Índice antecedentes y metodología antecedentes generales e introduccióN



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PLAN DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2011-2031 DEL CANTÓN SAN MIGUEL DE URCUQUÍd:\directorio_pdot_gads_\(b)mancomunidad\(b)san_pedro_de_pimampiro\canton_pimampiro\logos\mancomunidad.pngc:\users\nestor_jaramillo\desktop\todo\logos\logos_mapas\logos_cantones\urcuqui\logo.jpg


ÍNDICE

ANTECEDENTES Y METODOLOGÍA


  1. ANTECEDENTES GENERALES E INTRODUCCIÓN




  1. Antecedentes Generales

La Elaboración, Implementación y Evaluación del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Cantón Urcuquí, se enmarca dentro de las grandes transformaciones impulsadas por el Gobierno del Ecuador a través del Plan Nacional del Buen Vivir y su Objetivo de “Construir un Estado Democrático para el Buen Vivir” el cual considera que la planificación y coordinación de las acciones proveniente de las instituciones públicas, debe ser descentralizada y desconcentrada.

La construcción de un Estado policéntrico, desconcentrado y descentralizado requiere de la articulación de todos los niveles de gobierno a través de la descentralización de la gestión del Estado que permita una transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos, financieros, materiales y tecnológicos, desde el Gobierno Central hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) provinciales, municipales y parroquiales.

De acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el Consejo Nacional de Competencias coordinará el proceso de transferencia de competencias desde el gobierno central a los GAD con el objeto de alcanzar equidad territorial en el país.

Es la nueva Constitución de la República, que reconoce al Estado ecuatoriano como descentralizado, guiado por los principios de equidad interterritorial, integración, solidaridad y unidad territorial.
Por su parte, el COOTAD fusiona las normas que rigen la actividad administrativa de los gobiernos autónomos descentralizados. Incorpora un conjunto de disposiciones que simplifican la gestión administrativa, el funcionamiento y la estructura organizacional de todos los niveles de gobiernos autónomos descentralizados, favoreciendo la homologación e integración administrativa, la complementación y la compatibilidad entre los mismos. Establece promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable del territorio, la integración y participación ciudadana, así como el desarrollo social y económico de la población.

Este nuevo esquema de descentralización, autonomía y organización territorial del Estado busca la transformación social, económica, democrática, la equidad territorial y la recomposición institucional del Estado ecuatoriano a través de la autonomía política, administrativa y financiera de los GAD; la profundización del proceso de autonomías y descentralización del Estado; el fortalecimiento del rol del Estado y sus niveles de gobierno; la organización territorial equitativa y solidaria, y la afirmación del carácter intercultural y plurinacional del Estado ecuatoriano; la democratización de la gestión del gobierno central y de los GAD, mediante la participación ciudadana; la delimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno; mecanismos de articulación, coordinación y corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno para una adecuada planificación y gestión pública; la distribución de recursos en los distintos niveles de gobierno; y la consolidación de las capacidades rectora del gobierno central.

Por su parte, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), regula el ciclo de políticas públicas en todas sus fases, tanto para el Plan Nacional de Desarrollo; el Presupuesto del Estado; Todos los Recursos Públicos; la Programación Presupuestaria Cuatrianual; y los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD. Asimismo, otorga responsabilidades a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo y al Ministerio de Finanzas para que evalúen la sostenibilidad macroeconómica; realice la programación de la inversión pública; y realice el seguimiento y evaluación del desempeño de la planificación y las finanzas públicas.

Es este Código el que establece el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, el que entre sus entidades, se conforman los Consejos de Planificación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.

Entre sus instrumentos se encuentran los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, los cuales organizan el ejercicio de las competencias de los GAD; articulan las políticas con el plan nacional de desarrollo; son de obligatorio cumplimiento; se formulan participativamente; sus elementos son: Diagnóstico, Propuesta, Modelo De Gestión, Aprobación y Ejecución.
Dada la confluencia actual de los cuatro niveles de gobierno sobre el territorio resulta indispensable diseñar procesos de planificación y ordenamiento territorial de manera articulada entre el Estado Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Es necesario aplicar criterios de complementariedad que permitan garantizar la coordinación armónica y concertada de los distintos niveles de gobierno en el territorio. La planificación y el ordenamiento territorial deberán responder a las competencias asignadas a cada nivel, promoviendo procesos de concertación, negociación y diálogo permanente entre los niveles para lograr integralidad en las intervenciones. Los territorios no responden solamente a la organización político-administrativa, sino que establecen relaciones entre sus territorios circunvecinos y regionales. Por consiguiente, y sin desconocer la autonomía de cada nivel de gobierno en el marco de sus competencias constitucionales, es más importante definir contenidos, relaciones y alcances complementarios entre niveles, que permitan identificar las oportunidades y necesidades de articulación y construir consensos en la gestión del territorio. No se debe desconocer la multiplicidad de relaciones sociales, económicas, ambientales e institucionales que existen entre los niveles cantonales, parroquiales y territorios aledaños (pertenecientes a otras jurisdicciones administrativas). Se requiere entonces un sistema de planificación que permita articular estos niveles territoriales con su entorno local, provincial, regional, nacional e incluso binacional.

Finalmente, en este nuevo proceso transformador, se ubica la Estrategia Territorial Nacional que busca proporcionar y fortalecer una estructura nacional policéntrica articulada y diferenciada de asentamientos humanos; diversificar la producción agrícola para el desarrollo rural y la soberanía alimentaria; jerarquizar la infraestructura de movilidad, conectividad y energía; insertar activa, responsable y racionalmente los recursos naturales; potenciar la diversidad étnica y el patrimonio cultural para el desarrollo; fomentar la inserción estratégica y soberana en el sistema mundo; consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial.

El modelo de gestión territorial debe corresponder con las diferencias y potencialidades geográficas, la búsqueda de economías de escala, y una adecuada correspondencia fiscal; pero, sobre todo, descentralizada y desconcentrada. Para esto se requiere del fortalecimiento de los GAD, y la articulación entre los objetivos de desarrollo nacional y los que persiguen los GAD. En este contexto, es fundamental el respaldo político a la formulación, aplicación y concreción de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como la implementación de espacios para la participación y la deliberación para la construcción del poder ciudadano.

A nivel nacional se construyen herramientas e instrumentos que interactúan para el establecimiento de las prioridades del desarrollo territorial, la producción y acceso a información para la toma de decisiones, la asignación de recursos, la gestión de las políticas públicas y la evaluación de resultados en cada uno de los niveles de organización territorial del país.

La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial constituyen parte de un mismo proceso continuo y cíclico, que puede tener diversas fases o ciclos de planificación, y una gestión del territorio con procesos permanentes de monitoreo, ajuste y evaluación, cuyo objetivo busca orientar las intervenciones para mejorar la calidad de vida de la población y definir políticas, programas y proyectos que sean de aplicación en el territorio.


  1. Introducción

El Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) del Cantón Urcuquí para el período 2011–2031, constituye un hito del trabajo colectivo liderado desde el Municipio y con participación ciudadana, en la que se integraron autoridades, funcionarios y actores sociales en la elaboración de diagnósticos; priorización de proyectos; zonificación regulatoria del territorio, actividades que reflejan las expectativas y aspiraciones del sentir ciudadano de quienes habitan el espacio geográfico del cantón, complementado con un enfoque técnico riguroso en el análisis territorial. Para estos efectos el municipio ha conformado un equipo técnico de contraparte constituido por técnicos de la Municipalidad, provenientes de la Dirección de Desarrollo Social, Económico y Ambiental, así como de las Áreas de Planificación y Participación Ciudadana, los cuales colaboran en la elaboración del PDOT en los componentes: económico productivo, ambiental y asentamientos humanos.


El PDOT del Cantón Urcuquí se configura en el instrumento rector del desarrollo para los próximos veinte años, sin perjuicio de su actualización en el inicio de cada período administrativo, permitiendo con ello incorporar medidas que otorgue la retroalimentación, así como las que provengan de las transformaciones en el escenario político, económico, social y cultural que vayan exigiendo implementar otras acciones orientadas al bienestar de la población.

En tal sentido, el documento presenta la siguiente secuencia lógica en su exposición. Primeramente una aproximación a los antecedentes generales e introducción al PDOT en cuestión; su metodología de trabajo y antecedentes locales.

Subsiguiente, el primer capítulo desarrolla los contenidos del diagnóstico territorial el cual presenta la diagnosis de los elementos físicos, sociales, ambientales y económicos, pero también localiza la interrelación de estos elementos en el espacio, lo que permite identificar una visión territorial en el futuro. Participativamente se identifican y localizan problemas, potencialidades y acciones, así como también se determina el modelo territorial actual y se realizan estudios multitemporales que permiten establecer las diferencias entre el uso del suelo hace 20 años y el uso actual, para proyectar a 20 años, la tendencia de su uso.

El segundo capítulo desarrolla la propuesta de la imagen objetivo del cantón, que debe ser entendida como las herramientas para construir el ideal de desarrollo y ordenamiento territorial que se pretende alcanzar. Se establecen los lineamientos y objetivos estratégicos que permitirán sostener la proyección y las metas en cuanto a la imagen objetivo representada gráficamente a través del modelo de ordenamiento territorial, que define la organización espacial que se pretende construir, las formas de vinculación, las redes de comunicación y de asentamientos humanos, las áreas productivas y de conservación ambiental, entre otras. Los mecanismos operacionales para poner en marcha la propuesta de desarrollo y ordenamiento territorial, serán los programas y proyectos, pero también la interrelación de éstos, su secuencia de implementación y la identificación de las instituciones responsables, según sus competencias.

En el capítulo tercero, se establece el modelo de gestión territorial que corresponde a los mecanismos de gestión del PDOT y los procesos para su puesta en marcha, implementación, seguimiento, evaluación y cumplimiento. El principal elemento es el marco regulatorio que se convierte en instrumento orientativo para la acción de la administración cantonal, a la vez que permite encauzar la intervención privada sobre el territorio, en armonía con los propósitos de desarrollo del cantón. Sus expresiones son la zonificación regulatoria del uso y ocupación del suelo y la ordenanza que asignará restricciones y condiciones para el uso del suelo. Como parte del modelo de gestión territorial, se presentan los territorios de planificación que corresponden a la expresión territorial de la propuesta estratégica y que buscan una forma efectiva de incentivar el desarrollo local y regional, concentrando los esfuerzos públicos y privados en áreas y territorios en los cuales se reconoce la existencia una cierta dinámica social y económica, un potencial comprobado de recursos y un medio natural apropiado. Finalmente, se presentan sistemas para el seguimiento y control, el monitoreo y la evaluación de la ejecución del PDOT que permitirá su cumplimiento, retroalimentación, adaptación y actualización periódica.



  1. METODOLOGÍA




  1. Enfoques Teóricos

Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial son los instrumentos de planificación previstos por la Constitución de la República del Ecuador, que permitirán a los GAD desarrollar la gestión concertada de su territorio, orientada al desarrollo armónico e integral.

Las directrices de desarrollo que son el sustento del PDOT, determinan y orientan los contenidos y políticas del ordenamiento territorial y de la gestión del territorio. Pero de igual manera las capacidades y potencialidades del territorio definen las posibilidades del desarrollo integral social, económico y ambiental que debe alcanzarse para el logro del Buen Vivir. Esta interacción no sólo debe buscarse en el acto inicial de la planificación de un territorio sino que debe que mantenerse a lo largo del tiempo, pues la dinámica de la situación social, económica y ambiental demanda un permanente ajuste entre el instrumento que busca el logro del desarrollo y las medidas de ordenamiento territorial que deben adoptarse para su viabilización. Una relación intrínseca deben guardar los planes de un mismo territorio que se generen para los ámbitos de jurisdicción de otros gobiernos. Esta articulación, se debe dar de modo vertical, es decir entre los instrumentos de los gobiernos nacionales, regionales, provinciales, cantonales y parroquiales; y de modo horizontal, es decir con los de los gobiernos pares circunvecinos. Los límites de un determinado territorio no siempre corresponden a lo que ambiental o económicamente puede ser identificado como una unidad territorial predeterminada, específica y diferenciada. Por el contrario, forman parte de un contexto territorial continuo que abarca a más de una jurisdicción política administrativa, por lo tanto, los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, si bien pueden ser específicos para un territorio, por lo general deben contener directrices concordantes y mutuamente adecuadas con las de otros niveles y jurisdicciones (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011).

Uno de los mecanismos para aplicar una gestión pública con enfoque territorial que vaya más allá de los límites jurídicos administrativos, son los territorios de planificación. Estos permiten el otorgamiento de los bienes y servicios, que por obligación entregan las instituciones públicas, sean distribuidas equitativamente en el territorio (Gabriel Casanova, PDOT Carchi, 2010).


El enfoque teórico de la planificación territorial y desarrollo sostenible, se constituye en un precepto para la elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Explicamos a continuación el sustento de la utilización de estos procesos y principios y su complementariedad.
El ordenamiento territorial básicamente corresponde a la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y por último, la utilización racional del territorio. Se convierte en una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector (Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983). Responde al intento de integrar la planificación socioeconómica con la física, procurando la consecución de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de la sociedad. Su sentido es el de la integralidad (ecosistemas, bioregiones, supramunicipal, etc.), la coherencia temporal y espacial (política de Estado de largo plazo y armonía espacial) y su estrategia, el intento de ser consecuentes en las acciones con lo planeado para alcanzar un modelo apuesta (Pedro Martínez Toro, Depto. de Geografía, Universidad del Valle, 2005).

El desarrollo sostenible por su parte, se basa en satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades (Informe Brundtland, ONU, 1987). El concepto implica, además de consideraciones de tipo social, cultural, económico y ambiental, el tomar en cuenta no sólo las dimensiones temporales, pues el desarrollo se relaciona con aspectos dinámicos, como el progreso y el crecimiento, sino también las dimensiones territoriales, puesto que la sostenibilidad y las políticas se relacionan con el lugar o territorio en donde se aplican las acciones de desarrollo y donde ocurren los cambios sobre el medio ambiente y la sociedad. (Pedro Martínez Toro, Ob. cit.).

Entonces, el ordenamiento territorial es una apuesta por racionalizar los esfuerzos, las acciones y el aprovechamiento del medio físico en aras de lograr sostenidas en el tiempo, las condiciones de desarrollo económico que le permitan a una sociedad vivir mejor (calidad de vida, ambiente sano, empleo, productividad, generación de riqueza, estar mejor equipada infraestructuralmente, etc.)

Por lo tanto, una sociedad contemporánea que ha interiorizado la necesidad y está convencida de la urgencia por proteger el planeta y de garantizar las condiciones más óptimas posibles a las generaciones futuras, hace coincidir los procesos de ordenamiento territorial y la formulación de sus apropiados modelos de desarrollo sostenible, como uno solo e integrado proceso institucional y social. (Pedro Martínez Toro, Ob. cit.).




  1. Enfoque Mixto de Investigación

El proceso metodológico multimétodo o enfoque mixto de investigación para la elaboración del PDOT, es un proceso que recolecta, analiza y vincula datos cuantitativos y cualitativos, para cubrir de manera integral los diferentes ámbitos, dimensiones y variables en el estudio de la realidad local.

Este enfoque de investigación y de análisis constituye toda una innovación, en la cual los datos o antecedentes compilados desde las perspectivas cuantitativa y cualitativa, son combinados y contrastados en un proceso continuo con la finalidad de alcanzar óptimos resultados respecto de las técnicas, instrumentos y procedimientos utilizados.

El surgimiento del modelo mixto obedece a la necesidad pragmática de consolidar una visión integral del mundo. Las investigaciones que se incluyen dentro de este modelo mixto, utilizan una metodología sintética interpretativa o de enfoque multimodal, desarrollan igualmente procesos de recolección y análisis de datos, sólo que suman a estos la vinculación de datos cuantitativos y cualitativos en un mismo estudio. Uno de los mecanismos que utilizamos en relación al análisis cualitativo, corresponde a la utilización de cartografías participativas para la identificación y localización de los problemas, potencialidades y acciones por parte de los actores sociales, políticos e institucionales del cantón.

Respecto del análisis cuantitativo, la utilización de recopilación de información secundaria, trabajo de campo, uso de estadísticas temáticas, cálculos matemáticos, análisis espacial, álgebra de mapas, entre otros, son las principales herramientas de procesamiento de datos y análisis de la información.


  1. Técnicas e Instrumentos de Recolección de Información

Consiste en la recopilación y revisión de la información oficial de las diferentes fuentes secundarias pertinentes, pero también a la aplicación de métodos de innovación participativa a través de talleres de diagnóstico, priorización de proyectos y zonificación del territorio. Así como trabajo de campo, encuestas, entrevistas, entre otras herramientas de recolección, acceso y generación de información.




  1. Taller de cartografías participativas.

Se realiza un taller en el cual se aplican técnicas y métodos de elaboración de cartografías participativas, en donde a los participantes se les organiza por grupos temáticos en los cuales, identifican y localizan los problemas, potencialidades y acciones desde la perspectiva de los diferentes actores; analizan los elementos de los ámbitos productivo, ambiental, social-cultural, riesgos y vulnerabilidades, redes de conectividad, infraestructura, y gestión pública desde una perspectiva territorial; construyen diferentes hipótesis sobre el futuro del desarrollo del cantón y concertan el escenario deseado para el largo plazo.

Cada grupo está guiado por un apoyo técnico de la consultora y del municipio, el cual entrega precisiones y criterios para la identificación y localización de potencialidades, problemas y acciones a través de un análisis territorial, conformando un mapa participativo por cada elemento. El mapa de acciones se convierte en insumo para definir el escenario deseado, que a su vez permite elaborar el modelo de ordenamiento territorial.
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Fotografía . Localización de problemas, potencialidades y acciones a través de cartografías participativas
Este ejercicio principalmente se convierte en un análisis y valoración territorial de los elementos identificados, utilizando para ello técnicas de georeferenciación manual, entendidos como un recurso para la participación que contribuye a integrar el análisis y a enriquecer la generación de conocimiento, facilitando el diálogo entre actores y entre sectores. Introduce un enfoque territorial en el proceso de construcción de modelos participativos de planificación del desarrollo y ordenamiento territorial del cantón, busca comprender los fenómenos que contribuyen a la configuración y dinámica del espacio cantonal para definir la expresión espacial de la propuesta estratégica. Ver Anexo Nº 01, 13. Memoria Técnica Cartografías Participativas.

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