Las Virtudes de la Promiscuidad La apertura comercial de Chile



Descargar 373.68 Kb.
Página4/5
Fecha de conversión13.03.2017
Tamaño373.68 Kb.
1   2   3   4   5

Comentarios generales. Como ha podido advertirse, la política comercial de Chile ha estado orientada por el objetivo de liberalizar su economía, para lo cual se han empleado todos los medios: unilateral, multilateral, regional y bilateral. Desde un punto de vista económico la liberalización unilateral es la mejor política (Sáez y Valdés). Esto es aún más válido cuando se trata de una economía relativamente pequeña que no puede influir en sus términos de intercambio. Además, es más rápida y eficaz pues depende de la sola voluntad del país, y se hace al ritmo y profundidad de sus necesidades. Sin embargo, por ser unilateral es reversible y, en consecuencia, tiene un germen de inestabilidad e inseguridad jurídica. Por definición, este tipo de liberalización no mejora las condiciones de acceso en otros mercados.

Mejor aún puede ser la liberalización multilateral, una especie de desarme global, que es protegida mediante un tratado internacional que cuenta con un sistema eficaz de solución de controversias. Además, evita la discriminación y la desviación de comercio. Pese a los avances en el GATT y ahora en la OMC, aún hay muchas barreras arancelarias y no arancelarias por reducir o eliminar, particularmente en sectores como la agricultura, textiles y confección, entre otros. Además, dado el alto número de participantes y los diferentes niveles de desarrollo, la negociación en la OMC es necesariamente un proceso lento, y que generalmente culmina con algunas excepciones e imperfecciones.


Los acuerdos bilaterales de libre comercio son un “third best” pues, generalmente, no cubren más que dos o a lo sumo unas pocas economías, y pueden ocasionar importantes desviaciones de comercio. Sin embargo, así como los acuerdos multilaterales, los bilaterales (y plurilaterales) tienden a ser reglas permanentes, estables y cauteladas contractualmente. Un tratado siempre puede ser denunciado o modificado, pero los intereses creados, así como otros costos, incluyendo los de carácter político, hacen difícil revertir la liberalización pactada bilateralmente. A este propósito, es interesante anotar que cuando Chile se retiró del Pacto Andino (1976), lo hizo precisamente para poder profundizar su liberalización unilateral y la apertura de su economía. Además, el factor de reciprocidad presente en todo acuerdo comercial hace políticamente más aceptable la liberalización, pues los “sacrificios” aparecen compartidos y se abre el mercado de la contraparte. En cuanto al problema real del efecto de desviación de comercio en los acuerdos bilaterales, éste se puede minimizar ¡mediante la suscripción de más acuerdos y más liberalización unilateral! Chile tiene poco más del 80% de su comercio de importación liberalizado mediante acuerdos bilaterales (ver Cuadro VI), y un arancel general, parejo y relativamente bajo (6%), por lo que el efecto de desviación es reducido. En efecto, el actual arancel promedio que pagan las importaciones realizadas por Chile es inferior al 3%.
Un proyecto de política exterior. Abrir la economía mediante acuerdos bilaterales no puede ser analizado aisladamente de la política exterior de un país. Tales pactos son una expresión más de las relaciones externas, que permiten profundizar los lazos políticos, culturales y sociales. Por lo tanto, además de las consideraciones primordiales de orden económico, estos acuerdos también constituyen importantes instrumentos de política exterior. Esto también pone de relieve la profunda diferencia temporal que presentan los procesos de negociación bilaterales y el multilateral. Esta última es lenta y con resultados inciertos, mientras que la bilateral generalmente está predefinida en cuanto a la meta y es guiada por tiempos e imperativos políticos que la aceleran35.

La protección de la democracia es otro aspecto político digno de recalcar. Aunque la generalidad de los acuerdos comerciales no se celebran con la finalidad de proteger los regímenes democráticos,36 la legitimidad y el sustento político aumentan cuando las partes tienen regímenes democráticos, respetan los derechos humanos y cuentan con un Estado de Derecho. Esto es aún más válido cuando se trata de acuerdos que trascienden el comercio de bienes. Se puede sostener que sin la presencia de estos elementos políticos, es difícil plantear la negociación de un acuerdo ambicioso o mantener en vigencia los beneficios preferenciales bajo un acuerdo de libre comercio. Las experiencias políticas son obviamente diferentes según el país de que se trate. Por lo mismo, no es un accidente que Chile haya adherido a la “cláusula democrática” del MERCOSUR, o que el Acuerdo de Asociación Chile-UE disponga que los principios democráticos, el respecto a los derechos humanos y el Estado de Derecho sean elementos esenciales del pacto.



La consolidación de los mercados y la reducción de los costos de transacción de los acuerdos comerciales –lo que también es válido para los arreglos multilaterales- son ventajas que han sido destacadas en la literatura (Sáez y Valdés). En particular, debe destacarse que cuando se hace un acuerdo de libre comercio con un país con una estructura arancelaria diferenciada, bajar los aranceles a cero implica romper el escalonamiento arancelario y la protección efectiva. Ello genera nuevas oportunidades y permite hacer uso pleno de las ventajas comparativas.
En los acuerdos bilaterales, buenas disciplinas que aseguren transparencia, incentiven el cumplimiento de las obligaciones (o desincentiven el incumplimiento) y mecanismos de vigilancia son otros factores positivos que, por lo demás, tienen un impacto que puede trascender la esfera limitada de la relación entre las partes de un acuerdo. En efecto, son muchas las normas y disciplinas que se establecen en los acuerdos bilaterales que tienden a aplicarse de manera amplia a todos los países, y que también irradian su efecto sobre el marco regulatorio interno de una economía. Por ejemplo, en materia de propiedad intelectual, dependiendo del alcance de las obligaciones, ellas deben aplicarse sobre una base de nación más favorecida en virtud del Acuerdo de TRIPS (Artículo 4). Asimismo, muchas normas sobre inversiones (transferencia de capitales), comercio transfronterizo de servicios, contratación pública, etc. suelen aplicarse sin discriminación, aún cuando terceras partes no tengan la garantía jurídica de exigir su cumplimiento. En otras palabras, si la calidad de las disciplinas de los acuerdos es buena, se producen efectos e incentivos para mejorar la gobernabilidad y responsabilidad de los agentes públicos y privados.
En el caso de acuerdos celebrados con países desarrollados, hay que tener presente que muchos productos acceden a esos mercados con arancel cero en virtud de los beneficios del Sistema Generalizado de Preferencias. Pudiera criticarse que, para esos casos, no hay una apertura efectiva en el mercado del país desarrollado, y que se está “pagando” por beneficios que ya existen. Sin embargo, además de la unilateralidad y por lo tanto reversibilidad de esas preferencias, varios esquemas de SGP involucran condicionalidades que aumentan cada vez que deben ser renovados, y que implican cambios en ciertas políticas y legislaciones como en materias laborales, ambientales, propiedad intelectual, etc. Tales esquemas preferenciales no están exentos de costo, mientras que bajo los acuerdos recíprocos de libre comercio ambas partes “pagan”, pero por una sola vez.
También hay que destacar el efecto de “sello de calidad” que los acuerdos tienen en los agentes económicos, especialmente cuando una economía mediana o pequeña se asocia con países más grandes y desarrollados. Primero, negociar la apertura de un mercado relativamente pequeño a cambio de otro más grande, implica ampliar las oportunidades de compras y ventas. Segundo, hay un impacto derivado de la garantía y certeza jurídica de las obligaciones asumidas. El solo anuncio de una negociación permite colocar a una economía pequeña en la pantalla del radar de los agentes privados de la contraparte, los que incluso reaccionan buscando negocios o inversiones con anticipación a la conclusión de un acuerdo. Estos impactos, por lo demás, también se hacen sentir en el comportamiento de agentes de otras economías que no participan en un acuerdo. Cuando un país como Chile celebra un TLC con economías como EE.UU. o la U.E., ello probablemente será un factor de incentivo para el inversionista de otro país que está considerando la posibilidad de hacer negocios en Chile.
Las reglas de origen son esenciales en los acuerdos de libre comercio y tienen un efecto cercano al de un arancel externo común en una unión aduanera. Dependiendo de su alcance o calidad, esas normas pueden tener el efecto de reducir los incentivos para abastecerse de insumos provenientes de terceras partes. Cuanto más flexibles sean, menos obstáculos habrán para proveerse de insumos de la manera más eficiente en los mercados internacionales. Además, mientras mayor sea la diferencia en las normas de origen entre los acuerdos más onerosas resultan para las empresas, ya que implica tener distintas líneas de producción, para cumplir con esas normas y aprovechar así los beneficios de las diferentes zonas de libre comercio. En este contexto, un arancel nación más favorecida no muy elevado juega un papel fundamental para disminuir estas distorsiones y problemas.
En materia de reglas de origen, en varios de los acuerdos de Chile hay avances técnicos y de transparencia, pues se ha ido dejando de lado el enfoque de definir el origen sobre la base del valor agregado, para emplear donde sea posible el cambio de partida o sub-partida arancelaria37. Esto hace mucho más compleja y detallada la negociación, pero un empresario sabe inmediatamente si cumple origen o no, independiente del valor tanto de los insumos importados como el de la producción nacional (valores que siempre son variables).
El matrimonio no puede resolverlo todo. Pese a que los acuerdos comerciales de última generación son amplios y comprehensivos, no pueden resolver todos los problemas, obstáculos y tensiones de las relaciones comerciales. Hay limitaciones tanto de orden político como económico. Los subsidios en la esfera agrícola, incluyendo los apoyos internos, producen distorsiones en el comercio internacional que tornan más difícil, aunque no imposible, la liberalización en el plano bilateral como consecuencia del efecto de transmisión de precios. La eliminación de tales distorsiones solamente puede lograrse mediante acuerdos multilaterales. Esta es la gran tarea de las negociaciones de la OMC bajo la Agenda de Doha. Otra tarea en la que se esperan progresos sustantivos en las negociaciones de la OMC se refiere a la aplicación abusiva de los derechos antidumping, cuya existencia es muy cuestionable desde el punto de vista económico. En muy pocos acuerdos bilaterales (Australia-Nueva Zelandia, Chile-Canadá, Chile-EFTA) ha sido posible eliminar la aplicación de esas medidas. En todos los demás casos, la sensibilidad política, especialmente en los EE.UU., así como las resistencias de los sectores productivos, ha hecho imposible avanzar en el plano bilateral.


Cuadro VI
Los Acuerdos de Libre Comercio suscritos por Chile

Notas:



Acuerdos suscritos

por Chile

Año de entrada

en vigencia

% de importaciones

totales

(año 2003)

% de exportaciones

totales

(año 2003)

Incluye Servicios e Inversiones































ACE Nº 17 México

1991

ver bajo TLC México

no

ACE Nº 23 Venezuela

1993

0,6

0,7

no

ACE Nº 24 Colombia

1994

1,0

1,4

no

ACE Nº 32 Ecuador

1995

0,4

1,4

no

ACE Nº 35 MERCOSUR

1996

33,6

5,9

no

TLC Canadá

1997

1,9

2,0

si

ACE Nº 38 Perú

1998

2,2

2,0

no

TLC México

1999

2,7

4,5

si

TLC Costa Rica

2002

0,1

0,4

si

TLC El Salvador

2002

0,0005

0,2

si (solo servicios)

Acuerdo Asociación UE

2003

18,5

24,2

si

TLC Corea

2004

3,1

4,9

si

TLC EE.UU.

2004

14,6

16,8

si

TLC EFTA

*

0,8

0,6

si
















Totales




80,7

62,5



1.Chile tiene otros acuerdos comerciales vigentes, pero no han sido incluídos pues la cobertura de productos no permite considerarlos de libre comercio bajo el Artículo XXIV del GATT (1994).

2.El procentaje de las importaciones y exportaciones incluye sólo al comercio de bienes.

3. No todo el comercio con los países indicados se realiza bajo régimen preferencial derivado de los acuerdos suscritos, pues en algunos casos hay exclusiones, y en otros la e desgravación arancelaria aún no se inicia

4. * TLC con EFTA: se espera la aprobación y entrada en vigencia en fecha próxima.



ACE: Acuerdo de Complementación Económica. La numeración corresponde a la que es otorgada por la ALADI.

TLC: Tratado de Libre Comercio

REFERENCIAS

DIRECON (Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile) www.direcon.cl.

FROHMANN, Alicia, Political and Institutional Context of Trade Policy in Chile, 2004 draft, Santiago, Chile

GEMINES, Geografía Económica de Chile, Editorial Andrés Bello , Santiago, Chile 1982.

JARA, Alejandro, Aspectos institucionales y económicos en las negociaciones comerciales de Chile. Parte I: Aspectos Institucionales, en Estevadeordeal, Antoni y Robert, Carolyn, ed., Las Américas sin Barreras. Negociaciones de acceso a mercados en los noventa, BID, Washington (2001).

OMC, Informe de la Secretaría, Examen de la Política Comercial de Chile, Ginebra 2003, www.wto.org.

RODRÍGUEZ García-Huidobro, Gabriel, Chile y México,: un caso de crecimiento explosivo del comercio e inversión bilateral, sustentado en desarrollos productivos complementarios, en ELIZONDO, Carlos y MAIRA, Luis (ed) en Chile-México Dos Transiciones Frente a Frente, Grijalbo, Prochile, CIDE, México 2000, pags. 287-310.

SÁEZ, Sebastián y VALDÉS, Juan Gabriel, Chile y su política comercial “lateral”, en Revista de la CEPAL Nº 67 (Abril 1999), Santiago, Chile.

SÁEZ, Sebastián, Manteniendo los Espíritus Animales Bajo Control: El Caso de Chile, trabajo presentado en el "Seminario sobre Uso de las Medidas de Salvaguardias y Antidumping en América Latina", organizado por el Banco Mundial, Buenos Aires 24 y 25 de mayo de 2004.

VILLAFUERTE Mauricio, VIII Export Specialization and Economic Growth en “Chile-Institutions and Policies Underpinnning Stability and Growth” de Kalter Eliot; Phillips, Steven; Espinosa-Vega, Marco A; Luzio, Rodolfo; Villafuerte, Mauricio; and Singh, Manmohan” International Monetary Fund, Occasional Paper 231, Washington DC, 2004.

Notas


1 El autor quiere agradecer a varias personas que, con mucha paciencia, leyeron borradores de este artículo e hicieron importantes comentarios y aportes al mismo. Entre ellas: Daniela Benavente, Sebastián Herreros, Ana Novik, Pablo Furche, Alicia Frohmann, José Miguel Torres, Mario Matus, Mathias Francke, Sebastián Sáez, Francisco Prieto. Un agradecimiento especial al Sr. Antonio Ceballos de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales de Chile por su colaboración en la elaboración de algunos cuadros con cifras sobre el comercio exterior de Chile. Obviamente los errores, omisiones y opiniones son de la exclusiva responsabilidad del autor.

1 El 1986 se dictó la ley 18 525 “Normas sobre Importación de Mercancías al País” entre las cuales se fijaron los aranceles aduanaros.

2 Venezuela ingresó al Acuerdo de Cartagena en 1973.

3 Entre 1976 y 1979, las exportaciones chilenas al mercado andino tuvieron el siguiente comportamiento en US $ millones FOB: 142.3 (1976); 143.7 (1977); 153.7 (1978) y 201 (1979). Fuente: Banco Central de Chile.

4 Por ejemplo, medidas de restricción por razones de balanza de pagos al amparo del Artículo XVIII Sección B del GATT.

5 En la jerga del GATT, cada país tiene una Lista Nacional que se identifica con un número romano, en la cual se detallan todas las “concesiones” o “consolidaciones” arancelarias a las que ese país se ha obligado en virtud de las negociaciones realizadas en ese foro.

6 En las siguientes negociaciones, la Ronda Uruguay (1986-1994), varios países en desarrollo, principalmente latinoamericanos, siguieron el ejemplo de consolidar todo su arancel aduanero a niveles más altos que los derechos efectivamente aplicados. En el área agrícola fue obligación consolidar todos los aranceles, pero no así en los productos no-agrícolas.

7 El “agua” mide la diferencia entre el arancel consolidado (35%) y el aplicado (10%). Ello se explica por la decisión de guardar un margen de acción en caso de ser necesario aumentar unilateralmente los aranceles, así como por la evaluación de que las concesiones de otras partes contratantes no justificaban una consolidación a un nivel más bajo.

8 Nótese que el aumento de los aranceles fue parejo. El Ministro de Hacienda de entonces, Sr. Luis Escobar Cerda, me confidenció años más tarde, que de no haber sido por la consolidación en el GATT, hubiera elevado todos los derechos de aduana a 50%, y desde ahí habría reducido algunos aranceles para restablecer un perfil arancelario diferenciado.

9 En 1988 Chile exportó US $ 1.181 millones a EE.UU.; en 1989 y 1990 las exportaciones subieron a US$ 1.292 y 1.312 millones, respectivamente. Fuente: U.S. Census Bureau, Foreign Trade Statistics.

10 Asociación Latinoamericana de Libre Comercio constituida por el Tratado de Montevideo de 1960.

11 Asociación Latinoamericana de Integración constituida por el Tratado de Montevideo de 1980.

12 Para ello se previeron dos tipos de listas: nacionales y comunes. Las listas nacionales incluían todas las concesiones que cada Parte Contratante otorgaba al resto de la zona, bajo el trato de la nación más favorecida. Esas concesiones podían retirarse previa negociación y compensación. La lista común correspondía a los productos que se negociaban multilateralmente cada tres años; la inclusión era irrevocable y los productos incluídos no podían ser objeto de restricciones arancelarias o no arancelarias.

13 Dado que se trata de acuerdos de cobertura limitada de productos, no son compatibles con la norma del Artículo XXIV del GATT de liberalizar completamente lo “sustancial del comercio recíproco”. Pero como la ALADI conserva el proyecto de constituir una zona de libre comercio (aunque no tiene un programa definido para ello), los Acuerdos de Alcance Parcial (AAP) y los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) podían ser justificados bajo esa disposición, al ser parte del marco institucional regional. No obstante, a partir de la aprobación de la Cláusula de Habilitación en la Ronda Tokio del GATT, los países en desarrollo pudieron celebrar acuerdos comerciales bilaterales mediante los cuales se intercambian preferencias para algunos productos sin necesidad de hacer extensivas esas ventajas bajo el trato de la nación más favorecida.
1   2   3   4   5


La base de datos está protegida por derechos de autor ©bazica.org 2016
enviar mensaje

    Página principal