Ley 6/1987, de 4 de abril, de organización comarcal de Cataluña



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LEY 6/1987, de 4 de abril, de organización comarcal de Cataluña.
DO. Generalitat de Catalunya 8 abril 1987, núm. 826

BOE 25 abril 1987, núm. 99 [pág. 12192]; rect.DO. Generalitat de Catalunya 22 abril 1987, núm. 830; DO. Generalitat de Catalunya 6 junio 1987, núm. 849;

Con la presente Ley se introduce una importante innovación en nuestra Administración local al institucionalizar la comarca como una entidad territorial dotada de autonomía y personalidad jurídica propia. Se trata por lo tanto, de dar cumplimiento al mandato estatutario que atribuye a la comarca el carácter de pieza necesaria de la organización territorial de Cataluña, junto con el municipio.

La comarca ha sido un elemento permanentemente ligado a la historia reciente de Cataluña, cuyos antecedentes más relevantes podemos encontrarlos en las Bases de Manresa y en la división decretada en el año 1936, fruto del Decreto de octubre de 1931 del Presidente Francesc Macià que creó la Comisión presidida por un consejero que elaboró la división territorio y de la que formaron parte, entre otros, Pau Vila como vicepresidente y Josep Igiésies como secretario. Ello no obstante, el concepto administrativo de la comarca no ha sido en todo caso suficientemente definido. Así, si en las Bases de Manresa se apunta hacia la naturaleza local del nuevo ente este no es el caso de la división decretada por la Generalidad republicana, en la cual la comarca es tratada como una simple división administrativa.

El Estatuto de Autonomía, es explícito sobre esta cuestión y se inclina claramente por la comarca como ente local. Esta precisión es importante, ya que sólo con la naturaleza local es posible que la comarca sirva de elemento modernizador de nuestra Administración Local; en la medida en que ha de servir de elemento potenciador de la capacidad de gestión de los municipios. La comarca se presenta, así, como un elemento indirecto de reforma de la estructura municipal de nuestro país. Ello hace que la comarcalización constituya un proceso de estrecha relación entre los municipios y os nuevos entes comarcales proceso que deberá articularse especialmente en la determinación del sistema de organización y de competencias de las futuras comarcas.

En la determinación de las competencias comarcales deberá ser decisiva la vertiente municipal. Este era, sin duda, uno de los aspectos más complejos de la preparación de la Ley, ya que según la fórmula que se hubiese adoptado, habriá podido caerse en el riesgo de condicionar fuertemente la autonomía municipal. La solución más prudente y al mismo tiempo respetuosa con dicha autonomía debe partir necesariamente de un proceso de transferencia basado en los principios de voluntariedad y colaboración entre los municipios y su respectiva comarca De esta forma, la Ley opta claramente por las técnicas de delegación y de convenio como mecanismos ordinarios de asunción por la comarca de la gestión de competencias municipales. Sólo de forma excepcional y con el fin de garantizar el interés de la mayoría de los municipios de la comarca y de su población se establece la conversión obligatoria de a competencias municipales en comarcales exceptuadas siempre las competencias mínimas que garantiza la legislación de régimen local

Ahora bien, en la medida en que la comarca debe tener unos intereses propios, la Ley determina también los ámbitos macenales respecto a los cuales la legislación que dicte la Generalidad en los diferentes ámbitos de la actuación pública debe reconocerle competencias. Desde esta perspectiva, la institucionalización de la comarca significará una profundización del principio de descentralización, y posibilitará la atribución a este nuevo nivel de competencias que normalmente se habrían asignado a las administraciones territoriales superiores.

Estrechamente relacionada con esta cuestión se encuentra la relación provincia-comarca. La creación de la comarca repercutirá forzosamente sobre el actual contenido de competencias de las diputaciones, independientemente de la definitiva constitución uniprovincial de Cataluña. Los aspectos más relevantes son la necesidad de replantear las funciones de asistencia a los municipios y de cooperación con éstos, ya que es evidente que la comarca, en razón de su mayor proximidad, debe constituir la primera plataforma de acceso e deben tener los municipios, y la descentralizacion en la comarca de servicios que hasta el presente eran de titularidad de las diputaciones, fruto de las modificaciones de competencias que sean adoptadas de conformidad con la Ley que establece el régimen provisional de competencias de las diputaciones provinciales.

En cuanto al gobierno de la comarca, son dos los aspectos clave de la Ley: la definición del sistema de elección de los consejos comarcales y la organización interna que habrán de tener. La naturaleza de ente territorial que tiene la comarca no concuerda con una fórmula de elección que se base exclusivamente en una relación fiduciaria con sus municipios, que la asimilaría a una mancomunidad intermunicipal. La Ley ha optado pues, por una fórmula indirecta de elección, en la cual el criterio seguido para la provisión de los escaños combina la representatividad política de los ayuntamientos agrupados en la comarca y la de la población global.

Respecto a la organización interna del gobierno de la comarca, al pleno y al presidente, como órganos básicos de la comarca, se añade la figura del gerente, con funciones ejecutivas De esta forma se trata de introducir un modelo adoptado en otros países europeos que permite liberar al elemento representativo de la carga de la estricta gestión. La designación y separación del gerente por el pleno del Consejo comarcal y la supeditación de aquél a las directrices e instrucciones dictadas por los órganos políticos, garantizan en todo momento, la primacía del principio representativo.

El establecimiento del mapa comarcal tiene dos aspectos principales, que son la adecuación de los ámbitos territoriales resultantes a las funciones que debe desarrollar el nuevo ente y el proceso que hay que seguir para determinarlo.

El primero de estos aspectos conduce a una de las cuestiones más polémicas de la organización territorial. Sobre la división comarcal se han hecho propuestas diversas, y contrapuestas. Se trata, además, de una materia respecto a la cual el éxito y viabilidad de una propuesta sólo podrá constatarse con la experiencia. Tampoco podemos olvidar la incidencia de factores históricos culturales y sociales que obligan a considerar el fenómeno más allá de perspectivas exclusivamente funcionales. El segundo é los aspectos antes señalados plantea la disyuntiva entre una iniciativa comarcalizadora de origen netamente municipal o por el contrario, adoptada por el Parlamento de forma general para todo el territorio de Cataluña.

La definición que hace el Estatuto (citado) de la comarca como ente local territorial y básico, obliga a establecer un proceso que garantice íntegramente la vertebración comarcal de Cataluña. Sin embargo, ello no debe significar la ausencia del protagonismo municipal en la determinación del mapa comarcal. De esta forma la Ley propone una solución equilibrada, ya que reservando la decisión final al Parlamento, obliga a someter a consulta municipal el establecimiento del mapa comarcal reconoce a los municipios la iniciativa para modificarlo.

Para la determinación del mapa comarcal podrán utilizarse, esencialmente, dos alternativas: o iniciar un proceso de estudio previo para obtener una propuesta de organización comarcal, o adoptar el antecedente que constituye la división decretada en el año 1936. Las dos alternativas ofrecían venta as e inconvenientes que era preciso valorar cuidadosamente. La primera permitiría el estudio actualizado del territorio, pero podrá significar, en cambio, un largo proceso de estudios sin garantía de obtener propuestas unitarias; tampoco podría descartarse un rechazo popular por falta de identificación con la nueva división propuesta.

La división de la Generalidad republicana, que es la opción adoptada por la Ley, permite por lo menos superar en gran parte estos inconvenientes, aunque en al nos casos puede comportar una falta de adecuación a la realidad actual. Ello no obstante, este último inconveniente es superable con mecanismos ágiles que permitan proceder a las reformas necesarias a corto plazo A tal fin, la Ley establece, mediante una disposición transitoria, un procedimiento especial de reforma que permitirá las modificaciones necesarias a iniciativa de los municipios interesados y con la participación calificada de la Comisión de Delimitación Territorial y de la Comisión Jurídica Asesora, como órganos de propuesta y consulta.

TITULO I. Disposiciones generales

Artículo 1.

La presente Ley tiene por objeto establecer la división y organización comarcales del territorio de Cataluña, de conformidad con el mandato hecho a la Generalidad r el artículo 5 del Estatuto de Autonomía y con las competencias que le otorga el artículo 9.8 de dicho Estatuto.



Artículo 2.

1. La división y organización comarcales de Cataluña se regirán por los siguientes criterios:

a) Los ámbitos territoriales resultantes coincidirán con los espacios geográficos en que se estructuran las relaciones básicas de la actividad económica y agruparán a municipios con características sociales e históricas comunes.

b) Los ámbitos territoriales resultantes deberán ser los más adecuados para hacer efectivos los principios de eficacia, descentralización y participación en la prestación de los servicios públicos.

2. La organización comarcal se extenderá a todo el territorio de Cataluña. Ningún municipio podrá quedar excluido de ella ni podrá pertenecer a más de una comarca.

Artículo 3.

1. La comarca se constituirá como una entidad local de carácter territorial formada por la agrupación de municipios contiguos tendrá personalidad jurídica propia y plena capacidad y autonomía para el cumplimiento de sus fines.

2. El territorio de la comarca será el ámbito en el que el Consejo comarcal ejercerá sus competencias y estará definido por la agrupación de los términos municipales que la integran.

TITULO II. De la división Territorial

CAPITULO I. Establecimiento de la división comarcal

Artículo 4.

1. El procedimiento para establecer la división comarcal de Cataluña debe iniciarse antes de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley.

2. Este procedimiento incluirá necesariamente los siguientes requisitos:

a) La consulta previa de todos los municipios de Cataluña.

b) La decisión final mediante ley del Parlamento.

Artículo 5.

1. La convocatoria de la consulta se hará por decreto del Gobierno de la Generalidad, y los ayuntamientos adoptarán el correspondiente acuerdo dentro de los dos meses a partir de la publicación del decreto en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. El acuerdo municipal se comunicará por certificación al Departamento de Gobernación.

2. La consulta municipal tomará como base la división denominación comarcales que determinan los decretos del Gobierno de la Generalidad de 27 de agosto y de 23 de diciembre de 1936, actualizadas de conformidad con lo establecido por el Anexo de la presente Ley.

3. Los ayuntamientos se pronunciarán expresamente sobre la aceptación o el rechazo de la propuesta de división comarcal que resulta del apartado 2, mediante acuerdo del pleno que deberá adoptarse por mayoría absoluta. Si el ayuntamiento no adopta ningún acuerdo o no lo comunica en el plazo establecido en el apartado I, se entenderá que no tiene objeciones a hacer al mapa comarcal propuesto.



Artículo 6.

1. Una vez efectuada la consulta, el Gobierno de la Generalidad aprobará el correspondiente proyecto de ley y lo remitirá al Parlamento en el plazo máximo de tres meses contados desde la finalización del plazo a que se refiere el artículo 5.1.

2. Si el resultado de la consulta municipal implica la oposición expresa a la creación de la comarca de las dos quintas partes o más de los municipios que la deberían constituir siempre que representen, como mínimo, la mitad del censo electoral del territorio correspondiente, la decisión del Parlamento a que se refiere el artículo 4.b) deberá adoptarse por mayoría absoluta respecto a la comarca o comarcas correspondientes, de conformidad con la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

3. Si la oposición a que se refiere el apartado 2 afecta a la mitad o más de las comarcas que deben integrar la organización comarcal de Cataluña, el Gobierno de la Generalidad procederá, en el plazo máximo de seis meses, a la elaboración de una nueva propuesta de división comarcal sujeta a una nueva consulta municipal y tramitada según lo establecido en los apartados 1 y 2.



CAPITULO II. Modificación de las demarcaciones comarcales

Artículo 7.

Una vez establecida la división comarcal de Cataluña cualquier modificación de las demarcaciones comarcales deberá hacerse por ley.



Artículo 8.

1. La iniciativa para la modificación de las demarcaciones comarcales podrá ser adoptada:

a) Por el municipio o municipios interesados.

b) Por la comarca o comarcas interesadas.

c) Por el Gobierno de la Generalidad.

Por los demás titulares de la iniciativa legislativa.

2. En los casos de los apartados 1.a) y 1 b), la solicitud deberá dirigirse al Departamento de Gobernación, quien la remitirá a la Comisión de Delimitación Territorial, a crear, así como la Comisión Jurídica Asesora para que elaboren los informes correspondientes. El Gobierno de la Generalidad deberá redactar y aprobar el proyecto de ley si la iniciativa de modificación cuenta con el acuerdo favorable de los municipios y comarcas interesados y con el informe, asimismo favorable, de las referidas comisiones.

3. En el caso del apartado 1.c), previamente a la elaboración del proyecto de ley, se solicitarán los informes a que se refiere el apartado 2, los cuales se remitirán también al Parlamento junto con el proyecto de ley aprobado por el Gobierno de la Generalidad.

4. Para modificar las demarcaciones comarcales habrán de ser consultados previamente todos los entes locales que no hayan ejercido la iniciativa y que puedan resultar afectados por la proposición o el proyecto de ley.

CAPITULO III. Creación de comarcas

Artículo 9.

1. Para la creación de nuevas comarcas se seguirá el procedimiento establecido en el artículo 8

2. No podrá crearse una nueva comarca si se oponen a ello expresamente las dos quintas partes de los municipios que la deberían constituir, siempre que representen, como mínimo, la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.

CAPITULO IV. Cambio de denominación y capitalidad

Artículo 10.

1. La denominación de una comarca sólo podrá cambiarse si así lo acuerda el pleno del consejo comarcal con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y siempre de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación.

2. Previa a la adopción del acuerdo se dará audiencia a los municipios y se abrirá información pública por un período no inferior a treinta días. El acuerdo adoptado se remitirá al Departamento de Gobernación.

3. Si la nueva denominación fuere susceptible de confusión con la de otra comarca o municipio, o contuviere incorrecciones lingüísticas o no se correspondiese con la toponimia catalana corresponderá al Gobierno de la Generalidad, á propuesta del Departamento de Gobernación, la resolución definitiva sobre el cambio de denominación, previo informe de las instituciones científicas idóneas y con audiencia de la comarca.

4. Si antes de tres meses el Gobierno de la Generalidad no formula oposición, el acuerdo comarcal se considerará como definitivo y ejecutivo.

Artículo 11.

1. Serán capitales de comarca los municipios que el Decreto de 23 de diciembre de 1936 designa como centros comarcales.

2. El cambio de la capitalidad de la comarca se establecerá por ley.

TITULO III. De la Organización Comarcal

Artículo 12.

El gobierno y la administración de la comarca corresponderán al consejo comarcal.



CAPITULO I. Organos del consejo comarcal

Artículo 13.

1. Serán órganos del consejo comarcal:

a) El pleno

b) El presidente.

c) La comisión especial de cuentas.

2. Formará parte también de la organización comarcal el gerente, con las funciones ejecutivas que determina la presente Ley.

3. El Consejo Comarcal puede complementar esta organización básica en los términos previstos en la legislación del régimen local, ya sea mediante acuerdo del pleno o mediante la aprobación del correspondiente reglamento orgánico comarcal.

4. Las disposiciones establecidas para los grupos en la legislación de régimen local serán de aplicación asimismo al funcionamiento de los órganos de gobierno de la comarca.



Artículo 14.

1. El presidente tendrá las siguientes atribuciones:

a) Representar al consejo comarcal.

b) Convocar y presidir las sesiones del pleno y las de los demás órganos colegiados.

c) Supervisar las obras comarcales y los servicios de la administración de la comarca.

d) Ejercer la dirección superior del personal.

e) Ejercer acciones judiciales y Administrativas en caso de urgencia.

f) Ordenar la publicación de los acuerdos del consejo comarcal.

g) Aquellas otras que le sean atribuidas por las leyes o las que de forma expresa le delegue el pleno del consejo.

2. El presidente nombrará, entre los consejeros comarcales, uno o más vicepresidentes, que lo sustituirán por orden de nombramiento en caso de vacantes, ausencia o impedimento y a los cuales podrá delegar el ejercicio de sus atribuciones.



Artículo 15.

1. El pleno del consejo comarcal estará constituido por el presidente y los demás consejeros comarcales.

2. Corresponderá al pleno:

a) Ele ir al presidente del consejo comarcal, de conformidad con el artículo 22.

b) Establecer la organización del consejo comarcal.

c) Aprobar el reglamento orgánico y las ordenanzas.

d) Ejercer la iniciativa de modificación de los límites comarcales.

e) Aprobar y modificar los presupuestos y aprobar las cuentas. Autorizar y disponer gastos, y reconocer obligaciones.

f) Determinar los recursos propios de carácter tributario, de conformidad con lo establecido en el artículo 43.

g) Aprobar los planes comarcales.

h) Ejercer la potestad expropiatoria.

i) Controlar y fiscalizar la gestión de los órganos de gobierno

j) Aprobar las formas de gestión de los servicios y expedientes para el ejercicio de actividades económicas.

k) Delegar competencias en los municipios.

l) Aprobar la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, las bases de las pruebas para la selección de personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias de los funcionarios así como el número y régimen del personal eventual, todo ello de conformidad con las normas reguladoras de la función pública local, y también separar del servicio a los funcionarios de la corporación, salvo lo establecido en el artículo 99.4 de a Ley de Bases del Régimen Local (citada), y ratificar el despido del personal laboral.

m) Plantear conflictos de competencias a otras entidades locales y a otras administraciones públicas.

n) Ejercer acciones administrativas y judiciales.

o) Alterar la calificación jurídica de los bienes de dominio público.

p) Enajenar el patrimonio.

q) Ejercer las demás atribuciones que expresamente le asignan las leyes y aquellas que la legislación asigna a la comarca y no atribuye a otros órganos comarcales.

3. Corresponde también al pleno:

a) Votar la moción de censura al presidente, de conformidad con lo establecido por la legislación de régimen local.

b) Nombrar y separar al gerente.

c) Aprobar el programa de actuación comarcal y adoptar los acuerdos relativos a la creación y establecimiento de los servicios comarcales.

d) Determinar el número de miembros de la comisión especial de cuentas y atribuir los que corresponden a cada grupo político presente en el consejo, teniendo en cuenta la representatividad de cada uno de ellos.

Artículo 16.

1. La comisión especial de cuentas estará integrada por los consejeros comarcales, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.3 d) y comprenderá como mínimo un miembro de cada grupo político representado en el consejo comarcal.

2. Corresponderá a la comisión especial de cuentas examinar y estudiar las cuentas anuales del consejo comarcal e informar sobre las mismas.

Artículo 17.

1. Corresponderá al gerente, de conformidad con las directrices del pleno y las instrucciones del presidente:

a) Dirigir la administración comarcal y ejecutar los acuerdos del pleno.

b) Dirigir, inspeccionar e impulsar las obras y servicios comarcales.

c) Autorizar y disponer gastos, y reconocer obligaciones, en los límites de la delegación que le otorgue el pleno: ordenar pagos y rendir cuentas.

d) Dirigir el personal de la corporación.

e) Contratar obras y servicios, siempre que la cuantía no exceda del cinco por ciento los recursos ordinarios del presupuesto de la comarca ni del cincuenta por ciento del límite general aplicable a la contratación directa, de conformidad con el procedimiento legalmente establecido.

f) Ejercer las demás funciones que expresamente le sean delegadas y no afecten a las atribuciones del presidente y del pleno enumeradas en los artículos 14 y 15.

2. El cargo de gerente será incompatible con el de miembro del Consejo comarcal. Se le aplicarán las causas de incapacidad e incompatibilidad establecidas para los miembros de la corporación y tendrá a condición de funcionario eventual. Si la persona designada es funcionario de la Generalidad o de la Administración local, será declarada en situación de servicios especiales.

Artículo 18.

1. El pleno del consejo comarcal determinará el número y la denominación de las comisiones de estudio, informe o consulta, así como el número de sus miembros. Podrán constituirse también comisiones con carácter temporal para tratar cuestiones específicas.

2. E1 residente encargará a las comisiones el estudio y dictamen previos de los asuntos que deban someterse a la decisión del pleno.

3. Las comisiones estarán integradas por los miembros que designen los diferentes grupos políticos que formen parte de la corporación. El número de miembros por grupo deberá ser proporcional a la representatividad de grupo en el consejo comarcal o bien igual para cada grupo; en este último caso, sé aplicar gel sistema de voto ponderado.



Artículo 19.

1. De conformidad con lo que establezca el reglamento orgánico de la comarca, el pleno del consejo comarcal podrá convocar a los alcaldes de los municipios de la comarca para que informen acerca de las decisiones comarcales de especial interés municipal, antes de someterlas a la aprobación del pleno.

2. Si un acuerdo del consejo comarcal, a criterio de su presidente, afecta de manera muy especial a un municipio o más, el consejo convocará a los alcaldes de los mismos para que pueda participar con voz y sin voto en el debate de la sesión plenaria en que sea tratado este punto.

3. A los efectos de lo determinado en los apartados 1 y 2 los alcaldes podrán delegar en otros miembros de la corporación, de conformidad con lo establecido por la legislación de régimen local.


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