Modelos de gobernanza en municipos de pequeño tamaño de castilla y leóN; viejos modelos y nuevas oportunidades



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Universidad de Valladolid

Departamento de Sociología y Trabajo Social

MODELOS DE GOBERNANZA EN MUNICIPOS DE PEQUEÑO TAMAÑO DE CASTILLA Y LEÓN; VIEJOS MODELOS Y NUEVAS OPORTUNIDADES.

Autores: JoséJuan Zurro Muñoz, Rogelio Gómez García y J.Daniel Rueda Estrada.

jjzurro@soc.uva.es. 983423000 ext. 4614

Departamento de Sociología y Trabajo Social.

Universidad de Valladolid

ABSTRACT

Los territorios rurales de Castilla y León plantean numerosas incógnitas en cuanto a su futuro por sus especiales características, entre las que se encuentran, un territorio muy extenso, heterogéneo, disperso, despoblado, envejecido, masculinizado, etc.; Dicho panorama plantea desafíos que se enmarcan, como mínimo, en el mantenimiento los niveles de bienestar de las personas que lo pueblan.

La presente comunicación analiza las oportunidades de desarrollo del mundo rural de Castilla y León, rescatando la utilización de varios modelos de gobernanza y organización eficiente y sostenible.

El texto de esta comunicación parte del estudio realizado sobre la ordenación del territorio, la organización de servicios y estrategias de aplicación, y los sistemas de gobernanza política; asimismo se ha sistematizado mediante el uso de metodologías cualitativas las aportaciones de técnicos y personas que trabajan en el ámbito del desarrollo, recogidas en diversos foros comunitarios.

El análisis realizado tiene en cuenta dos modelos organizativos:


  1. Los modelos históricos de organización y gobernanza en los núcleos rurales como las Cofradías, el Concejo General o Abierto o las Asambleas Vecinales o los consorcios de servicios.

  2. Las nuevas modalidades organizativas de servicios a la población, provenientes de las Políticas Europeas, como son los Grupos de Acción Local, el Partenariado Local como forma de cooperación entre agentes e instituciones diversas.

Partiendo de la hipótesis de que cualquier proceso organizativo y de gobernanza local orientado al desarrollo local debe tener en cuenta las raíces socio históricas y culturales, nuestra comunicación avanza las conclusiones del estudio, donde se pone de manifiesto la importancia de adecuar la organización de los territorios rurales de Castilla y León y sus habitantes a una mayor eficiencia de la organización y administración, utilizando los recursos con los que se cuenta de la forma más eficiente posible. Armonizar sistemas de apoyo y ayuda mutua con servicios de proximidad avanzando en sistemas organizativos capaces de combinar la tradición con la realidad actual, han de constituir las bases de cualquier iniciativa de promoción del medio rural.

PALABRAS CLAVE

Legitimidad, Eficacia, Desarrollo, Bienestar, Participación.

La comunicación que presentamos, es un avance del estudio y análisis de la sociedad castellano y leonesa, sus formas de organización y las posibilidades que ofrece como escenario de ensayos sobre nuevas formas de gobernanza, basadas en las raíces y modalidades de organizar la vida, la convivencia y los recursos, introduciendo los cambios que la sociedad actual ofrece, integrando la perspectiva local con la dimensión global.

El objetivo principal del que pretendemos dar cuenta es el de comparar las nuevas y viejas maneras de tomar decisiones en los municipios pequeños de Castilla y León, y su relación con las posibilidades de desarrollo social y económico y, consecuentemente de bienestar de la población. De acuerdo con este objetivo, se rescatan y proponen la utilización de varios modelos de gobernanza y organización eficiente y sostenible, que redunden en el bienestar de las personas, teniendo en cuenta la existencia de dos factores significativos: en primer lugar que Castilla y León es un territorio con unas características que le hacen especial: territorio muy extenso, poblaciones muy envejecidas, dispersas, despobladas y masculinizado; y en segundo lugar que es preciso destacar que el medio rural no es un entorno homogéneo, sino diverso en su composición y en sus posibilidades.

Para realizar el análisis de las oportunidades de desarrollo de los territorios rurales de Castilla y León y su relación con los modelos de gobernanza es preciso tener presente ciertas premisas de partida: la importancia de la participación, la búsqueda de la mayor eficiencia y la implementación de nuevos modelos o enfoque que se vienen desarrollando desde las políticas europeas.

En efecto, se ha de primar la participación de la población, o por lo menos la posibilidad de participación de la mayor parte de la población en la toma de decisiones en asuntos que puedan afectarles. Teniendo esto en cuenta así como el envejecimiento de la población rural, se ve necesario articular mecanismos facilitadores de la participación de las personas mayores, no solo porque representan el colectivo más importante, sino porque van a ser los destinatarios de la mayor parte de las decisiones, medidas y servicios que se implementen, por lo que deberán ser los primeros en expresar su deseos y en orientar los procesos capaces de responder a sus demandas.

En segundo lugar, para la consecución de niveles óptimos de bienestar en la población, se tendrán en cuenta criterios de eficiencia, sobre todo si se tienen en cuenta diversos factores que pueden hacer ineficientes algunas medidas. La dispersión de la población, el reducido tamaño de los municipios, la falta de rentabilidad económica de algunas inversiones para responder a las necesidades de la población, debe realizarse buscando difíciles equilibrios. Los habitantes del mundo rural han de ser considerados ciudadanos con igualdad de derechos con independencia del lugar de residencia; pagan impuestos, tienen necesidades y pueden reivindicar y demandar servicios. Pero dicho esto, el contexto geográfico tiene que ser un factor a considerar en ese equilibrio entre inversión, gasto y beneficio, teniendo en cuenta, que en materia de derechos y de garantía de calidad de vida, los beneficios dejan de tener una vertiente económica para adquirir una vertiente más social y humana. Es en esta perspectiva, en la que las modalidades organizativas, los sistemas de cooperación, gobernanza, consorcios de servicios, adquieren un sentido especial, sobre todo como necesidad y como único atajo para garantizar el futuro y viabilidad de la población.

En último lugar, se hace necesario tener en cuenta la dinámica de las Políticas Europeas y las modalidades organizativas que se derivan de ellas, como los Grupos de Acción Local (GAL) o el Partenariado. Aunar intereses, hacer confluir en un objetivo global a los agentes públicos, a los agentes sociales, a las administraciones y a los sectores financieros y productivos, es un nuevo escenario, que se plantea como única forma viable de sostenibilidad y de desarrollo. Todo ello supone una nueva forma de entender y aplicar lo que hoy se denomina la “gobernanza” local. Pero a la vez, esa gobernanza demanda aunar visiones sociales, políticas, éticas, superando las resistencias de intereses partidistas que puedan suponer freno a procesos y proyectos. En esta perspectiva se hace patente la necesidad de conectar el pasado con el presente y el futuro. Y cuando hablamos del pasado nos referimos a formas tradicionales de gestión y gobierno local, democráticas, participativas y solidarias. Los antiguos Concejos de León y Castilla, los terrenos comunales, son exponentes de una “tierra comunera”, que puede y debe combinar las raíces de su historia con versiones modernas de sistemas de apoyo y de gobierno.

La gobernanza tradicionalmente se ha relacionado con dos de las dimensiones de la actividad política; primero con las formas de organización territorial y la administración del estado y en segundo lugar con la forma en que se reparten responsabilidades y se toman decisiones. (Farinós, 2008); partiendo de la delimitación territorial es posible hacer un repaso a la distribución de poder para sacar conclusiones en relación con los requisitos mínimos necesarios para abordar esta relación entre Ordenación del Territorio, Gobernanza y la Toma de Decisiones.

La realidad política y administrativa de la España constitucional nos muestra una serie de estructuras, unas veces yuxtapuestas, otras complementarias y o otras superpuesta, que demandan mayor racionalidad y mayor clarificación de fronteras, competencias y servicios. La ordenación territorial actualmente está delimitada por Comunidades Autónomas, provincias y municipios; aunque se podrían utilizar otros criterios como accidentes geográficos o afinidad de municipios por diferentes motivos. Sin duda ésta realidad administrativa debe ser un punto de partida a analizar y tener en cuenta, pero inmediatamente después se tendrá en cuenta al volumen de población necesaria para dar eficiencia a los territorios actuales (masa crítica).

Extrapolando este enfoque y premisas a Castilla y León, para garantizar una buena gobernanza se tendrá que atender a la configuración de los dispositivos utilizados por las autoridades para crear y actuar sobre esa población, para asegurar su bienestar, siempre advirtiendo los hechos diferenciales de Castilla y León en cuanto a su gran extensión de territorio, a la baja densidad de población, a su alto grado de envejecimiento, a su diseminación en 2.248 municipios.

Además de esto, y teniendo en cuenta que el Estado en la actual coyuntura de crisis económica está siendo reducido, se debe ser consciente de la transformación que se está operando en el Estado de Bienestar y que, dada la incertidumbre instaurada tendrá unos efectos no deseados en las políticas de desarrollo regional. En aras a la sensatez, este problema debería resolverse con la introducción de nuevas formas de gestión en la administración pública de acuerdo a una coherente ordenación del territorio; o lo que es lo mismo, se deben ir a formas de gobernabilidad en las que prime la eficiencia, participación, perdurabilidad, solidaridad y cohesión entre territorios

En esta situación de crisis y recortes públicos, las administraciones públicas han comenzado a tomar medidas “racionalizadoras” del gasto; en esta perspectiva se deberán entender las nuevas propuestas de ordenación territorial que ha comenzado a plantear, por un lado el gobierno regional de Castilla y León a través del Anteproyecto de Ley de Ordenación, Servicios y Gobierno del territorio de la Comunidad de Castilla y León y la nueva ordenación, y por otro lado el Gobierno central con el Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local.

La reordenación del territorio, con la unión voluntaria de municipios para la posterior creación de “Distritos de Interés Comunitario” debería servir en última instancia para mejorar la vida de los ciudadanos y asegurar la existencia de los municipios en el futuro. Esto sólo se podrá llevar a buen término mejorando la eficiencia en relación con los recursos financieros y recursos humanos con los que cuentan los municipios.

En esta perspectiva, para garantizar la gobernabilidad de dichos entes será preciso conocer tanto la representatividad como la participación de la población para materializar de la manera más eficiente y democrática dicha instancia.

Las transformaciones que se han operado en el concepto de gobernanza local en las últimas décadas son debidas, en primera instancia, a la aplicación de las políticas europeas de desarrollo, en las que se considera prioritaria la implicación de la sociedad civil en la toma de decisiones sobre su propio futuro. En el pasado, se entendía, que los representantes políticos debían tomar decisiones eficaces de forma descendente; es decir, la participación de la población local se limitaba a elegir a sus representantes y los representantes eran los que tomaban las decisiones. Hoy en día, la eficacia de la toma de decisiones tiene en cuenta la participación de la población desde un punto de vista ascendente; por ello se hace imprescindible aunar los diferentes intereses, los puntos de vista, sensibilidades, etc., dando la oportunidad a que se manifiesten, debatan y consesuen intereses y planteamientos diferentes, pero todos ellos centrados en la calidad de vida y en la sostenibilidad de la población, garantizándoles los servicios y recursos que sean necesarios. Las nuevas tecnologías y sistemas de organización no basados en compentencias específicas, sino en las necesidades de las perosnas, pueden hacer posible el cambio.



GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad se ha entendido tradicionalmente como el ejercicio de la toma de decisiones por parte de las autoridades legítimas, los cuales representan a cada uno de los ciudadanos y, en consecuencia toman decisiones con un propósito de eficacia. Se hace imprescindible profundizar en el sentido que se le da al concepto en la actualidad y en concreto en el medio rural de la Comunidad Autónoma de Castilla y León sin olvidar las instituciones que daban cabida a la tan demandada participación de la población en la toma de decisiones..

Según el diccionario de la RAE gobernanza es “el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía” Se hace obligado pues, poner de relieve esos distintos sentidos para ofrecer una conceptualización del término para llegar al sentido actual de la gobernabilidad en el medio rural.

En el actual escenario de crisis económica se hace todavía más complicado el desarrollo de los territorios rurales de Castilla y León por lo que habrá que prestar especial atención a la búsqueda de la eficiencia a través de la mejora de la gobernanza.

Es preciso analizar cada uno de los elementos que intervienen en el incremento del bienestar de las personas y , para ello se puede realizar un diagnóstico general de la participación existente en un territorio tanto a nivel de asociaciones como de ayuntamientos, así como en cuanto a la dinamización y potenciación del tejido social de los terrotorios.

Llevamos mucho tiempo organizando la administración de forma departamental, olvidando a la ciudadanía y las exigencias de una buena convivencia. Las personas tienen múltiples necesidades pero reciben las respuestas segmentadas, lo que contribuye a ineficiencias y a generar procesos administrativos innecesarios. La buena gobernanza pasa por idear y diseñar otras formas de gestión y de administración de las necesidades sin tantas fronteras administrativas y desencuentros. Una administración y organización basada en la persona, en la familia, en la comunidad, deberá responder de manera profesional y especializada, pero coordinada y de forma unitaria. Los compartimentos administrativos, especializados en sectores de población, en colectivos y necesidades, no parece la mejor forma de garantizar la eficiencia y sobre todo la satisfacción de las necesidades ciudadanas.

Los verdaderamente interesados en el futuro de un territorio son todos sus pobladores y son ellos los que tienen que decidir lo que estimen necesario para buscar y encontrar una mejora en su bienestar

LA POBLACIÓN, LO LOCAL Y LO RURAL

La noción de población (dimensión social) evoca inmediatamente a la dimensión territorial, al espacio acondicionado para vivir en comunidad de un conjunto de personas con una cultura y tecnología común y determinada (conocimientos y medios); pero la delimitación de los territorios debería estar sometido a revisión en el momento que existan cambios que provoquen nuevos riesgos y necesidades en la población que no puedan ser satisfechas de otra manera que modificando dicha ordenación del territorio.

Es preciso recordar que los orígenes de la actual ordenación del territorio se sitúan en los albores del siglo XIX y, como no puede ser de otra forma, con confusiones y desacuerdos entre los interesados, amén de las imposiciones de quienes detentaban el poder. A modo de ejemplo de dichas confusiones se puede citar el error que existía en cuanto a la extensión total de España a principios del S. XIX, momento en el que se comienza a proceder al estudio de las delimitaciones provinciales actuales. Se pueden sumar errores en el cálculo de tamaño de España de alrededor de 30.500 km² (Castilla y León tiene 90.000 km² de extensión y el País Vasco 7.000 km²).(Burgueño 1996)

Ese continuo devenir de riesgos en el campo de la delimitación territorial y, derivado de ello en la gobernanza de esos territorios, hace meditar y después considerar la necesidad de racionalizar y adaptar a la época actual ese orden impuesto en épocas lejanas, bajo otras condiciones radicalmente diferentes a las existen en la actualidad, y que pueden dar lugar a una falta de eficiencia en la gobernabilidad de los territorios.

No obstante, a la hora de conocer cuál es la mejor estructuración territorial para aplicar un modelo de gobernanza eficiente (se entiende por eficiente un gobierno que consiga el mayor bienestar para sus ciudadanos) es preciso tener en cuenta toda una batería de razones argumentadas, al mismo tiempo que considerar la época histórica en la que fueron discutidas para conocer y “disipar” su mayor o menor racionalidad. Para abordar este punto es necesario conocer los motivos por los que se tomaron las decisiones que dieron lugar a una ordenación del territorio y derivado de ello a una gobernabilidad determinada. Para ello será preciso, conocer cuáles fueron los factores que tienen relación con ello y los porqués para la toma de decisiones por parte de los poderes públicos.

Las dificultades que existieron en el pasado para racionalizar la gobernanza son numerosas; obviamente dichas dificultades del pasado no son las mismas que las actuales pues los aspectos que se han de tener en cuenta son múltiples; solamente hay que pensar en el estado de la tecnología actual para saber la facilidad con que se puede hacer en la actualidad uso de un mapa de cualquier escala y las dificultades que han existido en el pasado para hacer lo propio. A principios del S. XIX, momento en el que se desarrolló el mapa provincial, existían muchas dificultades para dibujar un mapa, lo que explica la existencia de errores que hoy entenderíamos como garrafales; Asimismo se podría hablar de la dificultad para acceder a la población de un territorio o los déficits del estado de las comunicaciones. (Burgueño 1996). Todos ellos son factores que se han de tener en cuenta a la hora de esclarecer las diferencias que pueden existir a la hora de estudiar la actual ordenación del territorio delimitado en ciudades, provincias, Comunidades Autónomas, Estados, o Unión de Estados.

En cuanto a la aplicación de modelos de gobernanza históricos es preciso aclarar la necesidad de adaptación de los medios y objetivos que se persiguen en la actualidad y que, sintetizándolos se pueden cifrar en la participación igual y democrática de todos en la toma de decisiones en asuntos de interés general. Un ejemplo de ello son los Concejos Abiertos, las Asambleas vecinales, las Cofradías o los Consorcios, con los cuales se puede lograr la efectiva participación de todos en la consecución de un desarrollo social y económico duradero que desemboque en el bienestar general de la población.

El caso del Concejo Abierto es especialmente significativo en la Comunidad Autónoma de Castilla y León y en especial en la provincia de León; en él, el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local.



El artículo 29 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local establece que funcionan en Concejo Abierto:

a. Los Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración.

b. Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.

2. La constitución en Concejo Abierto de los Municipios a que se refiere el apartado b del número anterior, requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.

Para determinar si procede el régimen de concejo abierto hemos de referirnos, según el art. 29 de la ley reguladora de las bases de régimen local, a la cifra oficial de población conforme a la última rectificación patronal aprobada. Las candidaturas a Alcalde en los Municipios que funcionan en régimen de concejo abierto se presentan en la misma forma prevista en general en Ley Orgánica de Régimen Electoral General.

Por todo ello, concluimos que se deberá tener presente cómo era la vida en ese momento y cómo es ahora para lograr a través de la ordenación del territorio, una mejora continua en la vida de sus habitantes.

COMIENZO DE ACTUACIONES PARA LA ACTUAL DELIMITACIÓN PROVINCIAL

Las Cortes de Cádiz y la constitución que emanó de ella en 1812 hace referencia a los objetivos que justificaban la necesidad de una nueva organización territorial y a las razones por las que el texto constitucional aplazaba dicho trabajo; principalmente debido a la pretensión de una gran exigencia para su realización científica; así dejaba para un posterior trabajo de las Cortes esa delimitación territorial.

Respecto a los objetivos de dicha nueva ordenación del territorio, el discurso preliminar de la Constitución de 1812 fija los siguientes: Facilitar la administración de la justicia; La distribución y cobro de las contribuciones; La comunicación interior de las provincias; Acelerar y simplificar las órdenes y providencias del Gobierno; Promover y fomentar la unidad de todos los españoles.

La lógica nos dicta que los modelos territoriales que se hayan de implantar en nuestros días tengan presente la igualdad y el bienestar de los ciudadanos; Esto viene traducido en la implantación de unas correctas políticas sociales, que a inicios del S. XIX no existían, para que todos los ciudadanos, independientemente del territorio en el que habiten, de acuerdo con el ordenamiento jurídico español… sean tratados de igual manera, se les preste las mismas atenciones y tengan los mismos derechos y deberes.

Por lo tanto es importante tener en cuenta, en el estudio de los modelos de delimitación territorial y gobernanza, varias premisas que, con seguridad, no se atendieron en el momento en el que se gestó la ordenación del territorio que todavía hoy está en vigor. Por ello, será preciso ser consciente de dichas circunstancias y las diferencias que pueda haber en relación con otros modelos de gobernanza.

Para ello se hace necesario, no sólo conocer la configuración territorial concreta, sino también los aspectos motivadores de dicha configuración, como puedan ser los antecedentes históricos, la configuración del ordenamiento jurídico, los entramados de poder existentes en la época, el estado de la tecnología, la cultura que “respira” ese territorio, etc.

El origen de toda configuración territorial estará en la prestación de protección y seguridad; y como consecuencia de ello en algún cobro de impuestos como resultado de esas relaciones de poder” (por ejemplo entre el Señor y sus vasallos). (Burgueño 1996)

En 1789 se procedió en Francia a reorganizar la denominada caótica e irregular ordenación del territorio; a través de esta reordenación se pretendía aunar tres objetivos: División territorial válida para los servicios públicos, en segundo lugar homogenizar las circunscripciones electorales, y por último diluir los antiguos marcos provinciales.

Se crearon 89 departamentos y 371 distritos y cada distrito se dividió en cantones. Este modelo fue un acicate para la puesta en marcha de un proceso semejante en España, pese a que la proporción entre territorio y población era diferente a la que luego se aplicó en España. Los 89 departamentos franceses tienen una extensión media de 6.100 km²., mientras las provincias españolas tienen 9.700 km². Hablando de población, cada departamento francés tenía 310.000 habitantes mientras la provincia española era de 224.000 habitantes. Es significativa la similitud entre los dos modelos debido a la influencia de la monarquía española que siempre quiso instaurar los modelos de gobernanza franceses en España. Además es de mencionar también la influencia de la época de la invasión napoleónica que quedó latente en el ordenamiento español, además de la influencia de los afrancesados como impulsores de la reorganización departamental en España, que no tuvo continuidad en el tiempo. (Abbad y Ozanam, 1992)

ANQUILOSAMIENTO DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: PERSPECTIVA HISTÓRICA

Para comprender el hecho provincial resulta forzoso remontarse al inicio del régimen político del que somos herederos, a la transición del Antiguo Régimen al liberalismo” (Jesús Burgueño 1996).

La perspectiva histórica es importante para entender los por qués de la estabilidad de la ordenación del territorio o, dicho de otra manera, de la falta de aclimatación de la ordenación del territorio, habida cuenta de los cambios a los que se ha visto sometida la sociedad en su conjunto. La evolución de la vida social se merece que la ordenación del territorio siga sus pasos, por lo que se estiman necesarios diversos cambios que deben ir ligados al progreso en general. (Comunicaciones, Participación, Tecnología).

El mapa provincial a finales del siglo XVIII en Castilla y León no difiere en gran medida del actual, teniendo en cuenta la inexistencia por aquellos entonces de las regiones o Comunidades Autónomas tal como hoy las entendemos.

En cuanto a la gobernabilidad, la llegada de los Borbones a España significó la unificación de fueros, leyes, monedas, aduanas, estableciéndose un modelo de Estado centralista. Tratando de unificar el gobierno provincial se crean las intendencias, después llamadas provincias, que otorgaban a los Intendentes el poder civil de la provincia, estableciendo un nuevo modelo de gobierno: el provincial, que sienta las bases del modelo territorial provincial y administrativo español, a pesar de las múltiples modificaciones posteriores.

España queda dividida en provincias e intendencias, y subdividida en partidos, corregimientos, alcaldías mayores, gobiernos políticos y militares, así realengos como de órdenes, abadengo y señorío.

En la actual coyuntura socioeconómica se entienden como necesarios determinados cambios en las capacidades competenciales de las diferentes administraciones existentes en Castilla y León, debido a dos motivos principalmente: duplicidad de competencias y aclaración de las mismas.

En los momentos vividos de bonanza económica, los problemas no eran abordados con el apremio necesario, pero hoy se entiende necesaria una reordenación del territorio y consecuentemente de su gobernabilidad para, sobre todo, mantener el nivel de bienestar de la población, atendiendo principalmente al mantenimiento de los servicios sociales básicos: educación, sanidad y dependencia. Dada la escasez de recursos es preciso asegurar dichas políticas sociales.

La ordenación del territorio en Castilla y León es, hoy por hoy, un problema para el mantenimiento de los municipios muy pequeños y diseminados, dado que el volumen de población no reúne unos requisitos mínimos para tener posibilidades futuras de desarrollo. A lo largo de la historia se han proclamado múltiples argumentos para el mantenimiento de los entes administrativos sine die, pero en la actualidad no cabe duda de que el escenario de los municipios rurales de Castilla y León con escasa población no tiene futuro; nos enfrentamos pues a un gran problema que, por ahora, nadie ha sabido enderezar y que además obedece a una inercia política que únicamente responde al empeño de mantenimiento de entes administrativos anacrónicos, y, sin masa crítica suficiente para abogar por un futuro sostenible.

MODELO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN.

La evolución vivida en todos los órdenes de la vida desde principios del siglo XIX, mejora del sistema de comunicaciones, la configuración de los servicios públicos y sociales, sistema político democrático participativo, coordinación y cooperación entre instituciones, etc.. debería haberse reflejado en la mejora de una eficaz adecuación en cuanto a ordenación territorial y gobernabilidad de un territorio de 93.773 km², nueve provincias, 2.248 municipios, y cuyos municipios están muy poco poblados; el 98% de los municipios castellano y leoneses tienen menos de 5.000 habitantes, en los cuales viven casi un millón de personas (993.267). (Fernández de Gatta Sánchez. 2004)

La Junta de Castilla y León ha favorecido un fenómeno de confusión en relación con la ordenación del territorio puesto que ya desde sus orígenes ha sido una competencia que ha deambulado por varias consejerías; no obstante en la Ley 10/1998, de 5 de diciembre de ordenación del territorio se aclaran sus objetivos “la definición de un modelo territorial para Castilla y León capaz de favorecer el desarrollo equilibrado y sostenible; la compatibilización entre los procesos de desarrollo del sistema productivo y de la urbanización con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural de la Comunidad; y el establecimiento de los criterios y procedimientos necesarios para asegurar la coordinación de actuaciones con incidencia sobre el territorio” así como “perseguir el aumento de la cohesión económica y social y la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.” Para conseguir dichos objetivos se especifican varios instrumentos entre los que se encuentran las directrices esenciales de ordenación del territorio de Castilla y León (DOT) para el fortalecimiento del modelo territorial existente y el desarrollo del modelo territorial para el futuro. En ellos se insiste en la geometría territorial como oportunidad para reforzar las actuaciones de desarrollo regional. Define a la provincia como ámbito funcional básico para la ordenación del territorio, complementada por otros ámbitos funcionales de escala intermedia entre la provincia y el municipio. (Plaza Gutiérrez. 2011)

En la actualidad la Junta de Castilla y León a través de la creación de una “mesa de ordenación del territorio” con representación política (grupos parlamentarios, agentes económicos y sociales, organizaciones profesionales agrarias y la Federación Regional de Municipios y provincias) ha realizado trabajos para concluir en el anteproyecto de ley de ordenación, servicios y gobierno del territorio de la comunidad de Castilla y León que pensaba remitir a las Cortes regionales antes de que acabara 2012. En él se realiza una propuesta de ordenación del territorio en la que define las competencias y analiza las duplicidades entre Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, además de proponer la agrupación voluntaria de municipios. . (http://www.jcyl.es/junta/cp/Anteproyecto_Lorsego.pdf )

El objetivo fundamental del gobierno es fortalecer los municipios, a través de la asociación voluntaria incentivada teniendo en cuenta que éstos son el ente administrativo más cercano al ciudadano, para que puedan prestar eficientemente sus funciones evitatndo la duplicidad de competencias encomendadas. Para ello se fomentará la creación de mancomunidades de interés comunitario que serán denominadas distritos.

En la actualidad existen 239 mancomunidades y el 89,7% de los municipios participa en alguna de ellas. Aunque se da la extraña circunstancia de la participación de algún municipio en hasta 5 mancomunidades, lo cual clarifica el caos en el que está sumido el mapa de mancomunidades y los fines poco concretos de ellas.

Se observará, más adelante que esta idea no es novedosa puesto que ya a principios del S. XIX existían agrupaciones de municipios con diversos fines como el de cobro de impuestos o la impartición de justicia (intendencias o partidos); incluso se barajó también en los trabajos previos a la creación de las actuales provincias como mandato de la constitución de Cádiz de 1812. Posteriormente y ya en la época actual, la Junta de Castilla y León ha trabajado en dicha agrupación de municipios denominándola de diferentes maneras y como parte integrante de estrategias de trabajo que, hasta el momento actual, nunca han llegado a tomarse en la consideración necesaria. La ley 6/1986, de 6 de junio, reguladora de las relaciones entre la Comunidad de Castilla y León y las entidades Locales denominada vulgarmente “ley Nalda”, por ser el Presidente de la Comunidad en esos momentos José Constantino Nalda, dice en su exposición de motivos: “la Constitución establece el modelo del estado basado en el respeto a la singularidad de los pueblos que componen la nación española, garantizándose este pluralismo mediante el reconocimiento de niveles autónomos de organización administrativa y de decisión política. De esta manera la constitución asegura que las diversas administraciones en todas sus actuaciones, promuevan aquellos grados de descentralización, participación y cooperación necesarias a fin de alcanzar, con el correcto ejercicio de la autonomía, un equilibrio interadministrativo y una profundización democrática de la sociedad española.”

Otro hecho a tener en cuenta es el interés continuista de la Junta de Castilla y León de mantener las estructuras administrativas garantizando el mantenimiento de los Ayuntamientos y clarificando sus competencias y las de la Junta de Castilla y León, y las Diputaciones para aclarar las competencias “impropias”. Es decir, debido a la crisis y al recorte obligado de presupuestos municipales los ayuntamientos aumentan sus exigencias y se niegan a cubrir determinados servicios cuyas competencias o no estaban depuradas o estaban “cedidas “a los ayuntamientos y que eran propias de la Junta de Castilla y León.

Los objetivos del modelo de la Junta de Castilla y León son:


  • Fomentar un mayor equilibrio y cohesión territorial,

  • Adecuar territorial de los servicios que desarrolla la Junta al nuevo modelo,

  • Facilitar la cooperación y colaboración entre administraciones;

  • Redefinir y modernizar la cartera de servicios de las diputaciones provinciales

  • Potenciar estas administraciones orientando toda su actividad al apoyo a los pequeños municipios y a los distritos.

El objetivo parece que es mantener las administraciones actuales y sumar una más: el Distrito, con el supuesto fin de convertirlo en la unidad básica de ordenación del territorio y prestación de servicios. El carácter voluntario de agrupación de municipios hace sospechar cuál es la pretensión real de la Junta de Castilla y León. Es importante tener en cuenta las afinidades que existen actualmente en el territorio para la configuración de las Mancomunidades y que en algunos casos no atiende a criterios objetivos sino a criterios de otro tipo como podrían ser los de signo político.

La creación de los distritos habrá de estar supeditado a una serie de requisitos de homogeneidad competencial, continuidad geográfica, número de habitantes y extensión territorial; motivos por los cuales la voluntariedad en la agrupación será relativa.

Las preguntas que se pueden concretar en relación con la creación de los distritos de interés comunitario son numerosas, dada la vaga concreción de las actuaciones: ¿Cuáles serán las competencias de cada una de las administraciones, (Junta de Castilla y León y Delegaciones territoriales, Diputaciones, Distritos, Mancomunidades y Ayuntamientos); ¿ Cómo se establecerá la representatividad democrática de los Distritos?; ¿Qué criterios se tendrán en cuenta para encontrar racionalidad para la prestación de servicios sin eliminar ninguna de las administraciones ya existentes?, ¿Cuál será el coste para las Arcas Públicas?; ¿Se mejorarán así la eficiencia de las administraciones públicas?; ¿Cuál es el objetivo real del hecho de mantener instituciones sorteándose entre ellas las competencias?; ¿Qué cabida tendrán en el entramado institucional, las figuras creadas a partir de las políticas de desarrollo europeas?; Y finalmente ¿Va a revertir todo ello en un mayor bienestar de todos los ciudadanos a través de su participación?.

Todas ellas son preguntas que no deben ser contestadas sin tener en cuenta cuáles han sido los orígenes de la actual delimitación territorial, ni la eficiencia de la toma de decisiones en cuanto a la preservación de los servicios públicos y sociales básicos para los ciudadanos.



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