México ante el espejo brasileño ¿Giro a la izquierda o universalimo minimalista?



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México ante el espejo brasileño ¿Giro a la izquierda o universalimo minimalista?
Por. Carlos Barba Solano/ México/ Universidad de Guadalajara

Carlosbarba66@gmail.com

Resumen:

Fernando Filgueira, en un provocativo ensayo publicado en 2013, habla del fin de la amplia era de modernización conservadora de América Latina (AL), en marcha desde finales del Siglo XIX hasta nuestros días. Para él las reformas liberales recientes generaron una revolución de expectativas, que no pudieron cumplir, en tres ámbitos: crecimiento económico sostenido, redistribución de la riqueza y amplia incorporación social a los mercados. En AL este fracaso enmarcaría “un giro hacia la izquierda”, que en lo social implica una reorientación universalista de las políticas sociales y la concepción de ciudadanía. Cuatro factores le parecen cruciales para la aparición de distintos tipos de universalismo en la región: la ampliación de las capacidades fiscales de los estados; amplios programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC); giros solidarios en los esquemas de aseguramiento (pensiones y salud); y la aparición de políticas de cuidado. ¿Coinciden las transformaciones recientes del régimen de bienestar dual mexicano con esa hipótesis de cambio de época? Como veremos, en México una mayor capacidad fiscal estatal, un enorme programa de TMC, esquemas solidarios de aseguramiento en salud y pensiones sin duda permitieron la inclusión de millones de pobres en los esquemas de protección social. Sin embargo, no bastan para demoler la vieja estructura dualista, entre otras cosas porque las puertas de acceso a la protección social básica conducen a servicios de baja calidad que poco interesan a los sectores medios y no generan puentes entre éstos y los pobres.



Introducción: La tesis del cambio de época

En un provocativo ensayo reciente, Fernando Filgueira (2013) 1, habla del fin de una amplia era de modernización conservadora por la que ha atravesado América Latina desde finales del Siglo XIX, cuando privaba un modelo exportador oligárquico; pasando por la etapa de industrialización vía sustitución de importaciones (ISI), vigente desde 1940 hasta finales de los años setenta; y concluyendo en la etapa de liberalización económica iniciada en la década de 1980.

Siguiendo a Barrington Moore (1966), Filgueira señala que este tipo de procesos se caracterizan por la acción de élites que impulsan la modernización de sus países buscando no tocar los privilegios estamentales heredados de etapas preindustriales y premodernas. Esta vía implica desarrollar el capitalismo sin avances democráticos sustantivos y sin redistribución de la riqueza. Por fuera de esa tentativa está desmercantilizar el bienestar social o incluir a amplios segmentos sociales al proceso de modernización (Filgueira, 2013: 20).

Filgueira señala que la primera etapa generó un gran déficit de inclusión, al igual que la segunda, marcada por la creación de una débil burguesía que respetó los límites distributivos y políticos impuestos por las élites agrarias heredadas del capitalismo oligárquico exportador del siglo XIX y sólo incorporó en la mesa de negociación distributiva a los principales sindicatos de la época (cruciales para el proceso de industrialización), excluyendo así al resto de la sociedad (Filgueira, 2013: 19-20).

Continúa argumentando que mientras en la última etapa se propuso una nueva vía para la modernización que implicó limitar drásticamente el rol del Estado en la economía, expandir y abrir los mercados y limitar el rango de las políticas sociales compatibles con el nuevo proyecto, no se resolvió el déficit de inclusión que caracterizó a las etapas previas. Así, el ajuste liberal radical iniciado durante los años ochenta no modificó profundamente los límites políticos y distributivos de etapas previas (Filgueira, 2013: 19-20).

Sin embargo, para este autor el punto de quiebre de este largo proceso es ya irreversible y esto se vincula con tres aspectos en los que tuvo éxito del proyecto neoliberal: la consolidación de la democracia electoral, un incrementó considerable de las credenciales educativas y la exposición de amplios sectores de la sociedad a nuevas y ampliadas pautas de consumo. En su opinión esto ha llevado a la destrucción de las bases políticas de las dinámicas de modernización conservadora, porque se ha generado una revolución de expectativas que no pueden ser cumplidas debido a que la reforma liberal no logró crecimiento económico sostenido, ni redistribución de la riqueza, ni una amplia incorporación a los mercados. Por ello, señala, en el contexto democrático actual las élites políticas y económicas carecen de las herramientas para evitar que se desamarren las ataduras estamentales que caracterizaron a la región (Filgueira, 2013: 18-25).

En su opinión, estas “élites … serán parte del nuevo proceso, pero lo harán desde posiciones de poder que dependen… de alternativas electorales competitivas en una democracia de masas” (Filgueira, 2013: 18) De acuerdo con él se ha producido “un giro a la izquierda” en nuestra región, que en lo social consistiría en un cambio en la orientación de sus políticas sociales y en su concepción de ciudadanía.

Este giro sería resultado de cuatro tendencias: la ampliación de las capacidades fiscales del Estado; el establecimiento amplios programas de transferencias monetarias condicionadas; un giro solidario en los esquemas de aseguramiento en el los campos de las pensiones y la salud; y la aparición de políticas de cuidado orientadas a la reducción de las desigualdades de género (Filgueira, 2013: 30-38).

En su concepto presenciamos la emergencia del universalismo en distintas versiones que se alejan de un modelo ideal que implica “cobertura universal plena -ejemplos: todas las familias con hijos, todos los adultos mayores, todos los desocupados, toda la población con acceso a la salud-, basada en criterios objetivos y sustentados en leyes que respaldan derechos básicos, calidades adecuadas y homogéneas de servicios y baja o nula estratificación de transferencias y financiamiento por rentas generales –con base tributaria progresiva- o modelos contributivos cuya arquitectura combinada con las prestaciones genere efectos progresivos” (Filgueira, 2013: 39-40)

Filgueira sostiene que en América Latina podría desarrollarse un sistema universal de prestaciones y transferencias básicas, conjugado con un pilar adicional de corte contributivo y/o de mercado para aseguramientos y acceso a bienes y servicios no fundamentales. Esta visión descansa en el concepto de “universalismo básico”, desarrollado por este autor y otros más2 en un texto denominado Universalismo Básico. Una nueva política social para América Latina. El término puede definirse de la siguiente manera: cobertura universal de beneficios sociales básicos, como un asunto de derechos ciudadanos, que ofrezca a todos los ciudadanos de un país derechos sociales, cuya calidad y disfrute esté garantizada por el estado, aunque no necesariamente a través de un solo sistema3. Esta perspectiva propone una visión dinámica o incremental del universalismo que acerque la calidad de los servicios proporcionados a todos los ciudadanos al perfil de necesidades de los sectores medios (Molina, et al., 2006 ).

Sin embargo, Filgueira reconoce que el “giro a la izquierda” no ha cuajado aún porque las coaliciones distributivas en las que se podría apoyar no son estables, debido a tres factores:


  1. Los corporativismos estrechos heredados de la etapa ISI, que defienden sus beneficios.

  2. La insistencia política de diseñar líneas de protección de “focalización restringida”, que promueven modelos de inclusión limitada.

  3. Y que los sectores medios, que son cruciales, en tanto consumidores no se consideran satisfechos ni ligados a los bienes públicos, las transferencias y los servicios garantizados por el Estado, que consideran con razón de baja calidad y estigmatizantes (Filgueira, 2013: 40-44).

Sin duda, la propuesta de Filgueira es muy polémica pero en términos heurísticos sirven para analizar lo que está ocurriendo en distintos tipos de regímenes de bienestar en América Latina. Nos interesa en particularmente el caso de los regímenes de bienestar duales y específicamente los casos de México y Brasil.

Los regímenes duales, entre los que se encuentran preponderantemente Brasil y México se caracterizan por:



  • Una protección bismarckiana del trabajo formal a través de esquemas de seguro social, un enfoque familiarista y un régimen de ciudadanía social segmentada.

  • Protección social concentrada en las áreas metropolitanas, acompañada por un importante proceso de desafiliación social de la población que no contribuyó directamente a los proceso de industrialización ni participa en la economía formal (los trabajadores urbanos informales y los campesinos).

  • Exclusión y estigmatización social de las antiguas víctimas del colonialismo: la población indígena y la afrodescendiente (Barba, 2007).

En el caso de México podríamos señalar algunas tendencias que podrían enmarcarse en la hipótesis del cambio de época ya mencionada, pero hay otras muy poderosas que hacen albergar dudas fundadas sobre el fin de la modernización conservadora a la que alude Filgueira.

Antes de proceder a discutir la tesis del cambio de época elaborada por Filgueira, voy a mostrar que la modernización conservadora descrita por ese autor se ajusta más al caso brasileño que al mexicano. Acto seguido argumentaré por qué la trayectoria mexicana apunta hacia una dirección distinta a la que supone ese autor, debido no sólo a los obstáculos al cambio que él señala sino a una trayectoria histórica distinta.



La modernización conservadora en Brasil y México

La ruptura no conservadora del modelo exportador oligárquico y la instauración del autoritarismo en México, una comparación con Brasil.

La ruptura con el modelo exportador oligárquico en el caso mexicano fue distinta a la ocurrida en Brasil. En el caso brasileño4, que probablemente sirve de referencia a Filgueira para su caracterización de América Latina, el estado desarrollista que impulsó la industrialización fue producto de una modernización estatal y económica “desde arriba” impulsada por el presidente Getulio Vargas, durante la fase conocida como “Estado Novo” (Estado Nuevo), que corresponde a su tercer período presidencial, producto de un golpe de estado realizado en 19375 (Cuadro 1).

El cuadro 1 sintetiza las características de la economía política de la industrialización brasileña.

Cuadro 1: La economía política de la industrialización en Brasil




Coalición industrializadora

Sectores excluidos

Configuración económica

Niveles de dependencia

Reformas de transición

Brasil:

Estado Novo”



(Getulio Vargas a partir de 1937)

• Oligarquía terrateniente (Café/azúcar)
• Burguesía industrial emergente
• Élite militar
• Sectores populares urbanos
• A partir de los años 70: Capitales extranjeros

Campesinos, indígenas (Amazonía)
y afrodescen-dientes

• Sector agrícola exportador oligárquico (Gini tierra= 0.89)
• Sustitución de bienes de consumo primarios,

de larga duración, intermedios y de capital



Menor que en México

Nuevo pacto social con la constitución de 1988:
• Papel muy importante de organizaciones obreras autónomas (ABC Paulista)
• Y movimientos sociales democratizadores de clase media y campesinos

Fuentes: Elaboración propia a partir de Pandolfi (1999); Oliver (2009); y Bizberg y Théret (2012).

El Estado Novo fue producto de un compromiso, de un pacto histórico entre un segmento de la viejas oligarquía terrateniente, aún influyente, originaria del Nordeste de Brasil y de Rio Grande do Soul, una burguesía industrial emergente, que aún no se consolidaba, la élite militar modernizadora encabezada por Vargas y algunos sectores populares urbanos. Ese compromiso permitió el avance de un capitalismo periférico6 que generó industrias básicas públicas, industrias productoras de bienes de consumo y también de bienes de capital, pero al mismo tiempo respaldó a un sector agrícola exportador (ligado a la oligarquía del azúcar y el café). La permanencia del latifundismo redundó en la exclusión de los sectores campesinos y afrodescendientes de la vida moderna y limitó seriamente la expansión del mercado interno7 (Cuadro 1).

Este modelo se prolongó durante la dictadura militar de los años sesenta y añadió a un nuevo aliado en la década de 1970: los capitales extranjeros ligados a los capitales público y privado brasileños, alianza que permitió a los Brasileños un avance mayor que México en la sustitución de importaciones.

En el caso mexicano el estado desarrollista se erigió sobre la base de una revolución social, iniciada en 1910 que llevó a la promulgación de una nueva constitución política en 1917. En dicha constitución el Artículo 27 le concedió al Estado un papel regulador de la propiedad privada y le encomendó explícitamente disolver los latifundios y realizar la reforma agraria, así como recuperar para la nación los bienes del subsuelo y las riquezas enajenadas a intereses extranjeros (Córdova, 1986: 18-19).

El cuadro 2 sintetiza las características de la economía política de la industrialización en México.

Cuadro 2: Economía política de la industrialización en México




Coalición industrializadora

Sectores excluidos

Configuración económica

Niveles de dependencia

Legitimación

Reformas de transición

México: regímenes postrevolucio-narios



• No Oligarquía terrateniente
• No Alianzas trasnacionales (Art.27)

• Organizaciones corporativizadas (obreros y campesinos: Art. 123/ Cardenismo)


• Burguesía industrial emergente
• Sectores medios (expansión del estado y proceso de urbanización)
• Sectores agrarios exportadores capitalistas
* Después de 1958 inversionistas extranjeros


• Campesinos e indígenas (sobre todo después del cardenismo)
• Trabajadores urbanos informales

Promoción mercado interno=

• Crecimiento constante de los salarios reales


• Creación de un amplia segmento de ingresos medios/clase media patrimonial
* Sustitución de importaciones inconclusa: sólo bienes de consumo duradero y bienes intermedios

Alta dependencia financiera:
Importación de bienes intermedios y de capital

*Creación de instituciones de seguridad social para sectores urbanos corporativiza-dos


• Fallida reforma fiscal
• Programas contra la pobreza (PIDER, COPLAMR, SAM)
• Fallido intento de lograr la sustitución de bienes de capital

(1) La Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas de México se promulgó en 1961, pero entró en vigor en 1976.

Fuentes: Elaboración propia a partir de Córdova (1986); Barba (2003); Hernández (1979); Gútelman (1980); Hernández Laos (1985); Malloy (1986).

Las características de la coalición industrializadora en México tuvieron consecuencias estructurales importantes que contradicen la caracterización que realiza Fernando Filgueira para toda América Latina. La primera es que, a diferencia de lo ocurrido en Brasil, una alianza con la antigua oligarquía resultaba imposible; la segunda fue que los límites redistributivos establecidos en el período oligárquico fueron derruidos a través de la reforma agraria; la tercera fue el marcado carácter nacionalista del Estado, que condujo a la expropiación del capital extranjero, lo que hizo muy difícil realizar alianzas trasnacionales. En el Artículo 27 se resumía una agenda política, cuyo cumplimiento se realizó con altibajos a lo largo de varias décadas, que implicaba derruir los pilares sobre los que se había construido el antiguo régimen porfirista (Cuadro 2).

Por otra parte, el Artículo 123 de la misma constitución hacía de las relaciones laborales materia de interés público y del Estado el árbitro último en los conflictos obrero-patronales. Este artículo fue el fundamento para justificar una proceso de corporativización de los sindicatos al interior de un partido único de carácter estatal, proceso que nunca ocurrió en el caso brasileño (Barba, 2003).

En términos sociopolíticos, el período crítico fue el sexenio del gobierno del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940) y tuvo tres ejes: un eje social radical: la destrucción de la oligarquía latifundista a través de la reactivación de la reforma agraria8; un eje nacionalista: la expropiación de la industria petrolera en 19389; y un eje político autoritario: la corporativización de las organizaciones obreras y campesinas y la construcción de un partido de estado (Barba, 2003).

Hacia 1934 las organizaciones obreras se acercaron al gobierno del presidente Cárdenas, quien desde un principio apoyó las demandas sindicales, los movimientos huelguísticos e impulsó el incremento de los salarios. En 1936 se fundó la Confederación de Trabajadores de México (CTM) que inicialmente incluyó a los sindicatos más importantes y prestigiosos, pero pronto excluyó a los sindicatos más combativos y autónomos, como los de los ferrocarrileros, los electricistas, los de la industria papelera, etc.,. (Hernández, 1979).

Así, cuando se fundó en 1938 el Partido de la Revolución Mexicana (PRM), antecedente inmediato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), la CTM fue incorporada corporativamente al sector obrero de ese partido, subordinándose verticalmente al Estado. Algo semejante ocurrió en el caso del movimiento campesino, que también fue corporativizado a través de la creación de la Confederación Nacional Campesina creada en 1938 e incorporada al sector campesino del PRM ese mismo año (Hernández, 1979).

Sin embargo, el legado de cardenismo poco a poco se fue diluyendo. Primero perdió fuerza la impronta social, después la nacionalista y al final se debilitó la política.



La ampliación conservadora de los límites distributivos en México: viejos y nuevos excluidos

En términos socioeconómicos la etapa crucial se desarrolló entre 1940 y 1982. Durante esos años el Estado intervino de manera directa, como inversionista, y también de manera indirecta, a través de su política económica, para promover un intenso proceso de industrialización y de abandono del campo y de los campesinos. Fue esta etapa donde se acentuaron las características conservadoras de la modernización mexicana, pero también se produjo una modificación crucial en la matriz redistributiva de la etapa previa. El cuadro 3 resume las particularidades de esta etapa.



Cuadro 3: La ampliación conservadora de los límites distributivos en México 1940-1982

El contexto económico

Cambios en la estructura social

El desarrollo institucional (fuerte sesgo urbano y hacia coalición industrial)

Distintos tipos de ciudadanía

Fuerte intervención estatal a través de inversiones públicas y de una política económica activa para promover la industrialización
Auge de la economía industrial y de servicios
Expansión de las ciudades y las zonas metropolitanas
Abandono del campo

Crecimiento de grupos de industriales (protegidos y estimulados por el estado)
Expansión de sectores medios

(beneficiarios directos de la expansión del estado, de la industrialización y urbanización del país)


Expansión de la clase obrera industrial (corporativizada)
Intensa migración del campo a la ciudad

Institutos de seguridad social contributiva

  • *IMSS- 1943, *ISSSTE- 1959, *ISSFAM- 1976



Instituciones de vivienda

*INFONAVIT 1972

*FOVISSSTE 1972

*FOVIMI 1973


Instituciones alimentarias

*CONASUPO- 1962


Educación media y superior pública

(Sectores medios urbanos)



Seguridad social: para los trabajadores corporativizados del sector privado y del sector público y los sectores medios
Asistencia social: para campesinos y migrantes pobres en las ciudades

(servicios médicos asistenciales)


Exclusión asistencial: para los indígenas



Fuente: Elaboración propia a partir de Barba (2003).

La industrialización fue respaldado por obreros corporativizados y por grupos de industriales que fueron protegidos y estimulados por la fuerte actividad estatal, así como por sectores medios que fueron beneficiarios directos de la expansión del estado10 y del auge de la economía industrial y de servicios, así como por la expansión de las ciudades y las zonas metropolitanas (Cuadro 3).

La industrialización fue acompañada por un importante desarrollo institucional que tuvo una profunda orientación urbana y benefició de manera directa a la coalición social que le servía de sustento. En ese período se crearon los grandes institutos de seguridad social de México11, las instituciones de vivienda12 y las instituciones alimentarias13. Estos organismos ofrecían y garantizaban derechos sociales a los sectores de trabajadores corporativizados del sector privado y del sector público y también a las clases medias (Cuadro 3).

Esta fue la fórmula para generar legitimidad política: intercambiar derechos corporativos y bienes y servicios públicos por lealtad política y apoyo al proyecto industrializador.

La etapa ISI transformó a México de un país agrario en un país industrializado y urbano. Lo que se tradujo en el fin de la reforma agraria y en la exclusión de los campesinos, los indígenas y los migrantes pobres a las ciudades. Este abandono marcó el fin de la impronta social del cardenismo y su sustitución por una nueva coalición social (Cuadros 2 y 3).

El cuadro 4 muestra las fases y los alcances del proceso de sustitución de importaciones en México.


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