Las políticas de creación de ambientes libres de humo de tabaco en Australia



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Las políticas de creación de ambientes libres de humo de tabaco en Australia




Kerryn Riseley1
Oficial Principal de Políticas

Unidad de Políticas Koori sobre Alcohol, Tabaco y Drogas

Departamento de Servicios Sociales, Victoria

La sede de la Iniciativa "Liberarse del Tabaco" quisiera agradecer a las Oficinas Regionales su contribución a este proyecto. Para obtener más información, sírvase comunicarse con las oficinas regionales que siguen:


WHO Regional Office for Africa (AFRO)
Cite du Djoue
Boîte postale 6
Brazzaville
Congo

Teléfono: +(1-321) 95 39 100 / +242 839100



WHO Regional Office for the Americas / Pan American Health Organization (AMRO/PAHO)

525, 23rd Street, N.W.


Washington, DC 20037
E.U.A.

Teléfono: +1 (202) 974-3000



WHO Regional Office for the Eastern Mediterranean (EMRO)

WHO Post Office


Abdul Razzak Al Sanhouri Street, (opposite Children's Library)
Nasr City, Cairo 11371

Egipto


Teléfono: +202 670 2535
WHO Regional Office for Europe (EURO)

8, Scherfigsvej


DK-2100 Copenhagen

Dinamarca

Teléfono: +(45) 39 17 17 17
WHO Regional Office for South-East Asia (SEARO)

World Health House, Indraprastha Estate


Mahatma Gandhi Road
New Delhi 110002

India

Teléfono: +(91) 11 337 0804 or 11 337 8805



WHO Regional Office for the Western Pacific (WPRO)

P.O. Box 2932


1000 Manila

Filipinas


Teléfono: (00632) 528.80.01




  1. Introducción

El consumo de tabaco es la causa principal de muerte y de enfermedad en Australia. Cada año mueren casi 20.000 australianos e ingresan a hospitales más de 150.000 personas con enfermedades relacionadas con el tabaco (1). Los costos económicos y sociales anuales del consumo de tabaco en Australia se estiman en 12.736,2 millones de dólares australianos (2).


En 2001, fumaban aproximadamente 22% de los australianos adultos (3). En Australia, los hombres (24,3%) tienen más probabilidad de fumar que las mujeres (19,9%); las tasas de tabaquismo más altas en adultos se registran en el grupo de 20–29 años (4). Los jóvenes todavía están empezando a fumar a una tasa pasmosa. Se estima que 260.000 estudiantes de 12–17 años fuman (5); así como aproximadamente la tercera parte de los estudiantes de 17 años.
Las tasas de tabaquismo son mucho más altas en algunos grupos desfavorecidos de la sociedad australiana. Las personas de los estratos socioeconómicas más bajos, las personas con enfermedades mentales y algunas comunidades étnicas, como la griega, la vietnamita y la del Mediterráneo Oriental, tienen tasas de tabaquismo sustancialmente más altas que la población general (6,7,8). La tasa de tabaquismo en los australianos indígenas es una gran preocupación puesto que es del doble de la tasa de la población general australiana: fuman 53% de los hombres indígenas y 43,6% de las mujeres indígenas (9). Aunque la prevalencia del tabaquismo en los habitantes australianos está disminuyendo, no ha habido un descenso correspondiente en la prevalencia del tabaquismo en estos grupos de alto riesgo.
2. Políticas sobre ambientes libres de humo de tabaco en Australia
Autorregulación
A medida que aumentan los indicios de los efectos nocivos de la exposición al humo de tabaco ajeno (HTA), los lugares libres de humo de tabaco se están volviendo cada vez más populares en Australia. Antes de introducir las leyes que crean ambientes libres de humo en los seis estados y dos territorios de Australia, la autorregulación era el medio predominante de reglamentación de la exposición al HTA en los lugares de trabajo y públicos. Los empleadores y operadores de establecimientos imponían voluntariamente restricciones de fumar en los locales que controlaban. En algunas zonas, la autorreglamentación ha tenido mucho éxito. Por ejemplo, el Servicio Público Australiano, en 1988, adoptó la política de prohibir fumar en los lugares de trabajo. Esta prohibición era la primera en su género en Australia y posteriormente se introdujeron políticas similares en los servicios públicos del país. El cumplimiento de la prohibición de fumar en los edificios del gobierno es bastante alto y en la actualidad se presume que el ambiente de trabajo libre de humo es una condición del empleo con el Gobierno, así como en muchos otros entornos profesionales.
Sin embargo, las restricciones de fumar impuestas por los empleadores y los operadores de establecimientos no han logrado proteger ni al personal ni a los clientes en muchos ambientes cerrados, como los restaurantes, bares y casinos. Según un estudio realizado siete años antes de la introducción de las leyes que creaban restaurantes libres de humo en Nueva Gales del Sur, los dueños de los restaurantes no sólo subestimaron la demanda de los clientes de un ambiente libre de humo, sino que, incluso si percibían la necesidad, proporcionaban pocas secciones libres de humo de tabaco (10).

Leyes sobre ambientes libres de humo
La responsabilidad del control del tabaco en Australia recae principalmente en los gobiernos de los estados y territorios. Sin embargo, el gobierno federal ha desempeñado una función de liderazgo, adoptando la primera medida legislativa del país en este campo cuando prohibió fumar en los vuelos de aerolíneas nacionales, en 1987. Después se prohibió fumar en otros lugares controlados por el gobierno federal, como los ómnibus y autobuses de lujo interestatales (1988), los tramos nacionales de los vuelos internacionales (1990) y los vuelos de compañías aéreas australianas en cualquier lugar del mundo y de compañías internacionales en el territorio de Australia (1996).
La acumulación de pruebas sobre los elevados costos económicos y sociales elevados producidos por el consumo de tabaco en Australia, señaló el tabaco como un problema grave de salud pública, que exigía una respuesta nacional coordinada. En 1994, la elaboración de una Estrategia Nacional contra el Tabaco fue respaldada por el grupo ministerial de más alto nivel sobre políticas de lucha contra las drogas, al cual pertenecen los ministerios de salud y los encargados de la ejecución de las leyes de los gobiernos federal y estatales y de los territorios. La meta de la Estrategia Nacional contra el Tabaco de 1999–2003 es mejorar ‘la salud de todos los australianos mediante la eliminación o reducción de su exposición al tabaco en todas sus formas’2. La reducción de la exposición al HTA es una parte fundamental de la Estrategia. La Estrategia se fundamenta en un conjunto de principios rectores que ayudan a los estados y territorios a aplicar mejor las leyes sobre las prácticas más adecuadas para los ambientes libres de humo de tabaco. Los componentes esenciales de los principios son:


  • los ambientes libres de humo de tabaco se deben considerar la norma en los lugares públicos y los lugares de trabajo cerrados;

  • no hay ningún "derecho a fumar" en un lugar público o lugar de trabajo cerrado;

  • las restricciones de fumar se deben aplicar por igual en todos los establecimientos de una industria determinada;

  • los establecimiento que estén exentos deben satisfacer los criterios sanitarios del HTA, y

  • los mecanismos de cumplimiento deben basarse en la educación de las comunidades y el apoyo a las mismas (11).

Aunque ninguna jurisdicción australiana ha puesto en práctica la prohibición de fumar al punto que recomiendan los principios, los estados y territorios han adoptado algunas medidas legislativas para reducir la exposición al HTA en los lugares públicos y de trabajo. Australia Meridional y Victoria han adoptado un método progresivo, legislando para proporcionar ambientes libres de humo de tabaco limitados, como los restaurantes, partes de los establecimientos que tienen licencia y, en Victoria, los centros comerciales y las casas de juego y lotería.


Se han promulgado leyes integrales para los lugares públicos cerrados libres de humo de tabaco en el Territorio Capital Australiano (TCA) (1994), Australia Occidental (1999), Nueva Gales del Sur (2000), Tasmania (2001), Queensland (2002) y el Territorio Septentrional (2003). Un lugar público se define igual en estas jurisdicciones. Por ejemplo, en el TCA se define como: ‘un lugar que el público, o una parte del público, tiene derecho a usar o que está abierto al público, o una parte del público, o que está siendo usado por el público, o una parte del público (ya sea mediante el pago de dinero, la pertenencia a un organismo, u otros medios)3. Los lugares que abarca esta definición son los restaurantes cerrados, los centros comerciales, los establecimientos deportivos, las bibliotecas, las universidades y el transporte público. Sin embargo, ya que muchos lugares de trabajo, como las fábricas, no están abiertos al público general y los empleados no se consideran ‘una parte del público’, la regulación sobre ambientes libres de humo en los lugares públicos cerrados no prohíben fumar en todos los lugares de trabajo.
Las leyes de Queensland prohíben fumar en ‘lugares cerrados’ y, por consiguiente, abarcan los lugares de trabajo, además de los lugares públicos. Los lugares privados, como las residencias, los vehículos privados y las áreas no comunes de los edificios residenciales de apartamentos están exentos de la prohibición. Las leyes de Tasmania (2001) y del Territorio Septentrional (2003) crean ambientes ‘libres de humo de tabaco’ que, por su definición en ambas jurisdicciones, abarcan los lugares públicos y de trabajo cerrados. Sin embargo, los reglamentos del Territorio Septentrional permiten a los empleadores designar lugares para fumar.
En las demás jurisdicciones, las leyes de salud y seguridad ocupacionales, sobre todo, reglamentan el acto de fumar en el lugar de trabajo. En Australia Occidental, los reglamentos de salud y seguridad ocupacionales prohíben fumar en el lugar de trabajo, aunque hay muchas excepciones, como la asignación de lugares para fumar. En el TCA, un Código de Prácticas en Lugares de Trabajo Libres de Humo de Tabaco, comprendido en las leyes de salud y seguridad ocupacionales, recomienda aplicar la prohibición total de fumar en los lugares de trabajo. Incumplir el Código de Prácticas se puede usar como pruebas en demandas al amparo de las leyes de salud y seguridad ocupacionales del Territorio, pero el incumplimiento en sí no constituye una violación de la ley. En los estados restantes, la protección de los empleados frente al HTA depende de las obligaciones generales de las leyes de salud y seguridad ocupacionales, que exigen a los empleadores que proporcionen un ‘ambiente de trabajo seguro y sin riesgos para la salud’4. Los intentos para usar estas obligaciones generales para garantizar lugares de trabajo libres de humo de tabaco, en particular los intentos de los trabajadores y los sindicatos del sector hotelero, han resultado bastante infructuosos. La Comisión Nacional de Salud y Seguridad Ocupacionales recomendó recientemente que se evitara la exposición al HTA, sin excepción, en los lugares de trabajo australianos. Sin embargo, los Ministros de Relaciones Laborales de los estados y territorios no han actuado en este sentido, insinuando que los Ministros de Salud deben encargarse de la exposición al HTA en los lugares de trabajo mediante leyes sobre ambientes libres de humo.
Dado que sólo en tres jurisdicciones australianas se han impuesto leyes sobre ambientes libres de humo en los lugares de trabajo, y que incluso estas leyes distan de proteger dichos lugares en su totalidad, muchos trabajadores australianos permanecen en riesgo de exposición al HTA. En casi todos los lugares de trabajo, la aplicación de las políticas de ambientes libres de humo queda a discreción de los empleadores. Un estudio de los lugares de trabajo en Victoria reveló que alrededor de la cuarta parte de los trabajadores estaban sometidos a restricciones parciales de fumar, en el mejor de los casos, en sus lugares de trabajo, y que 9% de las personas que trabajan en lugares cerrados están expuestos al humo de tabaco en su espacio inmediato de trabajo (12). Los obreros y los empleados del sector de hoteles y restaurantes tienen el riesgo más alto de exposición ocupacional al HTA (13, 14). La prohibición absoluta de fumar en todos los lugares de trabajo cerrados es una iniciativa relativamente económica para los gobiernos que, en cambio, ofrece beneficios considerables de salud pública (15).
Exenciones de las leyes de ambientes libres de humo
A pesar de que existen leyes que reglamentan los lugares públicos libres de humo de tabaco en casi todas las jurisdicciones australianas, estas suelen eximir de la prohibición de fumar, completamente o en parte, a los establecimientos con licencias de venta de alcohol (o sea, hoteles, bares, cantinas y clubes), casinos y casas de juego. La aplicación de las restricciones de fumar en los establecimientos autorizados difiere de una jurisdicción a otra y casi siempre es compleja. Las exenciones de las prohibiciones de fumar se aplican, por ejemplo, en locales de una sola habitación (Victoria), locales de bares (Nueva Gales del Sur, Tasmania y Queensland), establecimientos de entretenimiento (Australia Meridional), lugares con ventilación adecuada (Australia Occidental y el TCA) y lugares con exenciones ministeriales (TCA y Australia Meridional).
Las leyes de Tasmania estipulan que un ‘área razonable’ de una cantina debe estar libre de humo y estipula que la zona libre de humo no debe ofrecer ‘menos servicios’ que la sección de fumar. Las expresiones ‘área razonable’ y ‘menos servicios’ no se definen en las leyes, lo cual se ha considerado, en un examen reciente, una fuente de confusión para los clientes y los operadores de dichos establecimientos, por igual (16). En el Territorio Septentrional, los ocupantes de los establecimientos autorizados pueden designar secciones de fumar, siempre y cuando se ofrezcan los ‘mismos servicios’. Se está haciendo un esfuerzo para definir qué significa ‘mismos servicios’ en un código para la industria, que está redactando la Asociación Hotelera Australiana (AHA), en consulta con los gobiernos de los territorios (17).
Aunque las leyes de ambientes libres de humo más adecuadas abarcarían los lugares públicos en su totalidad, incluidos los establecimientos autorizados, los casinos y las casas de juego, hasta la fecha ninguna jurisdicción australiana se ha comprometido a convertir estos establecimientos en lugares completamente libres de humo de tabaco. Los grupos del sector hotelero, muchos de los cuales tienen estrechos vínculos con la industria tabacalera, han cumplido una función importante al lograr que se continúe eximiendo a los establecimientos autorizados, las casas de juego y los casinos de las leyes que prohíben fumar en el país. Por ejemplo, tanto Philip Morris como British American Tobacco Australiasia financiaron a la división de Tasmania de la AHA para que preparara material para el cabildeo de los parlamentarios antes de que se introdujera en ese estado el proyecto de ley sobre ambientes libres de humo5.
El sector de los hoteles y restaurantes se ha opuesto activamente a la aplicación de las leyes sobre ambientes libres de humo basándose en las repercusiones económicas adversas en los establecimientos del ramo, argumentos que van en contra de los hallazgos de estudios australianos e internacionales (18). La AHA, en particular, ha recomendado activamente una alternativa a las prohibiciones legislativas basado en medidas de ventilación y segregación de los fumadores y no fumadores. El modelo de la AHA sigue el de la Iniciativa AIR del Reino Unido, que reibe fondos de la Asociación de Fabricantes de Tabaco (19). Otra inquietud son las denuncias de los sindicatos de Nueva Gales del Sur de que la ampliación de las prohibiciones de fumar en ese estado se ha retrasado por las donaciones de la industria hotelera a los políticos (20).
En las jurisdicciones donde no hay leyes sobre ambientes libres de humo, o donde hay lagunas jurídicas, las políticas que han adoptado voluntariamente los establecimientos o las organizaciones siguen revistiendo una gran importancia. Tales políticas suelen obedecer a las amenazas de litigio así como a las exigencias de los clientes y del personal. Por ejemplo, aunque el Casino Burswood de Australia Occidental está exento específicamente de los reglamentos de ese estado sobre ambientes libres de humo, la intensidad del cabildeo y la presión sindical llevaron al establecimiento a adoptar una política que prohíbe fumar. En Nueva Gales del Sur, un proyecto de convenio entre el gobierno, los dueños de los bares, el casino y los trabajadores estipula que todo establecimiento autorizado se convertirá en un ambiente ‘predominantemente libre de humo’ en 2005 (21). Continúan las negociaciones acerca del significado de esta prohibición y de la manera de aplicarla.
3. Modelo de aplicación: la introducción de los ambientes libres de humo en los restaurantes de Victoria
La aplicación eficaz de las políticas de ambientes libres de humo depende de varios elementos fundamentales, como la consulta y la educación. El proceso de formulación y aplicación de las políticas se examina más abajo en el contexto de la introducción de las leyes de los restaurantes libres de humo de Victoria a partir del 1 de julio de 2001. Se ha recurrido a modelos de aplicación similares para la introducción de leyes que prohibieron fumar en otras jurisdicciones, por ejemplo, en Queensland (2002) y el Territorio Septentrional (2003).
A fines de los años noventa, Victoria se estaba quedando a la zaga de otras jurisdicciones australianas en la provisión de ambientes libres de humo de tabaco. En 1999, un nuevo gobierno estatal llegó al poder con el compromiso político expreso de proteger a la comunidad de Victoria de los daños que ocasiona la exposición al HTA. A fin de elaborar leyes de los restaurantes libres de humo, el Departamento de Servicios Sociales de Victoria realizó consultas extensas con los interesados directos, entre otros, departamentos pertinentes del gobierno (por ejemplo, la Tesorería y el sector de las pequeñas empresas), autoridades normativas (como Liquor Licensing Victoria, que otorga licencias para el consumo de bebidas alcohólicas), grupos de industriales, empleadores importantes, sindicatos y organismos sanitarios. Los aportes de estos grupos sirvieron de fundamento para la formulación de políticas, en particular para regir la aplicación de las prohibiciones a los establecimientos autorizados con restaurante, como las cantinas y bares.
Los dueños de los restaurantes manifestaron su inquietud por las repercusiones adversas que pudiera tener la aplicación de ambientes libres de humo en eses sector. Criticaron, sobre todo, el hecho de que las prohibiciones discriminaran contra estos establecimientos, ya que se seguía permitiendo fumar en los bares y las casas de juego, entre otros, que constituía una diferencia injustificable en materia de salud (22, 23, 24). Como ha sucedido en otras jurisdicciones, la industria tabacalera realizó un cabildeo activo con la industria de los restaurantes contra la prohibición. Ciertos documentos de la industria tabacalera prueban que Philip Morris se involucró intensamente en una larga campaña dirigida por 50 de los restaurantes principales del estado para ganar el apoyo de las comunidades a un modelo de acuerdo, en lugar de un control jurídico del consumo de tabaco (25). Sin embargo, como se explicará en detalle posteriormente en el presente informe, varias jurisdicciones australianas ya habían introducido ambientes libres de humo de tabaco en los restaurantes sin consecuencias comerciales perjudiciales. Las encuestas demostraban que el público de Victoria apoyaba ampliamente las leyes nuevas propuestas (26). Con lo anterior, aunado al apoyo decidido de sindicatos y grupos del campo de la salud trascendentales, se consiguió el apoyo bipartidista en el Parlamento de Victoria, en 1999, a la aprobación de la ley de los restaurantes libres de humo.
El gobierno estatal de Victoria realizó una campaña en los medios de comunicación social, de 500.000 dólares australianos, para informar a los industriales y a la comunidad sobre las leyes nuevas (27). Un componente indispensable de la aplicación eficaz de las leyes era la participación y el apoyo de los grupos y los miembros de la industria. Se organizó un comité consultivo integrado por los empleadores principales, los grupos de industriales, los organismos de salud, los sindicatos, los agentes de las fuerzas del orden y otros departamentos esenciales del gobierno para que brindara asesoramiento acerca de las necesidades de comunicación de los interesados directos. Además del asesoramiento sobre la campaña publicitaria y los letreros, la labor de los miembros de este grupo también era imprescindible para la diseminación de la información sobre las leyes por medio de seminarios y boletines informativos para la industria. Una función vital de este grupo era hacer sugerencias sobre los problemas que podían surgir durante la ejecución, con lo cual se buscaron soluciones en la fase inicial.
Otros elementos esenciales de la campaña de comunicación fueron los siguientes:


  • Publicación de un folleto exhaustivo con la explicación de las leyes y su cumplimiento (28). El folleto y los letreros se distribuyeron gratis a 16.400 restaurantes de Victoria. Se imprimieron en siete idiomas para atender las necesidades lingüísticas diversas de la comunidad multicultural de Victoria.

  • Seminarios para educar a los propietarios de restaurantes, que se impartieron en todo el estado, incluidas las zonas rurales. Se registró un total de 650 asistentes en 18 seminarios celebrados en 9 sitios diferentes.

  • Campaña publicitaria en la prensa y la radio para la comunidad y la industria (en medios de comunicación convencionales y multiculturales).

  • Talleres para educar a los agentes de las fuerzas del orden acerca de las leyes nuevas. Asistieron a los talleres 245 agentes de 78 ayuntamientos del estado. El gobierno de Victoria proporcionó 1,3 millones de dólares australianos a los ayuntamientos para que hicieran visitas a los restaurantes para educarlos e informarles acerca del cumplimiento de las leyes nuevas.

  • Línea telefónica de información y página de internet (29). La página de internet y la línea telefónica se utilizaron ampliamente. Se registraron 1.475 visitantes de la página de internet en junio de 2001, un mes antes de la introducción de la ley sobre restaurantes libres de humo de tabaco, y 2.075, en julio de 2001. Hubo casi 1.000 llamadas a la línea telefónica en junio y en julio de 2001.

El éxito de la campaña de difusión se comprobó mediante encuestas realizadas antes y después de la campaña, con la finalidad de evaluar los conocimientos de los propietarios sobre los restaurantes libres de humo de tabaco (30, 31). Cien por cien de los propietarios de restaurantes encuestados tres semanas después de la introducción de las leyes eran conscientes de ellas, por comparación con el 80% de los encuestados antes de la campaña. La tasa relativamente alta de conocimiento antes de la campaña puede atribuirse a la cobertura intensa de los medios de difusión sobre las leyes de los restaurantes libres de humo y la labor activa de grupos de la industria que proporcionaron a sus miembros información sobre las leyes. Es importante señalar que la campaña de difusión demostró haber sido fundamental para que la mayor parte de los propietarios comprendieran los detalles de la ley, como la obligación de colocar letreros y dejar de proporcionar ceniceros, así como las infracciones. Los conocimientos de tales detalles aumentaron 87% en promedio entre los propietarios de restaurantes y 77% entre los propietarios de hoteles y clubes, según la comparación de las encuestas antes y después de la campaña. Más de las tres cuartas partes de los propietarios encuestados consideraron útil o muy útil la información que les envió el gobierno para ayudarlos a proporcionar ambientes libres de humo de tabaco en sus establecimientos.


Cabe observar que aunque los costos principales de la aplicación de las leyes que prohíben fumar se relacionan con la campaña inicial de concienciación del público, el gobierno sufraga algunos costos ordinarios, incluido el mantenimiento de la página de internet y la línea telefónica de información, el suministro de letreros, la educación continua y, quizás, el financiamiento parcial de los agentes de las fuerzas del orden.
4. Medición del éxito de las políticas sobre ambientes libres de humo en Australia
El éxito de las leyes que prohíben fumar en Australia se ha demostrado mediante el cumplimiento generalizado, los altos niveles de apoyo de las comunidades y la disminución del consumo de tabaco.
Cumplimiento
En todas las jurisdicciones australianas sin excepción el cumplimiento de las leyes sobre ambientes libres de humo ha sido automático, en general: los fumadores se abstienen de fumar en los ambientes libres de humo en cuanto se enteran de las leyes. Después de la introducción de las leyes en Australia Meridional, se encuestó a los dueños y gerentes de los establecimientos acerca del cumplimiento de las leyes por parte de los clientes (32). Cinco meses después de la entrada en vigor de las leyes, 93,8% informaron que habían observado a pocos clientes, o a ninguno, que violaran la prohibición de fumar. Esta tasa de cumplimiento notificada aumentó a 95,5% después de 18 meses. Casi todos los propietarios dijeron que cuando observaban que un fumador violaba las leyes, le pidieron que dejara de fumar, y que sólo 4,4% de los clientes se rehusaban a cumplir con esta solicitud. Estos resultados son compatibles con una encuesta de restaurantes en ese estado en la que sólo 1,8% de los fumadores informaron haber fumando en un restaurante declarado libre de humo (33). En otras jurisdicciones se han notificado tasas igualmente altas de cumplimiento de los clientes (34).
Una inspección de los establecimientos de alimentación en Australia Meridional indicó que el cumplimiento de las leyes que prohíben fumar era de entre 88,2% y 92,3% cinco meses después de la introducción de los ambientes libres de humo y de entre 95,7% y 99,6% a los 18 meses (35). Aunque se encontraron infracciones en sólo 1% de los establecimientos que permitían fumar adentro, la tercera parte de los restaurantes no exhibían el letrero prescrito.
Los exámenes de las leyes sobre ambientes libres de humo actualmente en vigor en Tasmania y Australia Occidental señalan la confusión de los propietarios como una barrera al cumplimiento de las restricciones de fumar (36, 37). Ambos exámenes observan que los propietarios y, en algunos casos, los agentes de las fuerzas del orden han tenido dificultades para aplicar las restricciones de fumar que se basan en criterios subjetivos, como la ‘actividad predominante de un lugar’, si se están sirviendo comidas (en lugar de refrigerios) y si un área es ‘básicamente cerrada’. La experiencia en estos estados demuestra la importancia de redactar leyes precisas y fáciles de aplicar. También destaca la necesidad de proporcionar asistencia constante a los propietarios, por ejemplo, mediante visitas informativas de los agentes de las fuerzas del orden y el mantenimiento de una línea telefónica de información.
Considerando que el cumplimiento de las leyes sobre ambientes libres de humo es alto, los agentes del orden principalmente atienden quejas, en lugar de vigilar activamente la observancia de las leyes. La vigilancia del cumplimiento de las leyes está a cargo de una variedad de personas en el país, entre otras, oficiales locales de ayuntamientos (como en Victoria), el personal sanitario de la zona (en Nueva Gales del Sur), la policía (Territorio Septentrional), los funcionarios que conceden las licencias (Territorio Septentrional) y voluntarios (Tasmania). Algunas jurisdicciones, como el Territorio Septentrional y Queensland, imponen multas inmediatas (parte de infracción); en cambio, en casi todas las jurisdicciones, las leyes se hacen respetar por interposición de una acción judicial. Las jurisdicciones imponen sanciones a los responsables de los establecimientos que no exhiben los letreros (AU$ 75–100 por parte de infracción o AU$ 500–5,000 de multa) o que permiten el fumar en lugares donde está prohibido (AU$ 100–150 por parte de infracción o AU$ 500–11,000 de multa). Los responsables se definen en términos similares en la mayor parte de las jurisdicciones como las personas que administran, controlan o están encargadas de un lugar cerrado o una sección de un lugar cerrado. Las personas que fuman en un ambiente libre de humo de tabaco también pueden recibir un parte de infracción de AU$ 75–150 o una multa de AU$ 500–2,200. Sin embargo, en la práctica, siempre que se recibe una queja se proporciona información y se aclara la ley, en lugar de imponer una pena.
Apoyo de las comunidades
Los entornos libres de humo de tabaco han sido bien recibidos por la sociedad australiana. Una encuesta de actitudes de la comunidad hacia las leyes que prohíben fumar en los restaurantes de Australia Meridional reveló un apoyo elevado a las leyes, con un aumento de 81% cuatro meses después de la aplicación de las leyes a 85% después de 18 meses (38). Los fumadores eran menos proclives que los no fumadores a apoyar las leyes, pero el apoyo de los fumadores también ascendió, de 54,8% después de cuatro meses a 61% después de 18 meses. Los clientes informaban que disfrutaban más yendo al restaurante, además de que también aumentaron un poco la probabilidad de que fueran a un restaurante después de que se introdujeron las leyes que prohíben fumar. De los fumadores, 80,7% informaron que las leyes sobre restaurantes libres de humo no habían afectado sus hábitos. Estos resultados del elevado apoyo de las comunidades a los restaurantes libres de humo son similares con investigaciones realizadas en otras jurisdicciones australianas (39).
Por otra parte, también se ha comprobado que la introducción de restricciones de fumar en algunos lugares públicos puede aumentar la demanda de la comunidad de ambientes libres de humo de tabaco (40). Por ejemplo, después de la introducción de las leyes en Victoria, también aumentó el apoyo comunitario a las prohibiciones de fumar en las casa de juego, de 67% a 73%, y en los hoteles, de 52% a 58% (41). Se encontró, además, que los fumadores apoyaban cada vez más los ambientes libres de humo de tabaco, por ejemplo, el apoyo de los fumadores a los ambientes de juego libres de humo aumentó de 36% a 50%. Se ha confirmado que el apoyo de los trabajadores a las prohibiciones de fumar en el trabajo también ha aumentado tras la aplicación de dichas prohibiciones (42).
Repercusiones en el consumo de tabaco
Las repercusiones de las políticas y leyes sobre ambientes libres de humo de tabaco sobre las tasas de tabaquismo de Australia son difíciles de cuantificar. Las prohibiciones absolutas en los lugares públicos son un fenómeno relativamente reciente. Además, durante el período de introducción de las leyes sobre ambientes libres de humo, las jurisdicciones adoptaron medidas para abordar otros temas relativos al control del tabaco, como la publicidad en los de puntos de venta y la venta de cigarrillos a los menores. Asimismo, ha aumentado la actividad de los medios de difusión con respecto a la Campaña Nacional contra el Tabaco que exhibe anuncios de televisión bastante explícitos contra el tabaquismo.
Hay indicios de que las restricciones de fumar en lugares públicos pueden reducir la probabilidad de que los adolescentes empiecen a fumar (43). Según un estudio reciente en Victoria, 70% de los fumadores sociales fuman más cuando están en los bares y centros nocturnos (44). El estudio indica que los establecimientos autorizados en los que está prohibido fumar alientan a los fumadores a dejar de fumar, ayudan a impedir que los ex fumadores recaigan y desaniman a los jóvenes a empezar a fumar. Hacen falta otras investigaciones en Australia para evaluar las repercusiones de los ambientes libres de humo en los lugares públicos en la prevalencia del tabaquismo y el consumo de tabaco.
Las prohibiciones de fumar en los lugares de trabajo australianos ya están teniendo consecuencias importantes en la reducción del consumo de tabaco. Se estima que las prohibiciones en vigor actualmente en los lugares de trabajo en Australia han reducido el consumo de cigarrillos en la nación en 1,8% anual. Esto representa cerca de 22,3% de la disminución total reciente del consumo de cigarrillos (45). Se estima que si todos los lugares de trabajo australianos se volvieran ambientes libres de humo de tabaco, el consumo total anual de cigarrillos disminuiría 3,4%. También se ha comprobado que los lugares de trabajo libres de humo pueden aumentar la probabilidad de dejar de fumar (46).
5. Otros efectos de las leyes sobre ambientes libres de humo en Australia
Costos de aplicación
Las leyes sobre ambientes libres de humo en los diversos estados y territorios australianos están concebidas para que los negocios tengan costos mínimos de aplicación. En las jurisdicciones australianas, sin excepción, se exige la exhibición de letreros en las áreas libres de humo de tabaco. Estos letreros se suministran gratis a los establecimientos comerciales. Las dos terceras partes de los dueños de restaurantes encuestados después de la introducción de las leyes sobre ambientes libres de humo informaron que habían podido aplicar las leyes con poco esfuerzo y 82% informaron que no habían gastado nada para aplicar las leyes (47).
En los establecimientos en los que se han impuesto restricciones parciales, en lugar de una prohibición absoluta de fumar, por ejemplo, en los establecimientos que expenden alcohol, los operadores no han tenido que hacer modificaciones de los establecimientos. Sin embargo, en algunas jurisdicciones, como el TCA, la exención de las prohibiciones de fumar de los establecimientos autorizados depende de que instalen equipo de ventilación para mantener la calidad del aire en conformidad con la norma australiana 1668.2. Se reconoce ampliamente que esta norma se relaciona con la comodidad, más que con la salud. Un informe sobre el tabaquismo pasivo comisionado por un grupo de trabajo de Nueva Gales del Sur señala que los ‘filtros que se usan en aplicaciones de ventilación general son ineficientes o ineficaces para extraer las partículas de humo del tabaco... [La norma australiana] no es una norma sanitaria’ (48).
A los operadores de los establecimientos de entretenimiento australianos, con excepción de los del TCA y el Territorio Septentrional, no se les exige impedir el movimiento del humo de tabaco de las secciones de fumar a los locales o las secciones de no fumar. Aunque de esta manera se reducen al mínimo los costos de aplicación de las leyes que sufragan los empresarios, no abordar este tema reduce hasta cierto punto los beneficios de salud pública de las leyes sobre ambientes libres de humo.
Efectos sobre el volumen de negocio
La experiencia en Australia es que cualquier restricción de fumar nueva causa inquietud a los empresarios por las pérdidas posibles de ingresos (49), a pesar de que hay un cúmulo de estudios que demuestran que estas leyes no reducen los volúmenes de ventas de las empresas (50, 51). Los estudios más fidedignos acerca de las repercusiones económicas de las políticas sobre la prohibición de fumar en la industria de hoteles y restaurantes son los que se basan en medidas objetivas, como el análisis de los recibos de las ventas sujetas al pago de impuestos (52). Sólo uno estudio de esta índole se ha llevado a cabo en Australia (53). Basándose en información sobre ventas al menudeo de los restaurantes proporcionada por la Oficina Australiana de Estadísticas para el período 1991–2001, la conclusión del estudio es que tras la introducción de la prohibición de fumar en los restaurantes en Australia Meridional en 1999 el volumen de ventas de los restaurantes siguió la misma tendencia que el del total de las ventas al por menor en ese estado. Además, el estudio indicó que no había ninguna disminución en la razón entre los volúmenes de ventas de los restaurantes de Australia Meridional a los volúmenes de ventas de los restaurantes en los estados australianos donde no se habían introducido todavía las leyes que prohíben fumar.
Se han realizado, también, varios estudios subjetivos basados en las impresiones de propietarios y clientes acerca de los efectos de las leyes sobre ambientes libres de humo (54). Estos estudios han llevado a la abrumadora conclusión de que las políticas sobre ambientes libres de humo no afectan negativamente a los propietarios. Por ejemplo, 76% de los dueños de restaurantes encuestados en Nueva Gales del Sur poco después de introducir las leyes que prohíben fumar informaron que su clientela era normal y 14%, que había aumentado (55).
6. Conclusiones
Las prohibiciones de fumar que han aplicado voluntariamente los empleadores y los operadores de restaurantes australianos no han logrado proteger a muchos clientes y empleados de la exposición al HTA. Por consiguiente, la experiencia australiana demuestra que se necesitan leyes que crean ambientes totalmente libres de humo de tabaco para garantizar que los miembros de la comunidad en conjunto disfruten de lugares públicos y de trabajo libres de humo de tabaco. Las leyes que prohíben fumar en la totalidad del territorio del país son cumplidas y gozan de apoyo generalizado. La preocupación de que las leyes sobre ambientes libres de humo puedan tener consecuencias adversas en los negocios ha resultado injustificada.
Las mejores leyes sobre ambientes libres de humo deben abarcar los lugares públicos cerrados en conjunto y proporcionar la misma protección a los empleados de todas las industrias, incluido el sector de hoteles y restaurantes. Es conveniente que los gobiernos de Australia sigan adoptando medidas para reducir la exposición al HTA de todos los miembros de la comunidad mediante la eliminación de las exenciones existentes y la aplicación de las leyes que declaren libres de humo a todos los lugares públicos y de trabajo en el país.

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  1. 2. Departamento de Salud del Commonwealth y Asistencia a los Ancianos. La estrategia del Tabaco nacional 1999 a 2002-2003 Marco A para la Acción. 1999. Canberra. Observar que la operación de la Estrategia del Tabaco Nacional ha sido extendida por 12 meses a 20032004.

  2. 3. La sección 2, las Áreas Sin Tabaco (Lugares Públicos Adjuntos) la ley la LEY de 1994.

  3. 4. Por ejemplo, la sección 21 de la Ley de Salud y Seguridad Ocupacionales 1985 (Victoria).

  4. 5. Edwards C. Hansard, el Parlamento de Tasmania. 29 de marzo de 2001.

1 Las opiniones expresadas en el presente informe son de la responsabilidad exclusiva de su autor y no representan las opiniones del Departamento de Servicios Sociales de Victoria.

2


 Commonwealth Department of Health and Aged Care. National Tobacco Strategy 1999 to 2002-2003 A Framework for Action. 1999, Canberra. Cabe anotar que la operación de la Estrategia Nacional contra el Tabaco se ha prolongado 12 meses, hasta 2003–2004.


3 Sección 2, Smoke-free Areas (Enclosed Public Places) Act 1994 TCA.

4 Por ejemplo, la sección 21 de la ley correspondiente, Occupational Health and Safety Act 1985 (Victoria).

5


 Edwards C. Hansard, Parliament of Tasmania. 29 de marzo de 2001.



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