Las perspectivas del ingreso ciudadano frente a otras políticas en america latina rubén M. Lo Vuolo1



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LAS PERSPECTIVAS DEL INGRESO CIUDADANO FRENTE A OTRAS POLÍTICAS EN AMERICA LATINA

Rubén M. Lo Vuolo1

Trabajo a ser presentado en la sección Prospects of Basic Income in Developing Countries, Tenth Congress of B.I.E.N., Barcelona, 18-21 de Septiembre de 2004.

Los sistemas de protección social en América Latina se desarrollaron como sistemas fragmentados, desiguales y muy limitados por el empleo informal para la expansión de sus coberturas2. Pese a ello, y especialmente en los países del Cono Sur, mostraban hacia la década de los años setenta sistemas bastante amplios, aunque con una morfología híbrida que no respondía exactamente a las tradicionales categorías de análisis de este tipo de arreglos institucionales en Europa3.

Estos sistemas fueron acumulando muchos problemas a lo largo del tiempo. En parte, estos problemas se derivan de sus propias dinámicas y se expresan como déficit de financiamiento, estratificación y acotada cobertura. Pero, además, muchos problemas estructurales emergieron como consecuencia de la inconsistencia entre los principios de organización de los arreglos institucionales típicos de las políticas sociales, y el particular ambiente económico y social con el cual interactúan en la región.

Todo empeoró con las “reformas estructurales” alentadas en la región desde los organismos internacionales de asistencia técnica y financiera (OOII) durante las últimas dos décadas. Si hay un factor común para explicar la evolución de los últimos años de la situación económica y social en América Latina, ese elemento es sin dudas la cooptación de las políticas pública nacionales por parte de los programas financiados y supervisados por los OOII. América Latina ha sido uno de los “laboratorios” privilegiados donde se aplicaron con mayor fervor las recomendaciones del llamado “Consenso de Washington”. De este modo, se constituye en un extremo de las políticas de desmantelamiento y “retracción” de las instituciones del Estado de Bienestar (EB), incluso en políticas -como los sistemas de pensiones- que la literatura de los países centrales identifica como “difíciles de reformar”4.

El fracaso de estas políticas se refleja tanto en las sucesivas crisis económicas y financieras de los regímenes patrocinados desde Washington, como en los patéticos indicadores sociales de la región. Por ejemplo, y con muy pocas excepciones (Colombia, Uruguay), el índice de Gini –ubicado en promedio entre los más altos del mundo- aumentó durante la década del noventa en todos los países, ubicándose entre un mínimo de 0,45 para Uruguay y un máximo de casi 0,65 para Brasil.

Esto refleja en parte los graves problemas del funcionamiento del mercado de empleo. En la década del noventa, el desempleo abierto en América Latina se ubicó en promedio en torno del 9%, con tendencias marcadamente crecientes. El nuevo siglo encuentra a países con tasas de desempleo de 20% (Argentina) y 16% (Uruguay, Colombia y Venezuela). Al mismo tiempo: i) cayó la participación del empleo público en el total de empleo (en promedio, los gobiernos no contribuyeron a la generación de empleos); ii) se profundizó la “terciarización” del empleo, tanto por lo anterior como por la caída de los ocupados en las manufacturas y el paralelo aumento en servicios de baja productividad; iii) dos tercios del empleo creado fue informal (incluyendo a los “micro-emprendimientos”) con contratos laborales muy inestables, sin coberturas de seguros sociales y con mayor cantidad de horas trabajadas. Pese al incremento del empleo asalariado, la expansión de los contratos inestables y sin registro provocó un aumento de la precariedad de las relaciones laborales, tanto en hombres como en mujeres.

Los claros síntomas de fracaso de las políticas aplicadas en los últimos años, abrió algunas ventanas para discutir la necesidad de cambiar los paradigmas vigentes de organización económica y social en la región. Para algunos, la propia ortodoxia de los OOII, en una aparente “autocrítica” estaría dispuesta a estos cambios. ¿Tienen sustento estos argumentos? ¿Qué posibilidades tiene la propuesta del Ingreso Básico o Ciudadano (IC) para avanzar en este contexto? En este trabajo me ocupo de discutir algunos elementos para responder a estos interrogantes, teniendo siempre como referencia a América Latina pero bajo el entendimiento que muchos de estos temas son extensivos a otros países en vías de desarrollo.

El trabajo se divide en tres partes. En la primera parte, me ocupo de discutir, cuáles son las reacciones de la ortodoxia a su propio fracaso. Para ello, tomo el ejemplo de dos corrientes que hoy son parte de la “revisión” que hace el Banco Mundial (BM) de sus dogmas en materia de políticas sociales:


  1. Las políticas de manejo del “riesgo social” y el “aseguramiento”.

  2. Las políticas de workfare, con el ejemplo del Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de Argentina.

En la segunda parte, me ocupo de discutir dos de las variantes heterodoxas que se están discutiendo en la región:

  1. La propuesta del “Estado como empleador de última instancia”.

  2. La propuesta de la “Renta Básica de Ciudadanía” de Brasil, que hoy aparece como la corriente más en línea con las ideas del IC.

Finalmente, en la tercera parte extraigo algunas conclusiones de los análisis previos. Mi tesis es que, si bien han mejorado las perspectivas del IC en América Latina, su avance y consolidación dependerá de la capacidad de sus defensores para incorporar la propuesta como un elemento central de una estrategia de reconstrucción de un sistema de protección social integrado y consistente con un nuevo ambiente macroeconómico. En esta convicción, adelanto las características principales que, a mi juicio, tendría que tener esta estrategia.

1. Las variantes de la visión ortodoxa

1.1. El “manejo del riesgo social” y el “aseguramiento”


La ortodoxia del BM y sus allegados, tradicionalmente centraron su propuesta de políticas sociales en programas asistenciales orientados a focalizar a los “más pobres” entre los pobres. El esfuerzo está colocado en las “técnicas de gerencia” de aquellos programas para los que se ofrece financiamiento, bajo la condición que no afecten el funcionamiento de lo que se considera una “macroeconomía sana”. A este forma de organizar el sistema de protección social, lo hemos denominado “modos estáticos de regulación de la pobreza”5.

Sin abandonar esta visión, el BM ahora pretende “revisar” sus paradigmas. Entre otros vericuetos que utiliza para ello, se destaca la propuesta de “manejo del riesgo social” [social risk management]6. Utilizando una terminología propia del “aseguramiento”, el BM resalta como problema principal para explicar las penurias de los grupos vulnerables, sus dificultades para “asegurarse” frente a la profundidad y magnitud de “riesgo social” que enfrentan en la región. Esa mayor “vulnerabilidad” de los pobres se mide por la probabilidad de que shocks inesperados se traduzcan en una declinación de su bienestar, y se explica porque tienen poca dotación de recursos, pocas posibilidades de diversificar riesgos y una alta “aversión” a los mismos.

El BM pretende que el aseguramiento permite superar estas deficiencias y habilita a los individuos para encarar actividades riesgosas. La mayor capacidad para enfrentar los riesgo haría factible que se reduzca la brecha entre los niveles efectivos de dotación de ingresos y los niveles deseados de consumo a lo largo de los ciclos de vida. La solución sería la expansión del “seguro social”, entendido como un mecanismo que, al diversificar los riesgos, actúa como emparejador y estabilizador del consumo frente a sus fluctuaciones; esto permitiría reemplazar de un modo eficiente a las estrategias individuales y autárquicas de ahorro en el tiempo. La protección social se entiende así como las intervenciones públicas que ayudan a los individuos, los hogares y las comunidades en el manejo del riesgo. Bajo esta inspiración, se postula la construcción de “redes de protección” [safety nets] entendidas como un sistema modular de programas, flexible según los patrones específicos de riesgo.

Para el BM, la supuesta “miopía” de los trabajadores acerca de los beneficios del aseguramiento y la ineficiencia de los servicios de los seguros sociales, es la explicación de la informalidad, porque los trabajadores se ven así estimulados a buscar empleo en el sector des-regulado, donde la remuneración no sufre deducciones. Esto, junto con el escaso desarrollo de los mercados de aseguramiento en la región, es lo que llevaría a un “sub-consumo de aseguramiento”.

Estas deficiencias no podrían resolverse con los seguros privados, porque implican primas elevadas o co-pagos que representan barreras a la entrada de los más pobres. La solución sería el seguro social obligatorio que, aunque estuviera en manos de aseguradoras privadas, rompe la identidad entre prima y riesgo individual, con lo cual puede incluir a algunos grupos no cubiertos normalmente por los seguros individuales7. Desde aquí, el BM proclama como objetivo a la universalización de la cobertura del seguro social, para lo cual, si fuera necesario, se debería subsidiar las cotizaciones obligatorias de los que no pueden pagar las primas.

1.1.1. El IC frente a la propuesta del aseguramiento en América Latina


En realidad, desde esta revisión, el BM continúa predicando que las políticas públicas no deberían provocar cambios en los modos de distribución, sino simplemente reducir o mitigar los riesgos para estimular las salidas individuales. Continúa así con una comprensión estrecha de la naturaleza de los problemas sociales de la región, donde claramente no se trata de prevenir los impactos de eventuales riesgos sociales, sino de revertir la certeza de una desigualdad social flagrante.

En cualquier caso, la solución propuesta dista de ser eficiente. Primero, porque, dada la extensión de la población vulnerable, el costo de subsidiar la contribución sería muy elevado. Segundo, porque los mercados de empleo, excesivamente “flexibles”, ajustan por desempleo, informalidad, subempleo y empleo no registrado, erosionando las bases de sustentación de los seguros. Tercero, por los mercados de capitales subdesarrollados, la incapacidad de regulación, la huída permanente de capitales al exterior. El traumático salto al vacío de las reformas de pensiones promovidas en la región por los OOII, es un ejemplo claro que los sistemas de ahorro institucionales no garantizan la inversión, están sometidos a mecanismos de abuso político, pueden terminar derivando fondos al extranjero y terminan atrapados en el complejo entramado de la deuda pública.

La inseguridad económica y social en la región proviene de diversas fuentes, pero sin dudas su raíz está en la inestabilidad permanente provocada sobre la economía real por la forma de articulación de las políticas macroeconómicas8. La volatilidad de los flujos financieros, las erradas políticas cambiarias, el peso de la deuda externa, son factores de riesgo que no se alivian con aseguramiento. El sistema de protección social debe ocuparse no de eventuales shock, sino de las certezas presentes derivadas de las desigualdades en la distribución de recursos.

En este contexto, políticas en línea con los principios del IC son mejores opciones que este nuevo paradigma de la ortodoxia promovida desde el BM. ¿Por qué? Porque privilegian el consumo presente, la universalidad de la cobertura y la redistribución de ingresos independientemente de la situación de las personas en el mercado laboral y su capacidad contributiva. Paralelamente, si se integra con reformas tributarias progresivas, las políticas en línea con el IC son eficaces para aumentar y estabilizar los recursos fiscales necesarios para financiar la expansión de políticas sociales universales.

Incluso, desde la perspectiva del IC puede cuestionarse los acotados sistemas de seguro social que hoy existen en la región y plantear sus reformas sobre la base del reconocimiento de un componente universal y solidario. Esto es, colocar como precondición del funcionamiento de un seguro social, la garantía de un básico que ofrezca cobertura a toda la población.

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