Las Virtudes de la Promiscuidad La apertura comercial de Chile



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Las Virtudes de la Promiscuidad

(La apertura comercial de Chile)
Resumen. La política comercial de Chile es un caso exitoso. Éxito en este contexto significa continuidad, facilitación del crecimiento liderado por las exportaciones, y un consenso interno sobre la racionalidad y los resultados de dicha política. El comercio internacional ha estado en el centro del desarrollo y crecimiento de la economía chilena. La orientación hacia la apertura de la economía puede medirse en términos de los flujos de las importaciones y exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del PIB: en el período 1975-79 éstas representaron 21% del PIB; lo que hacia 1997 había aumentado a 56%; 66% en el año 2002, y 70 % el 2003. (Frohmann, 2004; OMC, 2004)

Durante tres décadas la política comercial de Chile ha estado caracterizada por una estrategia de esfuerzo sostenido de apertura. La esencia de dicha estrategia fue capturada por el título de un artículo publicado en 1999 : “Chile y su Política Comercial ‘Lateral“’ (Sáez y Valdés). Como ese título lo sugiere, Chile ha utilizado todos los medios para liberalizar su comercio: unilateral, bilateral, plurilateral, y multilateral. Esta “promiscuidad” en el empleo de los medios, ha sido acentuada por los numerosos acuerdos bilaterales que han permitido expandir y profundizar la liberalización. Este artículo pretende describir este proceso y analizar algunos de sus componentes esenciales. 1
El punto de partida. Al momento del golpe de Estado en 1973, la economía chilena atravesaba por una profunda crisis de alta inflación, y parálisis del aparato productivo y distributivo, entre otros factores. La estructura arancelaria era diferenciada y el nivel promedio de la protección era de 105%, sin contar el efecto de numerosas prohibiciones, restricciones cuantitativas, licencias, y otras medidas administrativas. En cuanto a la dimensión internacional, Chile era miembro del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y del Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino.
La liberalización unilateral I: apertura pareja y profunda:. Como parte del programa de estabilización del régimen militar de Pinochet, se puso en marcha una desgravación arancelaria produnda, culminando hacia 1979 con un arancel parejo de 10% para todos los productos. Esta “neutralidad tributaria” acabó con el empleo de los derechos de aduana como instrumento de asignación de recursos en la economía. Por lo mismo, ella tuvo el efecto de evitar que el nivel de protección para una industria reflejara la capacidad de influencia relativa de ésta sobre el aparato político, más que necesidades objetivas. Desde 1967, el Ejecutivo tenía facultades legislativas delegadas para alterar los derechos de aduana, sin tener que recurrir al Poder Legislativo. Esas facultades terminaron con la nueva Constitución (1980), que consagró el principio de que todos los tributos, incluyendo los derechos de aduana, son materia de ley y, por lo tanto, su modificación debe ser aprobada por el Congreso Nacional. Ello trajo mayor estabilidad a la política arancelaria.1 Esta política arancelaria, conjugada con estabilidad macroeconómica y una tasa de cambio competitiva, permitió eliminar el sesgo anti-exportador que tenía la política de sustitución de importaciones aplicada en Chile, e iniciar un proceso de expansión y diversificación de las exportaciones.
Divorcio: Pacto Andino. Una primera víctima de la nueva política económica fue la participación en el Pacto Andino, el cual Chile había fundado junto a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú en 1969.2 En efecto, para poder liberalizar la economía, aplicar un nuevo estatuto para las inversiones extranjeras y no estar limitado por los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSDI) que asignaban producción de determinados bienes a los países miembros, Chile decidió retirarse de dicho acuerdo en 1976. Sin embargo, sus exportaciones a esa agrupación siguieron en aumento.3
El GATT. Chile estuvo entre las 23 partes contratantes fundadoras del GATT. Pese a una activa participación de carácter más bien diplomática, para una economía pequeña y relativamente cerrada como la chilena, el sistema multilateral de comercio nunca tuvo mucha importancia en la formulación de la política comercial, salvo como cobertura jurídica de las variadas restricciones aplicadas al comercio4. La Lista VII5 de consolidaciones arancelarias de Chile registraba pocas concesiones y generalmente a niveles muy altos. El inicio de la apertura de la economía coincidió con el desarrollo de las negociaciones de la Ronda Tokio del GATT (1973-1979). Por primera vez las negociaciones del GATT adquirieron relevancia, principalmente como un medio para apuntalar las políticas internas. Chile fue el primer país que consolidó la totalidad de sus derechos de aduana a un nivel parejo (35%)6, aún cuando conservó mucha “agua” en el arancel7. De esa manera se procuró hacer más difícil aplicar derechos por sobre ese nivel en el futuro y revertir total o parcialmente la nueva política arancelaria. Además, como contrapartida, se lograron consolidaciones de rebajas arancelarias en otros mercados, en los pocos productos en los que Chile era abastecedor principal.
Una breve recaída. A principios de los 80, gran parte de América Latina sufrió el impacto de la crisis financiera, caracterizada por los altos niveles de endeudamiento externo. Desde 1979 Chile mantuvo una tasa de cambio fija durante tres años, para luchar contra la inflación, lo que ocasionó a la larga un importante atraso cambiario que tuvo consecuencias negativas impactantes. La sobrevaluación de la moneda quitó competitividad a los sectores transables, tanto a los que competían con importaciones como a los exportadores. Luego de la devaluación, el PIB cayó en 14% y hubo un aumento explosivo del desempleo y subempleo (alrededor del 30%). La confianza en el modelo económico se erosionó con las consiguientes repercusiones políticas. Nuevas autoridades económicas dieron un vuelco a la política económica, más en sintonía con el enfoque prevaleciente en las décadas anteriores, generalmente denominado de sustitución de importaciones. En 1984 todos los derechos de aduana fueron elevados en forma pareja a 35%. De no haber sido por la consolidación (35%) en el GATT, los nuevos derechos de aduana hubieran sido más altos.8 Este vuelco en la política económica no duró mucho tiempo. En 1985 un nuevo equipo económico retomó la apertura de la economía y, entre otras cosas, rebajó los derechos primero a 30% (marzo de1985) y luego a 20% (junio de 1985).
EE.UU. vs Pinochet: exclusión del SGP. En 1988, el Gobierno de los EE.UU. excluyó a Chile de la lista de países beneficiarios de su Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), en virtud del cual una importante cantidad de productos de origen chileno ingresaba libre de derechos de aduana. El incumplimiento con los estándares básicos de protección de los derechos laborales fue la razón esgrimida, aunque en realidad era una sanción al Gobierno de Pinochet por la violación de los derechos humanos. El costo estimado de tal medida fue de seis a siete millones de dólares anuales en derechos de aduana adicionales, que las exportaciones chilenas deberían pagar al ser importadas en el mercado de los EE.UU. La exclusión del SGP en EE.UU. tuvo una respuesta rápida y algo sorprendente: el Ministro de Hacienda anunció a los pocos días la reducción de todos los aranceles de 20% a 15%, para abaratar la economía chilena (en especial los insumos y bienes de capital extranjeros) e incentivar las exportaciones. La evidencia indica que la pérdida de las preferencias no alteró la tendencia al crecimiento de las exportaciones de Chile hacia los EE.UU.9
Los Prolegómenos: la cultura de la ALADI. Durante muchas décadas, la región latinoamericana se caracterizó por una retórica que proclamaba altos niveles de integración económica, así como de concertación política. Los variados intentos de integración económica chocaron invariablemente con la realidad de economías más bien orientadas por el enfoque de la sustitución de importaciones. La ALALC10 de los años 60 dió lugar a la ALADI11 de los 80. La primera era un programa de integración económica regional, que debía lograrse mediante el perfeccionamiento de una zona de libre comercio en el plazo de 12 años (después prorrogado a 20).12 La ALADI, por su parte, reconoció las limitaciones que las políticas económicas de sus miembros imponían a una apertura, eliminó la cláusula de la nación más favorecida, y proporcionó cobertura jurídica bajo el GATT13 a más de 80 acuerdos bilaterales, plurilaterales y sectoriales que se han celebrado entre sus miembros. Estos acuerdos eran de cobertura limitada de productos,14 mediante los cuales se negociaron márgenes preferenciales, generalmente para los productos que ya eran intercambiados. En otras palabras, generalmente dichos acuerdos no crearon nuevo comercio.

Los siguientes cuadros muestran la evolución de las exportaciones e importaciones chilenas durante el período de la liberalización unilateral, es decir desde 1979 hasta 1990.


CUADRO I


EXPORTACIONES CHILENAS

 

1979

1990

Crecimiento

Mill. US$

% del total

Mill. US$

% del total

1979-1990

ASIA

687

17.6%

2,226

26.2%

224%

R.P. China

97

2.5%

34

0.4%

-65%

Japón

416

10.7%

1,400

16.5%

237%

Corea del Sur

65

1.7%

264

3.1%

309%

Otros

110

2.8%

528

6.2%

379%

 

 

 

 

 

 

NORTE-AMÉRICA

441

11.3%

1,506

17.7%

241%

EE.UU.

413

10.6%

1,448

17.0%

251%

Canadá

28

0.7%

57

0.7%

105%

 

 

 

 

 

 

AMÉRICA LATINA

952

24.5%

1,068

12.6%

12%

Mercosur

682

17.5%

657

7.7%

-4%

México

44

1.1%

58

0.7%

31%

Comunidad Andina

202

5.2%

298

3.5%

47%

Centroamérica

21

0.5%

47

0.6%

124%

Otros

4

0.1%

9

0.1%

147%

 

 

 

 

 

 

EUROPA

1,610

41.4%

3,423

40.2%

113%

U.E.

1,553

39.9%

3,386

39.8%

118%

EFTA

4

0.1%

14

0.2%

248%

Otros

54

1.4%

23

0.3%

-57%

 

 

 

 

 

 

RESTO DEL MUNDO

203

5.2%

283

3.3%

40%

TOTAL

3,894

100.0%

8,507

100.0%

118%

Fuente: DIRECON, Banco Central de Chile

 

 

 

Conformación de Bloques de Países

 

 

 




EFTA: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza

 

 




UE (C.E.): 15 Estados Miembros

 

 

 




MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay

 

 




Comunidad Andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela

 




Centroamerica: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua



CUADRO II


IMPORTACIONES CHILENAS

 

1979

1990

Crecimiento

Mill. US$

% del total

Mill. US$

% del total

1979-1990

ASIA

862

20.4%

857

12.4%

-1%

R.P. China

26

0.6%

57

0.8%

117%

Japón

319

7.6%

525

7.6%

65%

Corea del Sur

35

0.8%

122

1.8%

255%

Otros

483

11.4%

153

2.2%

-68%

 

 

 

 

 

 

NORTE AMÉRICA

1,032

24.5%

1,591

22.9%

54%

EE.UU.

954

22.6%

1,367

19.7%

43%

Canadá

79

1.9%

224

3.2%

185%

 

 

 

 

 

 

AMÉRICA LATINA

1,066

25.3%

1,734

25.0%

63%

Mercosur

551

13.1%

1,119

16.1%

103%

México

56

1.3%

101

1.5%

81%

Comunidad Andina

445

10.6%

506

7.3%

14%

Centroamérica

13

0.3%

9

0.1%

-32%

Otros

1

0.0%

0.4

0.0%

-60%

 

 

 

 

 

 

EUROPA

1,002

23.8%

2,011

29.0%

101%

U.E.

924

21.9%

1,861

26.8%

101%

EFTA

67

1.6%

115

1.7%

71%

Otros

11

0.3%

35

0.5%

220%

 

 

 

 

 

 

RESTO DEL MUNDO

255

6.0%

741

10.7%

190%

TOTAL

4,218

100.0%

6,934

100.0%

64%

Fuente: DIRECON, Banco Central de Chile

Conformación de Bloques de Países

 

 

 




EFTA: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza

 

 




UE (C.E.): 15 Estados Miembros

 

 

 




MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay

 

 




Comunidad Andina: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela

 




Centroamerica: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua



La Contra Reforma. A comienzos de la década de los 90, se produjo un fenómeno único en la historia de la región. Producto de la “década pérdida”, como se denominó a los años 80, las reformas de las políticas económicas en muchos países de América Latina estuvieron orientadas a la apertura comercial unilateral –junto a cambios en otras esferas. A la vez, por coincidencia o diseño, casi todos los países habían consagrado regímenes democráticos ( aunque imperfectos algunos de ellos como aún lo es el de Chile). Al decir de Félix Peña, un distinguido jurista y analista argentino, fue posible iniciar negociaciones de acuerdos de libre comercio en la región, pues había un sustento político (la democracia) y los sectores privados (y gobiernos) habían aceptado la lógica de la competencia.
El primer romance: la aventura mexicana. Uno de los pasos inciales, fue el acercamiento entre México y Chile. En 1973 México rompió relaciones diplomáticas con Chile, como reacción al golpe de Estado. Ellas se restablecieron 17 años después (1990) cuando asumió un gobierno democrático en Chile. El rompimiento afectó negativamente el comercio bilateral.15 En 1990, las nuevas condiciones políticas y económicas hicieron posible el inicio de negociaciones que culminaron en 1991 con las suscripción de un Acuerdo de Complementación Económica (ACE). El enfoque empleado fue diferente del imperante en la tradición “Aladina”. Ambos gobiernos dieron la señal a sus sectores privados de que el objetivo era liberalizar todos los productos, salvo excepciones. En el caso de Chile, la consigna fue: (i) se liberaliza todo en cuatro años mediante reducciones anuales de los aranceles aduaneros; (ii) en aquellos casos en que el sector pertinente acredite una sensibilidad o dificultad particular de ajuste, la desgravación se hará en seis años; (iii) podrán excluirse algunos productos en la medida en que se acredite la existencia de una distorsión en el mercado del otro país; (iv) se excluirán productos en la medida en que su liberalización no sea posible por la aplicación de ciertas políticas públicas.
El resultado fue el primer acuerdo que efectivamente puede denominarse de libre comercio realizado entre dos países de la región, y además compatible con el estándar de las normas sobre zonas de libre comercio del Artículo XXIV del GATT.
No obstante este cambio radical de enfoque sobre cobertura de productos, el ACE con México mantuvo la tradición de consagrar disciplinas comerciales mínimas. Por ejemplo, la disposición sobre trato nacional fue la tradicionalmente empleada en los acuerdos bajo la ALADI, cuyo alcance es más limitado que el del Artículo III del GATT, acuerdo del cual ambos países eran partes contratantes.16 En otras palabras, bilateralmente se pactaba algo de carácter esencial que era inferior a la obligación similar contenida en un acuerdo multilateral ¡que ya obligaba a ambas partes! De igual manera, no se establecieron normas sobre procedimientos aduaneros ni verificación de las normas de origen, entre otras cosas.
Más liberalización unilateral II. A mediados de 1991, en medio de la negociación del ACE con México, el nuevo gobierno democrático de Chile propuso al Congreso Nacional reducir en forma pareja todos los derechos de aduana aplicados de 15% a 11%, lo que fue aprobado en una semana y por unanimidad. Esta medida fue motivada por el creciente flujo de capitales que estaba llegando al país producto del retorno a la democracia, y que comenzaba a apreciar sensiblemente el tipo de cambio. La rebaja de aranceles, junto a otras medidas, facilitó el manejo del tipo de cambio.

Es interesante observar que esta rebaja arancelaria no fue del agrado de las contrapartes mexicanas que negociaban el ACE, pues veían una erosión de sus márgenes preferenciales en el mercado chileno. ¡A la vez, ese país tenía la osadía de proponer a EE.UU. un acuerdo de libre comercio que posteriormente derivó en el NAFTA !


La Ronda Uruguay. Esta Ronda de negociaciones comerciales multilaterales (1986-1994), que culminó con la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC), fue una nueva oportunidad para consolidar la apertura. En efecto, la consolidación de los derechos de aduana en 35% para todos los productos se redujo a 25%, excepto para los sectores de lácteos, trigo y harina de trigo, azúcar17 y aceites vegetales para los cuales la nueva consolidación fue de 31,5%18. En la Ronda Uruguay se creó el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) bajo el cual los miembros negociaron compromisos específicos; los asumidos por Chile, en cambio, fueron algo modestos en relación con liberalización interna realizada.
No hay primera sin segunda: el modelo mexicano se expande. El aumento del comercio recíproco entre Chile y México19 fue un incentivo poderoso para continuar la negociación de acuerdos comerciales con otros países de la región. El acuerdo con México fue seguido por otros pactos comerciales similares suscritos con Venezuela (1993), Colombia (1993), Ecuador (1994) y Perú (1998). El sector privado chileno apoyó e impulsó –con algunas excepciones- esta serie de acuerdos, también motivados por la ofensiva mexicana de suscribir tratados de libre comercio con países de la región (como el suscrito con Colombia y Venezuela –G3) que amenazaban dejar a las exportaciones chilenas en desventaja en esos mercados.
Romance pacífico: APEC. En 1989 se había creado el Asia Pacific Economic Cooperation (APEC)20, como foro para facilitar el crecimiento económico, la cooperación, el comercio y las inversiones en la Cuenca del Asia-Pacífico, mediante acuerdos y medidas “voluntarias”, es decir, sin carácter contractual. El APEC representa más de un tercio de la población mundial, alrededor del 60% del PIB mundial y alrededor del 47% del comercio mundial. Chile tenía un fuerte interés en participar pues Asia absorbía alrededor de la tercera parte de sus exportaciones, a lo cual debían sumarse los mercados de América del Norte. Pese a las resistencias de Australia y EE.UU., que temían una “latinoamericanización” del APEC, Chile pudo materializar su ingreso en 1994. Ese año coincidió con la adopción de las metas de Bogor (Indonesia), en virtud de las cuales se asumió el compromiso “voluntario” de liberalizar el comercio de bienes y servicios así como las inversiones, hacia el año 2020 para las economías en desarrollo y 2010 para las desarrolladas. Chile declaró su compromiso con el plazo del 2010.
Si bien APEC no es un foro de negociación comercial, conviene mencionarlo pues posibilitó participar en variados proyectos de cooperación y facilitación del comercio. Más importante, la participación de Chile permitió a un nuevo tipo de diálogo con gobiernos del Asia (por ejemplo Japón, Corea y el Sudeste Asiático), con los cuales hasta entonces las relaciones habían sido buenas pero esencialmente formales. Ello, por su parte, estableció la base de posteriores desarrollos en materia de negociaciones comerciales que se verán más adelante. También el APEC, basado en el concepto del “regionalismo abierto” ha servido para apoyar las negociaciones multilaterales, y dar una racionalidad a los acuerdos bi y plurilaterales entre sus miembros como una manera de cumplir con las metas de Bogor.

La puesta de argollas: NAFTA. Una vez concluida la negociación del NAFTA y de los Acuerdos de Marrakech que dieron origen a la OMC, los gobiernos de EE.UU., Canadá y México invitaron a Chile a negociar su ingreso al NAFTA, lo que se anunció con motivo de la Cumbre de las Américas celebrada en 1994 en Miami, Florida. Sin embargo, las negociaciones no pasaron de las sesiones de intercambio de información y de algunos textos iniciales, pues pronto quedó en evidencia que la administración del Presidente Clinton no obtendría el “fast track”21 en tiempo oportuno. Ello hacía muy riesgoso, tanto para los EE.UU. como para Chile, avanzar en las conversaciones, las que se suspendieron sine die. La novia se quedó esperando...
El Príncipe Valiente: Canadá. Como corresponde a todo buen cuento de amor, nunca falta el joven osado que corre a salvar a la dama en peligro. Canadá propuso a Chile que, mientras se concretaba su ingreso al NAFTA, negociaran un acuerdo de libre comercio basado en el texto de ese tratado, menos algunos capítulos que la Ronda Uruguay había tornado redundantes22. Chile pudo entonces salvar su dignidad herida a raíz de la suspensión de su adhesión al NAFTA, e inició las negociaciones que culminaron en 1996 con la suscripción de un Tratado de Libre Comercio (TLC). Esta fue la primera vez que Chile negoció capítulos sobre comercio transfronterizo de servicios, telecomunicaciones e inversiones. El enfoque de “lista negativa”23 empleado en servicios e inversiones, obligó a rastrear toda la legislación y regulación vigente, lo que fue decisivo para entrenar al equipo de profesionales en negociaciones distintas de las tradicionales sobre productos, organizar al sector privado proveedor de servicios, y entrar de lleno en la nueva agenda ampliada del comercio internacional.

Además, Canadá, deseoso de generar precedentes respecto de EE.UU. y creyendo que tarde o temprano Chile ingresaría al NAFTA, propuso negociar un capítulo para eliminar cualquier posibilidad de iniciar una investigación por dumping en el comercio recíproco. Después de algunos titubeos iniciales, Chile lo aceptó con entusiasmo pues para entonces ya se habían presentado algunas experiencias amargas en materia de medidas antidumping en otros mercados.

Junto al TLC se negociaron dos tratados paralelos sobre cooperación en las esferas ambiental y laboral, cuya esencia –al igual que los acuerdos paralelos del NAFTA- es obligar al cumplimiento de las respectivas legislaciones nacionales en dichas esferas, y propiciar la cooperación bilateral.
A la conquista del gran mercado sudamericano: MERCOSUR. Tras la formación del MERCOSUR (1991), los aranceles aplicados al comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay cayeron rápidamente, y se establéció el Arancel Externo Común (AEC) para el comercio con terceros. Argentina y Brasil estaban entre los primeros mercados de destino de las exportaciones chilenas. Los exportadores chilenos enfrentaron condiciones desfavorables de competencia en relación con los proveedores del MERCOSUR. El impacto más fuerte se hizo sentir sobre las exportaciones chilenas de manufacturas al MERCOSUR, cuyo AEC diferenciado castigaba con derechos más altos. Esas exportaciones eran proporcionalmente más altas al nuevo mercado del MERCOSUR que los embarques similares a otros destinos. Todo esto afectó en mayor medida a las pequeñas y medianas industrias las que responden por un porcentaje significativo del empleo.
Políticamente, el MERCOSUR se perfilaba como un ente que trascendía una unión aduanera y un mercado común. En efecto, sus estatutos reflejaban un vasto proyecto de protección de la democracia, cooperación y desarrollo económico en el Cono Sur, del cual Chile no podía ni debía sustraerse completamente. Sin embargo, un matrimonio pleno con el MERCOSUR, incluyendo el ingreso a la unión aduanera, era imposible. Había una incompatibilidad esencial entre el perfil arancelario diferenciado de MERCOSUR y el arancel parejo de Chile. Por lo mismo, la lógica de un bloque aduanero habría puesto en tela de juicio los acuerdos de libre comercio suscritos por Chile, así como los que estaban pendientes, particularmente la aspiración de negociar sendos TLC con EE.UU. y la Unión Europea.

Hacia 1994, bajo la nueva administración del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), Chile propuso al MERCOSUR negociar un ACE que fuera en efecto un acuerdo de libre comercio. Era la primera vez que Chile negociaba un tratado comercial con países con los cuales los intercambios comerciales eran grandes. Las resistencias, particularmente del sector agrícola, fueron proporcionales a la envergadura del proyecto. Bajo el ACE suscrito en 1996, se liberalizaron todos los productos (aún con plazos largos) con excepción del azúcar y del sector automotriz. En estos sectores, MERCOSUR aún no había definido el programa de liberalización entre sus miembros y, por lo tanto, mal podía pactar el arancel externo común con un tercer país. Conforme a este nuevo acuerdo, Chile (y Bolivia en un acuerdo separado) pasaron a ser “Miembros Asociados “ del MERCOSUR.


A lo anterior, se suma la adhesión de ambos Miembros Asociados a la Declaración Presidencial sobre el Compromiso Democrático, en virtud de la cual las partes acuerdan que la “plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para la cooperación en el ámbito del Tratado de Asunción...”. Agrega la Declaración: “ Toda alteración del orden democrático constituye un obstáculo inaceptable para la continuidad del proceso de integración en curso respecto al Estado miembro afectado”.24

El Primer Amor Nunca se Olvida: La Alianza con México. Como se ha indicado, desde el ACE suscrito en 1991, el comercio y las inversiones entre Chile y México habían aumentado notablemente.25 Suele suceder que el mayor comercio aumenta las probabilidades de que se presenten problemas derivados de medidas gubernamentales. La relación con México puso en evidencia que las reglas convenidas en 1991 eran muy generales. También se detectaron vacíos en áreas como servicios, inversiones, transporte aéreo y propiedad intelectual, entre otras.

Mientras tanto, se había alejado la posibilidad de que Chile se integrara al NAFTA, tratado que en los círculos políticos de Washington DC pasó a ser un acuerdo “políticamente incorrecto”. A la vez, hubo una creciente identificación de las posiciones de Chile y México en varios foros, particularmente en las negociaciones del ALCA26, APEC y OMC. Todo ello motivó a que ambos gobiernos iniciaran negociaciones para convertir el ACE de 1991 en un moderno TLC, que entró en vigor en 1999. Este nuevo acuerdo incluyó las áreas de comercio transfronterizo de servicios, inversiones, propiedad intelectual y transporte aéreo. Las negociaciones se desarrollaron sobre la base del texto del NAFTA, pero los negociadores mexicanos fueron abiertos y propusieron mejoras en aquellas disposiciones en las que la experiencia había mostrado vacíos o defectos. En cuanto a las normas de origen, se adoptó la técnica del NAFTA de cambio de partida o sub-partida, pero las normas convenidas fueron más flexibles que las consagradas en el NAFTA. No fue posible liberalizar los productos que habían sido excluidos en 1991, como consecuencia de las sensibilidades chilenas en los productos sometidos al sistema de bandas de precio.27 Tampoco fue posible avanzar en la eliminación de los derechos antidumping, como lo deseaba Chile, pues pese a los deseos de las autoridades comerciales de México, hubo fuerte oposición de su sector privado. Como contrapartida, tampoco hubo resultados en compras gubernamentales y servicios financieros como lo deseaba México, y estas áreas quedaron pendientes para futuras negociaciones. Junto al TLC, se negoció un Tratado para Evitar la Doble Tributación, al igual que lo que se había hecho poco antes con Canadá28.


La competencia por Centroamérica. El imperativo de la geopolítica impulsó a México a negociar tratados de libre comercio con los países centroamericanos, sobre la base del texto del NAFTA. En 1995 entró en vigor el TLC México-Costa Rica y las negociaciones con los demás se encontraban avanzadas.29 Aunque pequeños, dichos mercados presentaban un creciente interés para la industria manufacturera chilena. El competir en condiciones de desigualdad con los proveedores mexicanos en esos mercados, fue lo que nuevamente impulsó al sector privado chileno a promover la negociación de acuerdos comerciales con dichos países. Usando como base el texto del TLC Chile-México, se negoció un solo acuerdo entre dos partes: Chile, por un lado, y los cinco países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua), por el otro. Dado que estos países tienen sensibilidades diferentes en bienes, y diferencias regulatorias en servicios e inversiones, se dispuso que se negociarían protocolos individuales entre Chile y cada contraparte centroamericana, los cuales contienen las obligaciones sobre la desgravación arancelaria y las reservas de servicios e inversiones (lista negativa). Digno de destacar es el hecho de que este TLC fue la primera vez que Chile negoció un capítulo sobre contratación pública. Hasta la fecha ha entrado en vigencia el TLC con Costa Rica y El Salvador, ambos en el año 2002.
Liberalización unilateral: III. En 1998 el gobierno del Presidente Frei concluyó que el arancel parejo de 11% era muy elevado para mantener el crecimiento y desarrollo de la economía con niveles de competitividad internacionales. También estaba presente el temor de las distorsiones que pudiera ocasionar la desviación de comercio como consecuencia de los acuerdos bilaterales30. El Congreso Nacional aprobó por amplia mayoría un proyecto de ley en virtud del cual se redujeron los derechos de aduana, a razón de un punto porcentual anual hasta llegar al nivel de 6% en 2003. Esta rebaja arancelaria fue más controvertida que la realizada en 1991, pues la crisis asiática había comenzado a tener un impacto mayor al previsto. También tuvo impacto el temor del sector agrícola tradicional respecto a su capacidad para competir con la producción del MERCOSUR. Bajo el ACE Chile-MERCOSUR se habían negociado márgenes de preferencia respecto del arancel aplicado sobre base nación más favorecida (NMF). Por lo tanto, una rebaja unilateral del arancel NMF implicaba que, a las importaciones originarias del MERCOSUR, les sería aplicable automáticamente un derecho inferior al inicialmente previsto.

A estas resistencias el Ejecutivo respondió mediante el compromiso de presentar un proyecto de ley, para posibilitar la aplicación de medidas de salvaguardias conforme al acuerdo de la OMC, lo que se hizo poco tiempo después. La legislación que se aprobó fue más restrictiva que las normas de la OMC pues, entre otras cosas, sólo permite la aplicación sobretasas arancelarias y máximo durante un año. En circunstancias excepcionales, la medida puede renovarse solamente por un año adicional. La OMC, en cambio, permite aplicar salvaguardias por cuatro años y con posibilidad de renovación por un período que no exceda de ocho años, y también autoriza el empleo de restricciones cuantitativas (Sáez).



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