LeccióN 15: acto administrativo. Clases. Elementos. Eficacia. El silencio administrativo. LA INVALIDEZ DEL acto administrativo. La revisión de oficio de los actos administrativos. La ejecución forzosa de los actos administrativos



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DERECHO ADMINISTRATIVO_____________________________________________LECCIÓN 15

LECCIÓN 15: ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES. ELEMENTOS. EFICACIA. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO. LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Actividades jurídicas de la Administración

La actividad jurídica de la Administración son los Reglamentos, también se encargan de perfeccionar contratos/convenios, etc. La actividad más típica es que dictan actos administrativos. La sentencia es el acto jurídico típico de los Tribunales, el acto administrativo es el acto jurídico típico de la Administración.

Utilizan acuerdos, resoluciones, etc. Caracterizadas como actos administrativos.

Un acto administrativo se entiende como las decisiones aplicativas del ordenamiento.



Actividad técnica material, no jurídica

La actividad jurídica, actividad productora de efectos jurídicos, coexiste con la actividad técnica material no jurídica.

Ej.: la actividad técnica material no jurídica se da cuando un médico opera, la policía patrulla, un profesor explica, etc.

La actividad material va seguida de actividad jurídica.

Ej.: el profesor convoca exámenes, califica alumnos. La policía patrulla porque ha recibido una orden. Un médico opera porque ha sido nombrado funcionario.

De las actividades materiales, además, pueden darse consecuencias jurídicas. P.ej.: un médico al operar se deja una gasa dentro del cuerpo.

Es necesario distinguir entre acto y norma. Los Reglamentos son normas, forman parte del ordenamiento jurídico, lo innovan mientras que los actos son decisiones aplicativas del ordenamiento jurídico.

Hay actos que van dirigidos a una pluralidad de personas, convocatoria de oposiciones. En este caso, hay confusión entre actos y normas. La diferencia es que estos actos son de un solo uso, mientras que las normas se consolidan cuanto más se aplican.

Resolución es la decisión que pone fin al procedimiento, los actos administrativos que toma un órgano unipersonal, decisiones que se dictan en ejecución de la ley.

La teoría del acto administrativo actual es descendiente de:



  1. Concepción procesalista del acto administrativo.

La primera construcción es de origen francés. La doctrina empieza a hablar de los actos administrativos como aquellos actos que, en caso de conflicto, se dejan ante el Consejo de Estado en Francia, en España ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa, y no conoce los Tribunales.

  1. Acto administrativo como acto autoritario.

Sobre la construcción anterior se da otro acto, el acto autoritario, que es concebido como una decisión que toma la Administración dirigida a una persona, como mucho a un par, y que pone fin al procedimiento.

Para crear la teoría del acto administrativo la doctrina coge como modelo las sentencias, la teoría de las sentencias, puesto que también es un acto unilateral, aplicativa del derecho. Esta segunda teoría es más delimitadora sobre qué es un acto administrativo



  1. Construcción de carácter sustancialista (por el profesor Zanobini).

Hace una construcción teórica teniendo en cuenta el derecho privado (sobre todo del siglo XIX porque la dogmática jurídica estaba muy avanzada).

Los juristas que practican el derecho público tienen en cuenta la teoría del negocio jurídico como modelo para contemplar/introducir derecho privado en el derecho público.

Esta es la última gran aportación a la teoría del acto administrativo. En esta teoría se le otorgaba mucha importancia a la declaración y se entiende el acto administrativo como la declaración de voluntad, deseo, etc. productora de efectos jurídicos.

Concepto de acto administrativo

Concepto amplio: cualquier acto jurídico dictado por la Administración cuando actúa en sumisión al derecho administrativo. Como es un acto jurídico, evidentemente, queda excluida la actividad material técnica no jurídica.

También es necesario excluir los actos producidos por los administrados que actúan sometidos a derecho administrativo puesto que no se está imputando a la Administración sino a los administrados.

Ej.: interponer un recurso administrativo, hacer una petición a la Administración, etc.

Tampoco serían actos administrativos los actos jurídicos dictados por la Administración, pero que lo hagan actuando bajo el derecho civil, laboral, etc., es decir, sometido a otros derechos que no son el derecho administrativo. En caso de conflicto, los órganos de dicho derecho conocerían el asunto.



Concepto restringido: este concepto ha sido restringido por la doctrina aún más:

  1. Es un acto jurídico pero no normativo.

  2. Es un acto jurídico pero unilateral, distinguimos entre la actividad unilateral de la Administración, o bilateral o multilateral.

  3. En sentido estricto, el acto administrativo sólo son las declaraciones, los actos declarativos y no los ejecutivos. Teoría de la coacción administrativa. P.ej.: imponer una sanción, una multa, etc.

Puede definirse, por tanto, el acto administrativo como un acto jurídico unilateral, distinto de Reglamento, y consistente en una declaración. Declaración de voluntad realizado por la Administración, en el ejercicio de una potestad administrativa que no es la potestad reglamentaria.

24/02/2010

En conclusión el acto administrativo es una declaración intelectual que excluye las ejecuciones coactivas y la actividad material técnica no jurídica.

Esta declaración puede ser expresa o tácita, es decir, que se manifiesta mediante comportamientos/ conductas creadores de efectos jurídicos.

Esta declaración puede ser, además, de voluntad, de juicio, de deseo o de comportamiento:


  • Declaración de voluntad: las resoluciones (que ponen fin al procedimiento) como las becas, etc.

  • Declaración de juicio: un informe para dar licencia de obras.

  • Declaración de deseo: propuesta de nombramiento, propuesta de sanción, etc.

  • Declaración de conocimiento: certificado.

Esta declaración debe proceder de una Administración, por lo tanto, se excluyen: los actos de los administrados (actos jurídicos regidos por el derecho administrativo pero imputables a los administrados y no a la Administración tales como los recursos, las solicitudes, etc.), los actos materialmente administrativos que dictan los órganos constitucionales puesto que no los dicta la Administración esto se debe a que la Administración es una persona jurídica, si fuera una función entonces estos actos sí podrían ser administrativos.

Ej.: Poder Legislativo al contratar personal está llevando a cabo una función materialmente administrativa, pero no es un acto administrativo porque no procede de la Administración.

Tampoco se incluyen los contratos, los actos administrativos son actos unilaterales y los contratos, como mínimo, son bilaterales.

Sin embargo, a pesar de que el acto administrativo es unilateral, es posible que la voluntad del administrado, en algún caso, sea una pieza importante para que la Administración dicte los actos administrativos. P.ej.: sin solicitud previa muchos procedimientos y las posteriores resoluciones serían imposibles.

También puede que la voluntad del administrado sea necesaria después de dictar el acto. P.ej.: nombramiento y toma de posesión.

El acto debe proceder de una Administración aunque, excepcionalmente, la Administración delega competencias a órganos o personas jurídicas, es lo que se conoce como potestad delegada, esta es una procedencia indirecta del acto.

Como los actos se dictan en el ejercicio de una potestad administrativa, dichos actos tienen las mismas consecuencias, es decir, o bien conservan situaciones jurídicas o bien las innovan. No puede haber potestad sin norma, por lo tanto, tampoco puede haber acto administrativo sin norma. Todos los actos son típicos y su contenido debe ajustarse al ordenamiento jurídico (art. 53.2 LPAC).

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO


  • Elementos subjetivos

El acto administrativo, como hemos dicho antes, debe proceder de una Administración pero no basta con esto porque, además, debe proceder del órgano que tenga competencia, dentro de la Administración, para dictarlo.

El titular del órgano, además, debe ostentar investidura legítima. Podemos dividir esta definición en tres:



  1. El acto debe proceder de una Administración. Se excluyen, evidentemente, los actos de los administrados. También los actos materialmente administrativos dictados por órganos constitucionales.

  2. No basta con que el acto proceda de una Administración sino que debe dictarlo el órgano competente.

  • Órgano administrativo (alcalde, el Pleno, Junta de Gobierno – Ayuntamiento-, rector, decano, director de departamento – Universidad-): es una unidad administrativa integrada por un conjunto de atribuciones y personas. Otros autores añaden, además, los medios materiales.

  • Competencia: es la parte de potestad que tiene atribuida cada órgano. ¿Quién se encarga de atribuir las competencias a los órganos administrativos? Las normas son las encargadas de distribuir dichas competencias.

Por regla general, las competencias son irrenunciables aunque se prevé una excepción: la delegación o avocación de competencias (art. 12 LPAC). La delegación es entendida como la transferencia de la competencia a otro órgano pero manteniendo la titularidad y la avocación consiste en recuperar una competencia cedida, típica del monarca absoluto.

Las competencias, en las Administraciones burocráticas y jerarquizadas, se construyen teniendo en cuenta tres criterios:



  • Material: cuantía, grado…

  • Territorial: distinción entre órganos centrales (con competencia en todo el territorio, Ministerio de Hacienda) y órganos periféricos (con competencia en ciertas zonas del Estado, delegación de Hacienda).

  • Temporal: un ejemplo es que antes de la Constitución Española de 1978 se aprobaban planes de desarrollo económico con una vigencia temporal de 4 años. Otro ejemplo es la suspensión de licencias por dos años.

  1. Además, el titular del órgano competente ha de ostentar la investidura legítima. Los titulares deben ser imparciales, no tener interés directo en el asunto y si así lo tienen deberán abstenerse o pueden ser recusados.

Si se trata de un órgano colegiado tiene que actuar bajo las condiciones legales: convocatoria, orden del día, cuorum de constitución y cuorum de adopción para que se entienda constituido el órgano.

03/03/10


CLASES

Cada teórico hace una clasificación distinta. Nosotros nos basaremos en las garantías de los administrados, viendo cuáles son, o no, fiscalizables.



  • Acto político (actos de gobierno)

Nace en Francia, creado por el Consejo de Estado, después de la ilustración borbónica por lo que el Consejo de Estado se encuentra en un momento crítico y peligra. Para sobrevivir se niega a conocer las reclamaciones a la extinción del régimen napoleónico. En este momento, se inventa la teoría del móvil político, los gobernantes dictan actos con fines políticos, no son administrativos, por lo que pueden ser fiscalizados por la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque el Consejo de Estado no es el órgano adecuado para fiscalizar dichos actos.

El Consejo de Estado sobrevive a la crisis e incluso se refuerza, crea una jurisdicción propia, gana independencia y con ella el poder de decidir.

Recuperado de la crisis, el Consejo de Estado se atreve a regular conflictos relacionados con el régimen napoleónico. A partir de esto, el Consejo de Estado dice que son actos políticos los derivados de las relaciones internacionales, interconstitucionales y las cuestiones de gracia y amnistía.

Esta teoría llega a España primero a nivel jurisprudencial y luego a nivel legislativo. Art. 2.b Ley Jurisdiccional de 1956. ¿Cómo se debe interpretar dicho artículo?



  1. Dentro de la seguridad interna del Estado se dan sanciones de orden público por razones políticas.

  2. El acto político también se incluyó en la jurisdicción militar.

  3. Además, hubo jurisprudencia que decía que los Reglamentos tampoco se podían fiscalizar por considerarlos actos políticos.

En los años ’60 se da una interpretación más estricta de dicha teoría y se dice: en primer lugar, que los actos políticos los dicta el Gobierno, por lo que sólo las decisiones del Gobierno se debían considerar acto político. En segundo lugar, sólo se considerarán actos políticos las grandes decisiones que afectan a la organización interna del Estado no las dirigidas a pocas personas, como una sanción de orden público, el ascenso de guardias civiles, etc. En tercer y último lugar, se dice que todos los Reglamentos eran justiciables.

Según el profesor Zanobini no había actos políticos sino que había actos administrativos, actos constitucionales y actos internacionales.

Los actos internacionales los dicta el Estado que tiene personalidad jurídica exterior, no son actos administrativos porque están sometidos a Derecho Internacional y no administrativo. Estos actos son fiscalizables ante la jurisdicción internacional.

En segundo lugar, se dan los actos constitucionales: actos que dictan órganos constitucionales cuando se relacionan con otros órganos constitucionales. Se mencionan estos órganos incluso en la CE, por ejemplo, en el Título V, relación entre el Gobierno y las Cortes Generales. Son actos constitucionales: remitir un proyecto de ley a la Cámara Baja, pedir cuestión de confianza, fijar el orden del día de las Cámaras, disolver las Cámaras, convocar elecciones, etc.

Estos actos son fiscalizables ante el Tribunal Constitucional.

El resto de actos son administrativos que dicta la Administración teniendo en cuenta el derecho administrativo y fiscalizables ante la jurisdicción administrativa.

En el año 1978 se aprueba la Constitución Española que posee artículos que suponen una carga para la teoría del acto político. Ejemplo de ello son el art. 103 CE con el principio de legalidad, el art. 106 CE que establece que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y con el art. 24 CE con la tutela judicial efectiva sin indefensión.

En la actualidad, la ley ya no habla de actos políticos sino actos de Gobierno. Se reconocen, en este campo, actos de doble naturaleza: constitucional y administrativa.

La Ley Jurisdiccional prevé que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda fiscalizar aspectos o partes de los actos de Gobierno. En definitiva, puede fiscalizar:


  1. Los actos que lesionen derechos fundamentales.

  2. Los elementos reglados de los actos de Gobierno (procedimiento, competencia, tiempo, etc.).

  3. Las indemnizaciones por detrimento patrimonial.

Los actos discrecionales son actos administrativos por lo que no podemos incluirlos dentro de los actos de Gobierno.

  • Actos definitivos y actos de trámite

Los actos definitivos son los que ponen fin a un procedimiento. Por otro lado, los actos de trámite son aquéllos a los que les precede una serie de fases.

Los actos administrativos se deben dictar siguiendo un procedimiento que se acercan a la consecución de una decisión final o resolución. El procedimiento garantiza la legalidad.

¿Son fiscalizables los actos administrativos? Sí que son fiscalizables, se pueden interponer recursos administrativos o contenciosos. Sin embargo, a veces es necesario interponer el recurso administrativo para poder interponer, después, el recurso ante la jurisdicción contenciosa.

¿Se pueden impugnar los actos de trámite? En general no para evitar la proliferación de recursos porque si se permitiera su impugnación, el procedimiento no acabaría nunca.

Es un principio de concentración procedimental, no se puede impugnar con el procedimiento en marcha pero sí una vez dictada la resolución.

Sin embargo, existen una serie de excepciones:



  • Art. 107 LPAC: se pueden interponer recursos administrativos contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa, o indirectamente, el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Se pueden fiscalizar los actos definitivos y los actos de trámite del art. 107.1 LPAC pero no los no cualificados.

  • Art. 79.2 LPAC: los vicios de forma de los actos administrativos pueden ser denunciados en cualquier momento por el interesado mediante un escrito de alegaciones. Además, los perjudicados podrán reclamar daños y perjuicios a la Administración o a los funcionarios.

05/03/10

  • Actos ejecutivos

Este tipo de actos también se puede impugnar si tienen vicios propios pero no para discutir los vicios del acto declarativo que no fue impugnado.

  • Actos originarios y actos confirmatorios

La distinción la encontramos en el art. 28 de la Ley Jurisdiccional: no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Dentro de los actos confirmatorios encontramos, además, los reproductorios y confirmatorios stricto sensu, consecuencia de actos ya dictados.

El acto originario es el que resuelve, por primera vez, una cuestión.

El acto confirmatorio es el que incide en una resolución tomada anteriormente, el que reitera en actos firmes y consentidos.

El acto originario sí puede impugnarse. Es más problemático impugnar el acto confirmatorio puesto que para no tener que impugnar estos últimos se decide que se impugnen siempre los actos originarios.

Como hemos dicho anteriormente, dentro de los actos confirmatorios encontramos dos actos:

En primer lugar, el acto reproductorio que es el acto idéntico a uno anterior consentido y firme (acto originario).

Ej.: se hace una petición a la Administración, ésta la deniega. No estamos de acuerdo por lo que queremos impugnarla. Sin embargo, pasa el tiempo para recurrir y el acto se convierte en un acto firme e inatacable. Intentamos provocar un nuevo acto mediante otra petición que vuelve a denegar la Administración. Ante esto interponemos un recurso ante lo contencioso-administrativo, aunque el abogado de la Administración puede revocar un acto de inadmisibilidad por ser un acto reproductorio.

En definitiva, transcurrido el tiempo para recurrir ya no es posible interponer el recurso ni provocar un segundo acto, conocido como la excepción del acto reproductorio. Se planteó si esta cuestión era constitucional y se llegó a la conclusión de que sí, que es un privilegio de la Administración.

Por tanto, en principio, los actos reproductorios no son impugnables, se deben impugnar, siempre, los actos originarios.

En segundo lugar, hallamos los actos confirmatorios que son consecuencia de otro acto ya dictado stricto sensu consentido y firme.

Ej.: caducada una fianza, la Administración la declara perdida. El particular no impugna este acto por parte de la Administración. Por lo tanto, la Administración declara indultada la fianza y el particular impugna este segundo golpe. Si no ha impugnado el originario, no puede impugnar el acto confirmatorio.

Los Tribunales interpretan muy estrictamente este privilegio y afirma que deben darse tres identidades: objeto, causa y persona.

Las restricciones a este privilegio son las siguientes:



  1. No se puede interponer excepción confirmatoria de las nóminas mensuales si no se han impugnado las anteriores. Es decir, no puedes impugnar la nómina nº 4 si no has impugnado antes las tres anteriores.

  2. Tampoco en las resoluciones tardantes se pueden interponer la excepción confirmatoria. Si la Administración no resuelve a tiempo no es viable interponer dicha excepción aunque sí recursos contenciosos- administrativos.

A veces la Administración lo que hace es resolver después de haber transcurrido el tiempo determinado, es decir, tres meses. Siguiendo la teoría del silencio, la Administración ha desestimado la resolución aunque puede llevar a cabo la resolución expresa. Se plantea si la teoría del silencio sería el acto originario, pero se llega a la conclusión de que no es así, sólo es una presunción y no un acto.

  1. Los actos nulos siempre son impugnables. Tampoco se interpondrá la excepción confirmatoria a los actos que reiteran o confirman actos que no han sido notificados o lo que lo han hecho de manera defectuosa. Tampoco a los actos interpretativos que supongan la adaptación a nuevas circunstancias ni los que han sido dictados por órganos distintos, o son distintas las pretensiones, los recurrentes, etc.

En definitiva, el Tribunal Supremo lleva a cabo una interpretación restrictiva del privilegio que posee la Administración, la excepción confirmatoria.

Otra restricción, ésta histórica, son los actos que ponen fin a la vía administrativa y los actos que, por el contrario, no ponen fin a dicha vía.

Se dan Administraciones organizadas por criterios jerárquicos (Administración del Estado, Administración de las CCAA, etc.). También las hay no jerarquizadas (Ayuntamiento, Corporaciones).

Una de las manifestaciones de la jerarquía es que contra las resoluciones de órganos inferiores se puede interponer un recurso administrativo de alzada (por parte del particular) con lo que los órganos superiores podrán mantener, anular o reformar la resolución.

Inicialmente, el recurso de alzada no acababa nunca, siempre podía elevarse a un órgano superior. Al llegar a la cúspide, se podía interponer un recurso ante lo contencioso-administrativo.

El particular debía interponer recursos de alzada hasta llegar a la cúspide si quería llegar a interponer un recurso contencioso-administrativo.

Además, el recurso de alzada era obligatorio, en ningún caso potestativo, debía agotarse la vía administrativa y sólo al llegar a la cúspide se podía decir que se había agotado la vía administrativa.

En la actualidad, este privilegio se mantiene aunque, en la LPAC de 1958, se decía que bastaba con la interposición de dos recursos de alzada para interponer uno ante la jurisdicción contenciosa. En el año 1963 se da una nueva reforma de la LPAC y se decía que interponer un recurso de alzada ya se agotaba la vía administrativa.

Art. 109 LPAC Ponen fin a la vía administrativa:


  1. Las resoluciones de los recursos de alzada.

  2. Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.

  3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

  4. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

  5. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

En el caso del apartado a, la Administración ya se ha pronunciado y se puede acudir a la jurisdicción contenciosa. En el caso del apartado c, se puede acudir directamente a la vía contenciosa, el Gobierno no tiene superior jerárquico. En el caso del apartado c, si una ley o Reglamento establece que una resolución de un órgano pone fin a la vía administrativa, así será.

Toda esta teoría se basa en actos unilaterales y no bilaterales o multilaterales como pueden ser los acuerdos, pactos, contratos…

Sin embargo, para saber qué acto pone fin a la vía administrativa deberíamos acudir al Estatuto de cada Administración, puesto que el art. 109 LPAC es orientativo.

Para la Administración del Estado deberíamos acudir a la LOFAGE. Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los miembros y órganos del Gobierno.

En cuanto a los organismos públicos, ponen fin a la vía administrativa los actos de los órganos unipersonales o colegiados según lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.

En lo referente a la Administración de un Comunidad Autónoma, el art. 53 de la Ley Autonómica dice que los actos dictados por el Presidente y el Consejo de Gobierno ponen fin a la vía administrativa.

En cuanto a la Universidad, el art. 6.4 de la Ley Universitaria establece que son los actos o decisiones del rector, del Consejo de Gobierno, del Consejo Social y del claustro los que ponen fin a la vía administrativa.

El art. 52.2 de la Ley Básica del Régimen Local afirma que, en cuanto a las corporaciones locales, pondrán fin a la vía administrativa las decisiones del Pleno, del Alcalde, de la Junta de Gobierno y los Presidentes de las secciones.

En cuanto a los Colegios Profesionales, pueden darse recursos de alzada internos entre el Colegio de una Comunidad Autónoma y del Estado, pero no hay recursos de alzada entre los Colegios de las Comunidades Autónomas entre sí.

Por último, en el caso de las Cámaras de Comercio, ante la Administración de tutela se puede interponer el susodicho recurso.


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