Los dilemas de las políticas de inmigración en Europa



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Los dilemas de las políticas

de inmigración en Europa





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«El fracaso relativo de las

experiencias infelices de

integración suele imputarse a

características de los propios

inmigrantes y nunca o rara vez,

El fracaso relativo de las experiencias infelices de integración suele imputarse a características de los propios inmigrantes y nunca o rara vez a la insuficiencia de las

políticas de integración o a

rasgos de la sociedad

receptora.»

JOAQUN ARANGO
1 examen de las políticas migratorias existentes en Euro­pa Occidental pone de manifiesto toto tipo de diferen­cias, que corresponden a experiencias históricas, tradi­ciones, culturas, legislaciones, necesidades y situaciones de hecho no menos diversas. Ello no obstante, es posible identificar un denominador común, un núcleo central compartido por las diferentes políticas nacionales. Ese núcleo, que adopta formas y expresiones muy diversas, consiste en la combina­ción de dos principios o, más bien, de un presupuesto de hecho y un objetivo, que en su inspiración respon­den a impulsos de sentido contradictorio. En torno a los mismos parece existir un consenso bastante gene­ralizado.

El primero, el presupuesto de hecho, es el principio del acceso restringido, que en sus manifestaciones más extremas llega a definirse como «política de fron­teras cerradas». Las razones que subyacen a este prin­cipio rector de las políticas migratorias no suelen ex­presarse explícitamente con claridad, pero cabe supo­ner que tienen bastante que ver, en primer lugar, con la prevalencia de un estado de insatisfacción generali­zado y difuso en la ciudadanía respecto de experien­cias migratorias precedentes o, más precisamente, de los resultados no previstos y acumulados de éstas. En formas diversas, se piensa que la integración de los in-



migrantres, al menos en su conjunto, no ha sido ur éxito en ningún país y que ha creado problemas qu< distan de estar resueltos; o más bien que algunos gru pos de inmigrantes se han integrado adecuadamente j otros no. Hay que añadir que el fracaso relativo de la; experiencias infelices de integración suele imputarse < características de los propios inmigrantes y nunca ( rara vez a la insuficiencia de las políticas de integra ción o a rasgos de la sociedad receptora que constitu yen obstáculos o barreras a la integración. Se necesitar más estudios comparativos de las relaciones entre so ciedades receptoras autóctonas y colonias inmigrantes para tratar de deducir de ellos análisis casuales relati

«Cada proceso de regularización tiende a ser visto como el último, como el que va a "poner el contador a cero ", a partir del cual el binomio "no más entradas e integración de los que están ya " asegurará el inicio de una nueva era.»

vos a los determinantes de la integración armoniosa entre unos y otros.

Una segunda razón, probablemente la más clara, reside en el temor a que se produjesen flujos de inmigración masivos si se abriesen las fronteras; temor que incluso se profesa respecto de la situación pre­sente, lo que supone una manifiesta minusvaloración de la eficacia de los mecanismos de control de flujos, no corroborada en general por la experiencia europea. Estos temores a migraciones masivas suelen ser frecuentemente el corolario mecánico de la mera constatación de la existencia de grandes diferencias económicas y demográficas entre países ricos y países pobres, y responde a una cierta «lógica hidráuli­ca» o de mecánica de fluidos: parece que baste con poner de manifies­to tales disparidades para que la predicción de flujos masivos resulte evidente sin necesidad de demostración adicional, olvidando, entre otras cosas, que tales redistribuciones en gran escala no se han produ­cido en el pasado, cuando existían condiciones no muy diferentes de las actuales.

También contribuye al mantenimiento de las políticas limitativas del acceso, en tercer lugar, el temor a lo que en su día fueron efectos im­previstos de la inmigración y que hoy en día, a partir de la experiencia del pasado reciente, ya son consecuencias previsibles, especialmente en los países con más larga tradición inmigratoria. Me refiero, claro está, a los efectos multiplicadores de la llamada «cadena migratoria», que en una segunda fase del ciclo migratorio convierten la inicial inmi­gración de trabajadores, frecuentemente sin familia y supuestamente temporales, en una inmigración permanente, más numerosa y con una diferente composición demográfica, lo que, entre otras cosas, altera el balance de costes y beneficios de la inmigración y de la apropiación privada o social de los mismos.

Finalmente, podrían aducirse como razones adicionales algunas de na­turaleza cultural, que tienen que ver con la concepción que de sí mis­mas tienen las sociedades europeas como esencialmente homogéneas, a diferencia, por ejemplo, de las grandes sociedades ultramarinas de acogida, que aceptan, en principio sin reparo, su condición de socieda-



des de inmigración y multiétnicas. Y el hecho de que la demanda de trabajo inmigrante no sea muy amplia, aunque exista alguna y tienda a crecer, debido a la naturaleza escasamente creadora de empleo de la mayoría de las economías europeas.


«Si bien en ocasiones

la economía sumergida es

la causante de la atracción

de inmigrantes, en otras son

las rigideces en la legislación

sobre extranjería las que

convierten en irregulares a

muchos trabajos desempeñados


por inmigrantes.»
El segundo principio orientador de las políticas demográficas, de sen­tido contrario al precedente, puede ser definido —sin entrar en disquisiciones terminológicas— como el prin­cipio de integración. Este objetivo, que responde al mismo criterio de homogeneidad social y cultural re­cién mencionado, y que hunde sus raíces en algunos de los principios fundacionales de las sociedades demo­cráticas europeas, requiere la creación de condiciones que permitan a los extranjeros alcanzar un estatus so­cial digno —llegando eventualmente a la adquisición de la nacionalidad—, con el propósito de reducir las desigualdades, aliviar las tensiones sociales y evitar la propagación de sentimientos socialmente divisorios de carácter xenófobo. Frecuentemente lleva aparejada la pretensión, a veces no confesada o incluso inconsciente —lo que no quiere decir ilegítima—, de un cierto grado de asimilación cultural de los inmigrantes. Ciertamen­te, la perspectiva, o la realidad, de sociedades crecien­temente duales —en las que la tradicional división en­tre ricos y pobres está siendo progresivamente sustituida por la exis­tente entre nacionales y extranjeros— no resulta atractiva para nadie. Pues bien, en una o en otra forma, este objetivo integrador habitual-mente preside las declaraciones de objetivos de las políticas migrato­rias, y no hay razones poderosas para dudar de su sinceridad, entre otras cosas porque su realización resulta de interés para la sociedad receptora.

Una exigencia de este principio de integración, o corolario del mismo —entre una panoplia de políticas sectoriales—, es la regularización de los inmigrantes irregulares o indocumentados (frecuentemente llama­dos clandestinos, aunque en la mayor parte de las ocasiones este térmi­no no describa adecuadamente la realidad). Huelga decir que cada pro­ceso de regularización tiende a ser visto como el último, como el que va a «poner el contador a cero», a partir del cual el binomio «no más entradas e integración de los que están ya» asegurará el inicio de una nueva era. Una expresión sucinta y en principio irreprochable de tan tranquilizador principio es la recientemente formulada por las autori­dades españolas de «no admitir más inmigrantes que los que podamos satisfactoriamente integrar».

Este binomio parece no tener sino virtudes, tanto a los ojos de la opi­nión pública como a los de gobernantes y legisladores, ya que se pre­senta como una amalgama de sentimientos igualitaristas y universalis­tas con ingredientes de sentido común —la idea de que es imposible admitir un número ilimitado de inmigrantes, o, en expresión más in-

quietante, de que existe un dintel de tolerancia respecto del número de aquéllos por parte de la sociedad receptora. Menos abiertamente se piensa que una política de inmigración se verá legitimada a los ojos de la sociedad, y, por tanto, más fácilmente aceptada, si va acompaña­da de un control eficaz de las fronteras, esto es, de los flujos de entra­da; y, adicionalmente, servirá para contrarrestar la ex­tensión de la economía sumergida o del sector informal de aquélla.




«En nuestros días los inmigrantes, lejos de haber sido objeto de reclutamiento o de venir con un puesto de trabajo asegurado, tienen dificultades para encontrar empleos estables o simplemente legales.»
Sin embargo, esta combinación de políticas restrictivas del acceso y de integración de los inmigrantes estable­cidos deja al menos dos problemas sin resolver: cómo relacionarse armoniosamente y cooperar con países ve­cinos que atraviesan graves dificultades —y que bus­can en la emigración alivio para las tensiones de su sa­turado mercado de trabajo y recursos externos, en for­ma de remesas de ahorros, para su desequilibrada ba­lanza de pagos—, y ello sin grandes tensiones y satisfa­ciendo las mínimas obligaciones de solidaridad interna­cional; y cómo hacer compatible esta voluntad política con la voluntad económica que demanda trabajo inmi­grante. Esta última ha sido reiterada recientemente, por ejemplo, por el presidente Mitterrand al afirmar que Francia «necesita trabajadores extranjeros», no obstan­te la polémica que últimamente agita a la nación fran­cesa en relación con la inmigración. Igualmente, en el informe que un grupo de expertos elaboraron en 1990 a petición de la Comisión de las Comunidades Europeas se constataba que «los empresarios [...] reconocen la existencia en diversos sectores de una carencia de mano de obra que, con el pragmatismo que caracteriza a los empleadores, han buscado allí donde se encontrase y al mejor precio posible. Los trabajadores altamente cualificados son demandados, sobre todo, por ciertas ramas del sector industrial; los otros son reclutados por las restantes ramas y sectores, en particular en el sector servicios y en la agricultura, y para el trabajo temporal o estacional. En algunos casos, la economía subterránea y la inmigración clandestina se han alimen­tado recíprocamente. Esta situación perturba el mercado de trabajo en su conjunto».

La asintonía entre voluntad política declarada y necesidad económi­ca se resuelve de hecho a través de la entrada irregular de un número variable de trabajadores, bien sea por fallos o «agujeros» en el siste­ma de control o por el margen de ambigüedad o flexibilidad —algu­nos lo ven como una forma de hipocresía institucionalizada— que caracteriza al mismo. En el primer caso, que pone de manifiesto las inevitables limitaciones de las políticas de control de flujos en socie­dades democráticas y en un mundo de densas comunicaciones, un cierto número de personas consigue filtrarse y encontrar acomodo en los intersticios del mercado de trabajo; en el segundo, los controles




«El talón de Aquiles de las

políticas migratorias europeas

radica en la ecuación

"demanda de trabajo

insatisfecha más fronteras

cerradas, igual a inmigración

irregular"»
se endurecen o suavizan de acuerdo con el estado de la economía. El hecho de que el número de trabajado­res inmigrantes haya aumentado en todos los países europeos a partir de la recuperación económica inicia­da en torno a 1984, apunta al segundo mecanismo. Una variante explícita del margen de flexibilidad es la constituida por el caso español, que en 1991 ha suavi­zado la rígida posición anterior añadiendo a la ya mencionada definición que restringe la acogida a aquellos inmigrantes que pueden ser integrados satis­factoriamente la coletilla «y que el estado de la econo­mía requiera». Pero estas soluciones de facto perpetúan la irregularidad

y traicionan consiguientemente el objetivo de la integración. En efecto, el talón de Aquiles de las políticas migratorias europeas radica en la ecuación «demanda de trabajo insatisfecha más fronteras cerradas, igual a inmigración irregular»; y la persistencia de esta última niega, siquiera sea parcialmente o en dosis variables, las dos piedras angula­res de dichas políticas.

Cabe preguntarse si la somera caracterización de las políticas migra­torias que antecede, basada en los países de «vieja inmigración», esto es, los tradicionales países receptores del noroeste europeo, es predi­cable también de los «nuevos países de inmigración» del sur de Euro­pa o si, por el contrario, existen diferencias sustantivas entre las polí­ticas de unos y otros. En mi opinión, la primera de dichas preguntas debe ser respondida de forma afirmativa, y la segunda en forma nega­tiva. Ciertamente, hay importantes diferencias en cuanto a priorida­des, que emanan de diferencias de hecho, pero lo mismo no puede de­cirse respecto de objetivos u orientaciones. El ejemplo reciente de Es­paña, que está dando los primeros pasos en la formulación de una po­lítica migratoria y que nos es particularmente relevante, puede resul­tar representativo. Me refiero especialmente a la reformulación de las líneas maestras de las políticas migratoria y de extranjería que fue so­metida a la consideración del Parlamento y aprobada por amplísima mayoría por éste en la primavera de 1991. Dichas líneas básicas son las siguientes:


  1. Control de entradas, que incluye políticas de visados y control de
    fronteras;

  2. Lucha contra el trabajo clandestino;

  3. Definición y puesta en práctica de una política de promoción e in­
    tegración social de los inmigrantes;

  4. Reforzamiento de la actuación policial;

  5. Mayor coordinación y centralización administrativa;

  6. Reforma de los procedimientos de Asilo y Refugio;

  7. Intensificación de la dimensión europea de las políticas de extran­
    jería; y

  8. Potenciación de la cooperación española al desarrollo.

Como puede verse, cinco de estas ocho líneas básicas —las enuncia­das en primero, cuarto, quinto, sexto y séptimo lugares— tienen que ver directamente con el control y dominio de los flujos migratorios. La octava, la potenciación de la cooperación al desarrollo, especial­mente dirigida hacia los países del Magreb, tiene por objeto frenar la génesis de esos mismos flujos y reducir la propensión a emigrar en la principal región de origen. De las dos restantes, una se propone di­rectamente la integración social de los inmigrantes y la otra se inscri­be en el punto de intersección entre el control de los flujos y la inte­gración.

Una política elaborada con estos ingredientes no resulta muy diversa de las que se encuentran al norte de los Pirineos y los Alpes. Por su­puesto, los acentos y las prioridades difieren de unos países a otros. Las principales diferencias de hecho pueden resumirse diciendo que los países del Sur, y España entre ellos, están mucho más preocupados por los flujos que por los «stocks», dicho sea en términos demográfi­cos, mientras más al norte las dos preocupaciones se equilibran y en varios países prevalece la segunda.



«La asintonía entre voluntad política declarada y necesidad económica se resuelve de hechí a través de la entrada irregulai de un número variable de trabajadores, bien sea por fallos o "agujeros " en el sistema de control o por el margen de ambigüedad o flexibilidad que caracteriza al mismo»
Esta diferencia de preocupaciones resulta de situaciones de hecho marcadamente disimilares. En efecto, los países de nueva inmigra­ción no tienen, por un lado, grandes colonias inmigrantes estableci­das de antiguo en su territorio y, por otro, se ven confrontados a un fenómeno muy reciente, mal conocido, difuso en sus contornos, ex­tremadamente heterogéneo y rápidamente creciente. Carecen, ade­más, por lo general, de la experiencia, del personal y del aparato ad­ministrativo adecuado para tratarlo. La geografía está lejos de favo­recer al control de los flujos, tanto por la extensión de las costas como por su mayor proximidad a algunos de los principales países de origen. Todo ello determina que las fronteras meridio­nales del sur de la Comunidad Europea resulten «poro­sas», en calificativo frecuentemente empleado, en oca­siones con una mezcla de temor y reproche, por repre­sentantes de países septentrionales. No es de extrañar que el grueso de las preocupaciones se encamine en esa dirección.

Las diferencias de hecho o de situación de las que deri­van los diferentes acentos en las políticas demográficas podrían sintetizarse diciendo que los países del sur de Europa están atravesando la primera fase del ciclo mi­gratorio, caracterizado por el predominio de «primo-in­migrantes», en su mayoría trabajadores no acompañados de sus familias, que apenas han comenzado a instalarse en el país, mientras los tradicionales países de acogida en Europa han recorrido este ciclo en su totalidad y cuentan en su seno con una comunidad inmigrante sóli­damente establecida, compuesta en forma relativamente equilibrada por miembros de varias generaciones, que



plantea principalmente problemas de condiciones de trabajo, vivienda, educación, salud o participación política y sindical. Cabe añadir, en perspectiva histórica, que los «nuevos países de inmigración» se en­cuentran con dificultades adicionales en comparación con las que re­gistraron los países tradicionales en el inicio del ciclo migratorio en su tiempo, consistentes principalmente en el hecho de que en nuestros días los inmigrantes, lejos de haber sido objeto de reclutamiento o de venir con un puesto de trabajo asegurado, tienen dificultades para en­contrar empleos estables o simplemente legales; y que los países del Sur tienen una mayor proporción de inmigrantes en la economía para­lela o en situaciones de empleo irregular. Esta última observación me­rece una digresión relativa a las relaciones entre inmigración irregular y economía sumergida.


«En la reorientación de la

política de inmigración

española apunta una decidida

preferencia por el sistema de

cuotas vigente en países como

Canadá o Australia, que

tendría en cuenta las

características de los

inmigrantes, su edad,

cualificación profesional y

procedencia, entre otras, para

su admisión.»
Frecuentemente se sostiene que una de las razones por la que los paí­ses del sur de Europa, particularmente Italia y España, han devenido países de inmigración y atraen un número considerable de inmigran­tes es la extensión de la economía sumergida o del llamado sector in­formal. Esta proposición, convincente a primera vista, no lo resulta tanto tras un segundo escrutinio. Aun aceptando que la extensión de la economía sumergida sea mayor en los países del sur de Europa — lo que no es seguro en todos ellos— que en los del Norte, lo que re­sulta más dudoso es que la cadena de causalidad entre los dos fenó­menos vaya siempre en la dirección que habitualmente se señala. En otras palabras, si bien en ocasiones la economía sumergida es la cau­sante de la atracción de inmigrantes, en otras son las rigideces —difí­ciles de evitar— en la legislación sobre extranjería las que convierten en irregulares a muchos trabajos desempeñados por inmigrantes. En efecto, ni en España ni en Italia existe una clara co­rrespondencia entre la distribución geográfica de la in­migración irregular y el mapa de la economía sumergi­da. Es claro que en todas las economías existen secto­res de actividad en los que hay demanda de trabajo in­satisfecha, e incluso que esta demanda tiende a crecer en épocas expansivas. Ello es perfectamente compati­ble con la existencia de niveles de desempleo conside­rables. Es bien sabido que en mercados de trabajo seg­mentados no se encuentran candidatos para cubrir de­terminados puestos de trabajo, en particular los que re­sultan menos atractivos, menos seguros o están dota­dos de menor prestigio social, y en estas condiciones los empleadores no tienen otra opción que reclutar a trabajadores inmigrantes en condiciones irregulares, ante la imposibilidad de demostrar que no hay candi­datos nativos que puedan desempeñar el puesto en cuestión.

En la segunda mitad de los años ochenta y comienzo de los noventa, la situación laboral evolucionó considera-

blemente, siguiendo el curso expansivo de la actividad económica, lo que se tradujo en un marcado aumento de la demanda de trabajo. También evolucionaron con ella los puntos de vista dominantes respecto al trabajo inmi­grante.

Un caso claro de evolución positiva en la orientación de las políticas ha sido el español. Además de la apuesta por la integración de los inmigrantes de hecho que ha significado la regularización de 1991, se ha abierto paso el principio, como antes se ha dicho, de admitir a aquellos trabajadores inmigrantes cuyo con­curso se considere necesario para la economía españo­la, lo que abre una puerta a su ingreso regular. Ello dista de ser común en el continente europeo, en el que frecuentemente resistencias políticas y sociales se im-



«La cooperación al desarrollo no es alternativa a la emigración, pero las políticas migratorias de los países receptores pueden contituirse en instrumentos de la cooperación al desarrollo y formularse en ese contexto.»

ponen a la lógica económica. Además, en la reorientación de la polí­tica de inmigración española apunta una decidida preferencia por el sistema de cuotas vigente en países como Canadá o Australia, que tendría en cuenta las características de los inmigrantes, su edad, cua-lificación profesional y procedencia, entre otras, para su admisión. Sin embargo, el sistema de cuotas, también conocido como de pun­tos, no existe en Europa y no es aceptado sin discusión. Su aplica­ción, interesante por varias razones, entre ellas la de prestarse a la negociación con los países de origen, no está exento de complicacio­nes y ciertamente no resuelve el grave problema de la inmigración irregular, en un contexto en el que los flujos migratorios están sobre todo determinados por los factores de expulsión que operan en las regiones de origen.

Tanto en España como en el sur de Europa, las políticas de inmigra­ción se encuentran en un estadio aún formativo, como corresponde a un fenómeno aún incipiente; y están por ello sujetas a cambios y reo­rientaciones. Ello no obstante, es improbable que en el futuro diverjan marcadamente de las pautas predominantes en el norte de Europa, pese a sus insuficiencias; y ello tanto porque las necesidades y las posibili­dades no son demasiado diferentes como por la exigencia de adoptar criterios razonablemente homogéneos en una comunidad de Estados que se unifica y suprime las fronteras interiores. Si el futuro prosigue por las líneas señaladas, y no es fácil imaginar otras, junto al ya mencionado problema de la inmigración irregular quedará el de la convivencia armónica y la cooperación con nuestros vecinos del Sur en los que se origina una parte importante de los flu­jos migratorios que se dirigen a nuestras tierras. Y la disonancia en­tre sus necesidades de emigración y la persistencia de políticas fuer­temente restrictivas en Europa no contribuirá, ciertamente, a crear una atmósfera propicia para esa convivencia. Urge intensificar la co­operación al desarrollo, pero sabiendo que no es la panacea, frecuen­temente no más que retórica, que va a dar solución fácil y pacífica a



un dilema poco menos que irresoluble, entre otras razones —más allá de su muy exigua cuantía actual— porque en el corto plazo el desa­rrollo acrecienta la propensión a la emigración en lugar de eliminar­la. La cooperación al desarrollo no es alternativa a la emigración, pero las políticas migratorias de los países receptores pueden consti­tuirse en instrumentos de la cooperación al desarrollo y formularse en ese contexto. Y, quizás por encima de todos los demás, queda la necesidad de aprender a convivir con un fenómeno que va a estar con nosotros durante largo tiempo.


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