismo. El contexto acuna el cambio pero también lo sufre; y lo sufren, en sus causas y efectos “Mooney, Alfredo y Eduardo J. Arnoletto “Cuestiones Fundamentales de Ciencia Política“- Editorial Alveroni – Argentina – 1993 – pag 86.


4 Continuando con el análisis efectuado por Riesco podemos sostener que “De este modo el desorden interno consume irracionalmente sus energías y le hace perder autonomía respecto del ambiente. La capacidad para neutralizar la entropía es función de los intercambios ( informáticos y energéticos ) que el Estaco establece y mantiene con el ambiente. Cuando los requerimientos y exigencias superan el poder de control del Estado sobre ellos, éste corre el peligro de fragmentarse o desaparecer y, consiguientemente, ser sustituido por otra formación política. Tal condición ES LO QUE OBLIGA AL ESTADO ( el resaltado es nuestro ) a operar como un sistema que absorbe ( sic ) energías e información del ambiente y que, sometiéndolas a procesamiento, las re-convierte en decisiones ( o productos: leyes, bienes, servicios, políticas ) que “ salen” con destino a generar efectos en la realidad social ( ambiente ) “ pag 335.

5 Este coeficiente lo denominamos DELTA DE VARIACION, y no solo depende de una cuestión objetiva, la diferencia entre lo esperado y lo entregado, sino y principalmente de la percepción que tenga el ambiente respecto del Delta y su posible evolución a futuro. Será esta percepción la que posibilitará a ciertos gobiernos que, aún no brindando un producto todo lo eficaz y obtenido en forma poco eficiente, recibirá del ambiente un crédito político o tiempo de gracia para procurar mejorar la respuesta gubernamental.

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7 Consideramos que la profesionalidad resulta vital para la subsistencia de la Administración Pública y para un aporte constructivo de ésta a la gobernabilidad nacional y con ello a la soberanía estatal en un escenario de alta competencia entre el Estado Nación y otros entes que intentan sustraerle, cada vez más, porciones significativas de soberanía , resultando sumamente clarificadoras las siguientes palabras: “ La Reforma Gerencial de la administración pública, tiene como fundamento la profesioalización de la burocracia que ejerce funciones en el núcleo de actividades centrales del Estado, por lo que presupone el aspecto meritocrático propio del modelo weberiano.” Krieger, op. cit. pag. 404.






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