Mercurio contra Baco y Briján. Impuestos a la «industria del vicio» en Baja California Norte, 1920-1940



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Evidencias materiales e ingresos fiscales

Sin duda, las muestras más tangibles de la importancia de los beneficios obtenidos son las obras públicas emprendidas por los gobiernos de Baja California a lo largo de todo el periodo. En octubre de 1925 el secretario de la CROM, Eduardo Moneda, visitó Baja California y, a su regreso a la capital, lamentó el estado en el que se encontraba en distrito. Abelardo L. Rodríguez respondió con dureza. Le reclamaba haber recorrido únicamente la calle principal, donde efectivamente había cantinas y cabarets, porque “si hubiera caminado dos más hubiera visto las escuelas que se han construido, el sistema de agua potable y drenaje de la población, etc., etc., y si hubiera avanzado un poco más hubiera visto las carreteras que se han construido últimamente, tan buenas o mejores como las que hay hoy en la República”.65 Dos años más tarde, Rodríguez publicó una Memoria administrativa en la que, en sus propias palabras, consignaba “los resultados concretos y tangibles” de su gestión.66 Dicho documento resulta interesante no sólo por la información que consigna, sino por el modo en el que lo hace. Dedicaba, por ejemplo, gran número de páginas a describir las obras emprendidas: el saneamiento y embellecimiento de las principales ciudades, la pavimentación de las calles, la instalación del servicio de agua potable y de alumbrado público, la edificación de museos, bibliotecas y teatros, la construcción de presas, carreteras y líneas ferroviarias. Las descripciones suelen ir acompañadas de fotografías en las que al calce se puede leer: “Avenida Reforma de Mexicali, pavimentada por el gobierno del distrito”, “Hospital civil y militar de Zaragoza, construido recientemente”, “Limpia de una canal. Nótese la gran cantidad de azolve acumulado”.67

Pero en términos fiscales ¿bajo qué mecanismos se recaudaban los impuestos de una actividad que legalmente estaba proscrita? ¿cuánto dinero se recababa? ¿qué ámbitos de gobierno se beneficiaban? El tema ha llamado la atención de diversos investigadores. Sin embargo, hasta el momento prácticamente no existen trabajos que intenten cuantificar tales ingresos. Una vez más, ello se debe, en gran medida, a la escasez de fuentes.68

No es este el espacio para hacer un recuento puntual de la formación del sistema fiscal posrevolucionario. Basta por lo pronto con hacer algunas precisiones. La Constitución de 1917 no definió con claridad las potestades tributarias de los tres niveles de gobierno –esto es, el federal, el estatal y el municipal–.De hecho, en dicho cuerpo legal se hacían pocas referencias a las cuestiones fiscales.69 En el artículo 115, en una de las alusiones más directas, se determinó que los ayuntamientos podrían administrar “libremente” su hacienda. Sin embargo, correspondía las legislaturas locales fijar las contribuciones específicas que –se puntualizaba– debían ser suficientes para atender las necesidades municipales.70 Una vez más, Baja California Norte, al igual que los otros dos Territorios y el Distrito Federal, representaba una excepción.71 Por ello, en abril se emitió una ley que detallaba la organización interna de dichas entidades. En materia hacendaria, se estableció que los gobernadores, nombrados directamente por el presidente de la República, se encargarían de formar cada año el presupuesto de ingresos y el de egresos, que se someterían a la aprobación del Ejecutivo Federal para que éste, a su vez, lo remitiera al Congreso. De manera complementaria, debían rendir cuentas de los gastos erogados. Por su parte, los ayuntamientos presentarían sus presupuestos ante el gobierno local y posteriormente ante el federal.72

En mayo de aquel año (1917), Venustiano Carranza emitió un decreto en el que se especificaban las contribuciones que correspondían a los gobiernos y a los ayuntamientos del Distrito y de los Territorios Federales. A los primeros, pertenecían, entre otros, la contribución predial, la de profesiones y la del consumo del pulque, el derecho de patente sobre giros mercantiles e industriales, el impuesto sobre sucesiones y donaciones y los derechos que se pagan al Registro Público de la Propiedad. Los gobiernos municipales disponían de las rentas propias, de los impuestos, de las asignaciones de impuestos federales que fijan los presupuestos anuales y de las subvenciones que el Gobierno General concede a las Corporaciones Municipales. Dentro del primer rubro figuraban los ingresos generados por los juegos y las diversiones públicas.73 Tres años más tarde, Álvaro Obregón promulgó la “Ley de Hacienda del Territorio de la Baja California”, que, en materia de juegos y diversiones públicas dio continuidad.74

A pesar de los esfuerzos por delimitar las atribuciones, las disposiciones referidas no lograron evitar los conflictos de intereses entre los distintos niveles de gobierno. Bastan algunos ejemplos. Para empezar, las negociaciones para el establecimiento de los casinos más importantes solían hacerse entre la Secretaría de Gobernación y los empresarios interesados y, como puede observarse en los contratos firmados, se fijaban, además de los impuestos municipales, algunos gravámenes que beneficiaban tanto al Distrito como a la Federación. En septiembre de 1921, Epigmenio Ibarra autorizó al Sindicato de Inversiones de Guerrero la explotación de juegos permitidos por la ley en dos casinos establecidos en Tijuana. La compañía se comprometió ante notario, a pagar el 15% de las entradas brutas al gobierno local y el 10% al federal.75 A mediados del siguiente año la Secretaría de Gobernación llegó a un acuerdo similar con Geo M. Pratt para el establecimiento del Club Meridional en Mexicali. En el contrato se determinó que la empresa pagaría al Gobierno del Distrito “una suma igual al 25% de las utilidades líquidas que obtenga por cualesquiera concepto, independientemente de los impuestos municipales que correspondan a cada uno de los giros del Club y los Federales relativos”.76

La falta de claridad desató algunos enfrentamientos. En mayo de 1921, el Ayuntamiento de Ensenada solicitó a la Secretaría de Gobernación que revocara la concesión otorgada por el Gobierno del Distrito a la Empresa del Hipódromo de Tijuana S.A. para verificar carreras de caballos o que, al menos, se transfiriera el contrato de concesión a favor del Ayuntamiento. Argumentaron que los impuestos que cobraba el Gobierno del Distrito a dicha Empresa eran municipales por tratarse del ramo “juegos permitidos por la ley y diversiones”. Por otro lado, hicieron hincapié en que en un caso similar que se presentó en la Ciudad de México el presidente había resuelto recientemente que la autoridad municipal era “la única capacitada para conceder permiso para juegos permitidos”.

En julio, el gobernador del Distrito, Epigmenio Ibarra, manifestó una opinión contraria. Reconoció que el ramo de juegos permitidos y diversiones correspondían al ramo de policía y por lo tanto a las autoridades municipales, pero agregó que de ahí no se deducía que sólo los ayuntamientos pudieran tratar esos asuntos. Insistió en que el gobierno del Distrito podía dictar medidas sobre la materia cuando “se [veía] envuelto el interés general del territorio”, como sucedía en “el caso del otorgamiento de una concesión por diez años […] para explotar el ramo de carreras de caballos con apuestas en un lugar fronterizo”; los ayuntamientos- aseguró- sólo podían dar concesiones por dos años. Agregó que, en tal concesión no solamente estaban envueltos cuestiones generales del Distrito, como es la de decidir si tal juego es o no de los permitidos, sino “los intereses más altos de la nación”, puesto que el asunto afectaba “más o menos directamente las relaciones del Gobierno de la República con el país vecino”. Lamentaba “la falta de una ley que precise con toda claridad los límites de las esferas de acción de Gobierno y Ayuntamientos, ya que la Ley Orgánica de 13 de abril de 1917 apenas si esbozaba los mencionados límites dejando lugar en muchos puntos a una verdadera confusión”.77

En septiembre el abogado consultor de la Secretaría de Gobernación emitió un dictamen en el que señaló que no era facultad exclusiva del Ayuntamiento gravar los juegos y las diversiones públicas, pues tanto el gobierno del Distrito como el Federal estaban autorizados para imponer los gravámenes que determinan sus propias leyes. En ese caso específico tales instancias reconocieron expresamente el derecho del Ayuntamiento de Ensenada para cobrar impuestos a la Empresa del Hipódromo, pues en la cláusula IV del contrato se estableció que las cuotas referidas se pagarán independientemente de los impuestos locales y municipales. Por ello, concluyó, no era conveniente acceder a la solicitud del Ayuntamiento de Ensenada.78

La situación se modificó a raíz de la promulgación, el último día de 1928, de una nueva ley orgánica para el Distrito y los Territorios Federales, que sustituyó los municipios por delegaciones en dichas entidades. En Baja California Norte se formaron tres: Mexicali, Tijuana y Ensenada. En materia hacendaria, los gobiernos de los territorios asumirían todas las atribuciones de los ayuntamientos y se encargarían de los bienes, derechos y acciones que antes les pertenecían.79

Las pugnas también se dieron entre las autoridades estatales y las nacionales. Otro de los rasgos característico de las finanzas públicas del México posrevolucionario es la creciente concentración de los ingresos en manos de la federación.80 Para ello, las autoridades centrales recurrieron a diversos mecanismos. En primer lugar, hay que hacer referencia a la llamada contribución federal.81 En 1921 Carl Withington otorgó al gobierno del Distrito una fuerte suma de dinero para que se llevaran a cabo “mejoras materiales” y se instalara el servicio de agua potable, que se registró como “donativo expontáneo (sic)”.82 La Secretaría de Hacienda, que estaban al tanto de las transacciones, no tardó en exigirle al gobierno del Distrito el 20% de tales entradas que, por concepto de la contribución federal, correspondía al gobierno central. Así, mientras los presidentes en turno pronunciaban furibundos discursos en contra de lo vicios y hacían constantes llamados a las autoridades competentes para erradicarlos, los encargados de las finanzas emprendieron –con la misma perseverancia– esfuerzos para recaudar los impuestos que, conforme a la compleja legislación de la época, le correspondía.

Epigmenio Ibarra y su sucesor, José Inocente Lugo, solicitaron con insistencia que se les eximiera de tal pago, argumentando una y otra vez que el dinero se había destinado a “mejores materiales”. Para ser más convincente, el segundo presentó un cuadro desglosando el uso que se había dado al mencionado donativo. En ambos casos, la dependencia respondió que no era posible pues, de acuerdo con los informes rendidos por el Administrador del Timbre, dicha cantidad fue “entregada a cambio de un permiso temporal para juegos”. Así, “teniendo en cuenta el objeto a que se destina la repetida cantidad, por equidad se resuelve que la citada Contribución Federal se cause conforme a los dispuesto por el art. 250 de la Ley del Ramo vigente”. Ante la negativa, Lugo se dirigió directamente a Plutarco Elías Calles, secretario de Gobernación. Si bien reconocía que los $158,000.00 provenían de un permiso temporal para juegos, señalaba que “considerando que las cantidades ministradas en distintas partidas se destinaron a mejoras materiales de positiva utilidad no sólo para el gobierno del Distrito, sino para la Federación misma, estimo equitativo que se exima del pago de la contribución federal a este Gobierno, ya que para su sostenimiento, ha sido ayudado con fuertes subsidios por el Ejecutivo Federal como dependencia inmediata suya”. Los funcionarios fiscales, sin embargo, se mantuvieron firmes. 83

El segundo impuesto mediante el cual las autoridades federales intentaron obtener recursos fue el Impuesto sobre la Renta, instaurado en 1925. Al año siguiente, la Secretaría de Hacienda intentó hacer extensivo este gravamen a los premios que el Hipódromo otorgaba a los propietarios de caballos de carrera. Abelardo Rodríguez intervino ante el presidente para que la reforma no se hiciera retroactiva, pues durante la última temporada la empresa no había retenido el 6% correspondiente a los propietarios. A finales de octubre volvió a insistir, argumentando que “cualquier perjuicio que [sufriera] el Hipódromo se reflejaría directamente en Gobierno del Centro y Gobierno Distrito”, en particular en el último por la notable baja en el precio del algodón. Como parte del alegato Rodríguez intentó poner sobre aviso al presidente de Calles de que los inspectores del Timbre fastidiaban a tal grado a los propietarios de los casinos en la península que se corría el riesgo de que éstos decidieran cerrar sus negaciones, en cuyo caso tanto el gobierno Federal como el del Distrito dejarían de percibir “una muy considerable cantidad”. Solicitaba, por ello, que tales funcionarios fueran “serenos en sus apreciaciones y no [molestaran] con detalles sin importancia”. Como muestra, enviaba un cuadro detallando las “cantidades que recibe el Timbre por concepto de contribución federal de los casinos y del Hipódromo anualmente”, al que se hará referencia más adelante. 84

En 1929, Abelardo L. Rodríguez se dirigió a José María Tapia, entonces Jefe del Estado Mayor Presidencial, para informarle con preocupación que con mucha frecuencia llegaban a Tijuana inspectores del Timbre “con órdenes expresas de fiscalizar las operaciones de las casas de juego”. Consideraba un “contrasentido” que dichos funcionarios quisieran “imponer multas y castigos”, como si fueran impuestos, a negocios que estaban fuera de ley y que, en consecuencia, debían denunciar ante las autoridades competentes. Agregó que el presidente, al igual que sus antecesores, sabía que los juegos de azar se toleraban por la “la necesidad imperiosa que ha habido de las entradas que reportan al Erario y con las cuales se han podido hacer obras de nacionalización en una región que prácticamente estaba en poder de corporaciones extranjeras”, como la adquisición de grandes extensiones de terreno para el establecimiento de mexicanos repatriados, la construcción de caminos, el fomento de la educación pública y la edificación de una presa en el Río Tijuana. Advirtió que de continuar dicha situación los concesionarios, en tanto “infractores de las Leyes”, tendrían que cerrar las casas de juego y “apenas habría ingresos suficientes para pagar los sueldos de la Administración y se estancaría definitivamente el desarrollo ya iniciado de esta región”. Además señaló que, “viéndolo bajo el punto de vista moral”, no creía que se tratara de una inmoralidad ya que en las poblaciones fronterizas lo mismo que en las del interior de los Estados Unidos, se mantenían casas de juego y centros de vicio clandestinamente a sabiendas de las autoridades. La diferencia radicaba en que en el vecino país los funcionarios eran los únicos beneficiados, mientras que en Baja California tales ingresos se utilizaban para el desarrollo del distrito, con el objeto de que “muy pronto pueda sostenerse por sí solo, sin necesidad de tales contribuciones”. Como muestra, acompañaba un cuadro detallado de “las entradas que por concepto de juego tenían los Erarios tanto del Distrito como de la Federación”, que se reproduce más adelante.85

A pesar de los ingresos recibidos, la estructura económica del Distrito –a partir de 1931, Territorio– no se modificó de manera sustancial. Así, cuando en 1933 se levantó la prohibición en los Estados Unidos, Baja California lo resintió con especial dureza.

A continuación, presentó algunas cifras que dan muestra de la importancia de los recursos generados por la industria del vicio en Baja California a lo largo del periodo estudiado. Para ello, he recurrido básicamente a dos fuentes. En primer lugar a los cortes de caja tanto del gobierno del Distrito como de los municipios, esto es Ensenada y Mexicali, que se publicaron en el Periódico Oficial de la entidad. Es importante aclarar, por un lado, que las autoridades no lo hicieron con el rigor debido cada vez y, por otro, que tales informes dejaron de publicarse en 1926, al menos para el resto del periodo que nos ocupa. Sin embargo, el material es una fuente particularmente rica. En segundo, la documentación remitida por los propios empresarios para fundamentar la importancia de tales giros en la economía de la región. Si se relacionan tales datos con los ingresos totales del Distrito, es posible calcular qué porcentaje representaban, pero ya no es posible compararlo con otras actividades productivas.


1. Durante los años en los que estuvo vigente la ley de 1917, los impuestos recaudados por los municipios de BCN representaban un porcentaje bastante alto del total de la recaudación nacional. En 1926, por ejemplo, los ingresos del municipio de Mexicali fueron de $808.904.83,86 cantidad que representa el 1.56% de los ingresos de todos los municipios del país.87 Ese año, los ingresos generados por los expendios de vinos y licores, los juegos permitidos, el ramo de tolerancia y las máquinas sorteadoras representaron el 43% del total y, si incluimos el rubro de Beneficencia Pública, el porcentaje se eleva al 51.8%.
2. A partir de la promulgación de la Ley Orgánica de 1928, se advierte un repunte en los ingresos del Distrito Norte de Baja California. Ese año, los ingresos de la entidad representaban el 6.4% del de todos los estados de la República; en 1929, el 8.10% y en 1930, el 8.44%. A partir de 1931, se registra una ligera baja que se acentuó a partir de 1933, año en el que, como se ha señalado, se derogó la Ley Volstead en Estados Unidos.88 De acuerdo con el censo de 1930, la población de Baja California representaba entonces tan sólo el 0.4% del total nacional.89

1921

Como se mencionó, en 1921 Carl Withington otorgó al gobierno del Distrito $86,000.00 para mejoras materiales y $72,000.0 para la instalación del servicio de agua potable, que se registraron como “donativo expontáneo (sic)”. En conjunto, representaban cerca del 12% de los recursos que a lo largo de ese año ingresaron a la tesorería. De acuerdo con las cifras presentadas por Armando Servín, en 1921 los ingresos del Distrito Norte de Baja California sumaron $1,367,000.00. (El 20% que quería cobrar el gobierno federal ascendía a $31,600.00).90



1922

Cuadro que manifiesta las percepciones del Gobierno del Distrito, por los casinos establecidos en la población de Mexicali, Baja California, a contar desde la fecha de su apertura, durante el año de 1922.

Casino

Impuestos

Casino Meridional

Dls. 4.681.83

Casino Fco. Cheyoc

Dls. 62,500.00

Casino Sing y Cía

Dls. 119,198.50

TOTAL

DLs. 186,380.33

Fuente: Fondo PEC, Exp. 127, Leg. 11/12, Gaveta 49, Inventario 3316, f. 592.



1923

Cuadro que manifiesta las entradas brutas habidas durante los meses de enero, febrero y marzo del corriente año [1923], en los casinos que se expresan, establecido en la población de Tijuana, B.C.,




Enero

Febrero

Marzo

Total por casino

Casino Sun Set Inn

40,712.95 dlls.

45,682.09 dlls.

67,668.95 dlls.

154,063.99 dlls.

Tijuana Foreign Club

10,269.75 dlls.

4,317.75 dlls.

5,760.00 dlls.

20,347.50 dlls.

Club Molino Rojo

3,186.75 dlls.

1,556.75 dlls.

4,317.35 dlls.

9,060.85 dlls.

Club Trívoli

3,266.80 dlls.

3,080.60 dlls.

6,289.70 dlls.

12,637.10 dlls.

Club Recreativo Occidental




4,301.80 dlls.

3,721.90 dlls.

8,023.70 dlls.

Total por mes

57,436.25 dlls.

58,938.99 dlls.

87,757.9 dlls.

204,133.14 dlls.

Fuente: Fondo PEC, Exp. 127, Leg. 11/12, Gaveta 49, Inventario 3316, fs. 593 y 594.
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